摘要：福山的政治秩序理论以国家、法治、负责制政府为现代政治秩序三位一体的制度组合，以国家与社会互动的理论架构阐释政治秩序的成长，追溯了国家、法治、负责制政府在国家和社会相反相成的颉颃中起源、成长、融合的演进过程，并将国家与社会平衡发展归为文明政治秩序的目标。福山以宗教为关键，诠释了中国国家早熟的强国家模式与欧洲法治先行的强社会模式的政治发展不同路径。福山政治秩序理论最大胆的探索，是凸显了国家建构之于政治秩序的意义，并将公元前221年建立的秦王朝归为现代国家的起源，这使其政治秩序理论具有覆盖东西方文明的阐释力。
2011年，弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)的新著《政治秩序的起源——从前人类时代到法国大革命》问世。这位1989年以历史终结论闻名遐迩的日裔美国政治学家，从预言历史的终结转而追溯政制的起源，并以其涵盖东西方文明的新政治秩序理论的鸿篇巨制，再次吸引了全球学术界的目光。
福山的政治秩序理论以国家与社会互动关系为理论架构，追溯了从远古时代到法国大革命的政治秩序起源和演进的历史。在政治秩序演化的漫漫途程中，国家与社会二元力量既相互竞争，又相互协作，犹如一支国家与社会的协奏曲。
一 政治秩序的国家与社会维度
福山把现代政治秩序归为三大制度组件：国家(the state)、法治(the rule of law)、负责制政府(accountable government)，政治发展即这三种制度的演进过程。福山这部新著就围绕国家、法治、负责制政府三种制度起源、演进及融合的过程而展开。
福山的政治秩序理论是对业师亨廷顿(Samuel Phillips Huntington)政治秩序理论的继承和发展。福山承袭了亨氏的比较历史研究法，并将研究视域从政治现代化进程扩展为前人类时代以降整个政治制度的发展史，探究了中国、印度、伊斯兰世界和欧洲政治文明演进的历程和路径。在理论范式上，福山以现代政治秩序之国家、法治和负责制政府三大制度代替了亨廷顿政治现代化之权威理性化、政治结构分化和政治参与扩大三大目标①。显而易见，福山的现代政治秩序三组件和亨廷顿的政治现代化三目标一脉相承，权威理性化和集中化是国家建构的基本趋势，政治结构之立法、行政、司法的职能分化意味着宪政化的法治，而政治参与的扩大和民主负责制是一个同步的过程。
福山政治秩序理论的最大特点，是其对国家建构问题的关注。据福山自述，他写作《政治秩序的起源》有两个原因：一是为亨廷顿1968年的名著《变革社会中的政治秩序》再版(2006)作序时，萌生了探究政治秩序起源的兴趣。二是“9·11事件”以后对现实世界之国家失败的忧虑，促使他关注民族国家建构的难题，此书也是其2004年出版的《国家构建：21世纪的治理与世界秩序》主题探索的延续。①尽管现代政治理论发轫于霍布斯的国家学说，但“国家”并没有在西方现代政治理论的后续发展中占据中心位置，而19世纪兴起的德国国家学亦因后来德意志帝国的毁灭而昙花一现。福山21世纪初对国家建构问题的重新关注，源于他对非西方世界现代化进程中国家失败和政治衰退的忧虑。这使他重新回到霍布斯的主题，国家成为其现代政治秩序的第一要件。福山的国家、法治、负责制政府三位一体的政治秩序理论，整合了霍布斯、洛克、卢梭的政治主题，在其现代的文明政治秩序中既有国家利维坦，也有驯化利维坦的宪政之笼。当福山把目光投向国家、法治、负责制政府三大制度的古老起源时，他的政治秩序研究由此形成了一部源于远古而覆盖中国、印度、伊斯兰世界和欧洲的气势恢宏的政治文明史诗。
在福山看来，政治发展首先是国家的诞生。国家的兴起，是一个从部落社会到国家的演进过程。政治制度的现代化，就是家族统治被官僚机构所取代。②国家最初作为中央集权的在固定领土内实行有效军事控制的政治制度，脱胎于部落社会。自此，依靠国家的军队和警察而非宗族团体之间的均势，和平得以维持，并以常备力量对抗邻近部落和国家的侵略。财产不再归属于宗族，而个人渐渐拥有了支配财产的权力。法庭取代宗族，成为产权的保障。③
东西方文明都经历了克服家族制而走出部落社会的历程。中国的科举制、奥斯曼的军事奴隶制、欧洲天主教的教士禁婚制，都旨在克服血缘关系的家族制，防止腐败这一家族制的复辟。但中国和欧洲走出家族制后的社会演进却分道扬镳：中国在政治领域以官僚制国家(郡县制、科举制)打破家族制，又在社会领域强化家族制，其家国同构的专制宗法制度抑制了多元社会力量的发展。欧洲天主教会则以教士禁婚制、女子财产权瓦解了家族制，法治和个人主义社会由此兴起。
随着人类文明的演进，社会规则越来越正规化，书面法律逐渐取代了习惯或非正式传统。这些正式规则超越特定时间行使权力的个人，可自主决定制度中的权力分配。这意味着制度代替了领袖。这些法律最终成为社会中的最高权威，高于暂时指挥军队和官僚的统治者，此即法治。④法治的本质是法律至上。
负责制政府继法治而兴起。有些社会不仅迫使统治者遵守限制国家权力的法律，还责成其向国会、议会和其他代表较多人口的机构负责。一旦统治者接受正式规则而限制自己的权力，并让其统治权臣服于通过选举表现出来的大众意志，现代民主制度就由此诞生。⑤
福山指出，现代政治秩序由国家、法治、负责制政府三种制度组合而成。“成功的现代自由民主制，把这三种制度结合在稳定的平衡中。能取得这种平衡，本身就是现代政治的奇迹。”⑥在人类政治史上，英国是集三种制度之大成的第一个大国。在英国，这三种制度之间高度相互依赖。没有强大的早期国家，就没有法治和合法产权意识。没有健全的法治和合法产权，平民绝不可能群起奋争而将负责制强加给英国君主政体。而没有负责制原则，英国绝不可能在法国大革命时成为一个强大国家。荷兰、丹麦和瑞典随后也在19世纪建立国家、法治和负责制的整套制度。这整套三位一体的现代制度所创建的国家如此强大，如此合法，对经济增长如此友善，以致成为推向全世界的模式。⑦
福山所阐释的政治秩序演进史，以国家与社会互动关系为理论框架。政治秩序的形成有两条主线：一是国家建构。国家建构的主要趋势是从家族到国家，即新兴政治体克服家族制，战胜亲戚关系，部落社会由此过渡到国家，建构中央集权的非人格化的官僚制政府。国家建构是一个克服家族制的过程，它贯穿着国家与家族制之间的冲突，腐败本质上是家族制的复辟。随着中央集权政府的发展，国家面临滥用权力和腐败的困扰。其解决之道，是形成多元社会力量的有效制衡。这是政治秩序发展的另一条主线：法治和负责制政府对国家权力的制衡。法治和负责制政府建基于多元社会力量的发展，教会、自治城市、土地贵族和市民阶级等形成了抗衡国家权力的社会力量。在欧洲，法律至上的法治以宗教为源头，并与教会、贵族和市民阶级等社会力量结合成制约国家权力的制度。负责制政府作为一种对民众负责的制度，是对各种社会力量参与诉求的回应。政治秩序的成长是一个国家与社会博弈互动的过程：国家克服宗法社会的家族制而形成官僚制和非人格化统治机构，法治和负责制政府则以制度化的社会力量制衡国家权力以使之规范化。质言之，国家统治社会，社会制衡国家。
法治和负责制政府属于社会自下而上规约国家权力的制衡制度。社会团体凝聚成制度化的参与者，是法治和负责制政府形成的前提条件。法治意味着社会力量迫使王权和国家权力屈从法律的权威而不得随心所欲，并以保护公民人身安全和财产为宗旨；负责制政府则以对其治下的人民负责为执政原则。二者都以高度制度化参与的组织化社会力量为基础，如教会、土地贵族、自治城市、市民阶级等。法治和负责制政府归根结底意味着社会对国家权力的制度化制衡。诚如福山所言：“最深刻意义上的法治意味着，社会产生共识，其法律是公正和既存的，能够约束其时统治者的权力；享有主权的不是统治者，而是法律；统治者的正当权力只能来自法律，方才享有合法性。”①“负责制政府意味着，统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众利益置于自身利益之上。正式的负责制只是程序上的：政府愿意屈服于限制其随心所欲的机制。”②法治和负责制是制衡国家权力的社会力量建制化的产物。
对于现代政治制度来说，国家与法治、负责制政府相反而相成。诚如福山所言：“国家功能是集中和行使权力，要求公民遵从法律，保护自己免受他国的威胁。另一方面，法治和负责制政府又在限制国家权力，首先迫使国家依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属于民众愿望。”③正是这种集权与限权调和的三位一体制度的奇迹般融合，构成了文明的现代政治秩序。在这种现代政治秩序中，国家自上而下的权力与法治、负责制政府自下而上的制衡形成良性互动，二者不可或缺，功能互补，犹如汽车的引擎与制动。
按照卢梭，政治体有两种动力：意志和力量，立法权代表意志，行政权代表力量。立法权属于人民，而代理行政权的政府按公意而活动，它只是主权者的执行人。④法治和负责制政府表征着社会的意志，政府行政权力则表征着国家的力量，二者构成了政治秩序不可或缺的两大动力。
国家与法治、负责制政府的相反相成，表征着国家与社会之间的辩证张力。中央集权的强大国家犹如利维坦(巨灵)，人类需要利维坦，又须防止其野性的侵害，因而需要把利维坦关进笼子。这个规约权力之笼，就是法治和负责制政府。而笼中的利维坦才是真正强大而长治久安的现代国家。
二 中国国家早熟的强国家模式
福山承亨廷顿政治秩序理论之余绪，超越现代化理论的线性进化论范式，而将政治秩序的成长归为一个不平衡的发展过程。尽管现代政治秩序是国家、法治和负责制政府三位一体的制度组合，但这并不意味着三种制度是同步或整体发展的。早在公元前221年中国的秦王朝已建立了强大的国家，法治诞生于11世纪欧洲天主教的宗教革命，负责制政府则于17世纪英国光荣革命中得以确立，并和国家、法治成功地融合为第一个现代政治秩序。
福山把秦汉政制视为官僚制帝国的典范。在他看来，西汉中国政府几乎已符合现代官僚机构的全部特征。依马克斯·韦伯的标准，中国国家的现代程度无与伦比：中国人建立了希腊罗马未曾有的统一和多层次的官僚行政机构。中国人发明了明确反家族制的政治原则，其早期统治者刻意削弱豪门和亲戚团体的力量，提倡非人格化的行政机构。中国建立了强大且统一的文化，足以承受两千年的政治动乱和外族入侵。中国政治和文化所控制的人口远远超过罗马帝国。①
福山认为，中国早熟的国家形成了东方专制主义和强国家弱社会传统。所谓“东方专制主义”不过是政治上现代国家的早熟出世。在中国，国家巩固发生在社会其他力量建制化地组织起来之前，这些社会力量包括拥有领土的世袭贵族，组织起来的农民，以商人、教会和其他自治团体为基础的城市。不像罗马，中国军队一直处于国家的严密控制之下，从没对政治权力构成独立的威胁。这种早期的权力倾斜被长期固定，因为强大的国家可采取行动而防止经济的或政治的替代力量的出现。直到19世纪，西方模式向以国家为中心的发展途径提出挑战，中国这才真正需要作出应对。中国政治发展模式不同于西方，在于其他建制化的力量无法抵御早熟现代国家的发展，也无法以法治对国家加以约束。②
中国社会之孱弱，一大关键在于贵族的衰落。福山指出，中国封建贵族从没建立与欧洲领主一样的地方权力。植根于宗族的中国贵族，其权力往往分散于各地，又纠缠于其他亲戚团体，而不像欧洲封建社会那样发展了强大且等级分明的地方政治主权。中国贵族亦不像欧洲贵族那样可以得到法律、古老权利、特权的保护。周朝中国从没发展出可与欧洲媲美的强大世袭地主贵族。因而中国从未发生君主、贵族、庶民阶层之间的交叉斗争，而这对欧洲现代政治制度的发展至关重要。相反，中国早熟的现代集权国家一开始就击败了所有潜在对手。③
在福山看来，中国是创造现代国家的第一个世界文明，但另一方面中国政治制度又是落后的，它从没创立法治和负责制政府。与欧洲或印度相比，国家之外的中国社会组织得更为松散，很难采取政治行动。没有独立的土地贵族，也没有独立城市。分散的士绅和农民只能被动地抵制政府命令，不时爆发激烈的起义。他们从来没有像斯堪的纳维亚农民那样，组织成集团向国家争取权利。宗教始终只是可疑的小宗派现象，从没能代表强大的社会共识，也不能以法律监护人的资格来限制国家权力。④西方、印度、穆斯林世界有一套受宗教庇荫的法律，并获得教士等级制度的捍卫。它独立于国家，比国家更历史悠久。与统治者相比，法律更古老、更高级、更合法，因而对统治者具有约束力。而中国从没有这种法治传统。⑤虽然君以民为贵的儒家民本思想把负责制原则带进中国政府，但这种负责制只是道德理念，而非程序性的制度。⑥因而，中国强大的中央集权国家缺乏有效的制度制衡。
中国的强国家传统自有其优势。福山认为，中国王朝的重大遗产是高品质的威权政府。几乎所有世界上成功的威权现代化国家和地区，包括韩国、新加坡、中国大陆、台湾地区，都是分享中国共同文化遗产的东亚国家，绝非偶然现象。⑦
秦汉政制的国家早熟抑制了法治、负责制政府的发展，使制衡权力的制度在中国难以产生。如何驯服利维坦，或用福山的话来说，如何防范武则天式的“坏皇帝”，成为困扰古代中国王朝政治的一大恒久难题。
在另一个古老的亚洲大国，印度的政治发展则与中国大异其趣。福山指出，印度在国家形成之际，涌现出界限分明的瓦尔纳，即婆罗门(祭司)、刹帝利(武士)、吠舍(商人)、首陀罗(农民)四大阶层。婆罗门的兴起，表征着宗教和世俗的权力分离。居于最高阶层的婆罗门，享有高于武士刹帝利的权威。作为祭司阶层的婆罗门被视为神圣法律的监护人，这源远流长的法律独立于政治权力，国王也必须遵守法律。像欧洲，印度也有法治的萌芽，以限制世俗的政治权力。印度另一项重要的社会发展是迦提的兴起，它最终演变为种性制度。瓦尔纳被细分成数百种分支式的、对内通婚的职业群体，形成了职业秩序的神圣化。如果说国家是塑造中国文明的决定性因素；那么在印度，瓦尔纳和迦提所创造的社会分类成为社会基石，大大限制了国家权力的渗透和掌控。因而，迄于20世纪晚期，印度历史只是持久的政治分裂和政治软弱。⑧印度这一独特的社会发展模式，形成了其弱国家的传统，婆罗门教奠定了法治的雏形。与中国相比，印度没有经历过旷日持久的大规模战争，也没有建立起中央集权的强大的专制主义帝国。因而印度后来没有走上革命之途，而在现代成为民主国家，就不足为奇了。
三 欧洲法治先行的强社会模式
欧洲政治发展的道路，则与中国大相径庭。如果说中国政治发展以强国家模式著称，那么，欧洲政治发展则以法治所表征的强社会模式为特色。法治先于国家而出现，为欧洲政治发展迥异于中国的最显著特征。
福山指出，欧洲的法治植根于基督教。欧洲国家出现之前，罗马就有颁布权威法律的基督教主教。在世俗现代之前，在政治秩序之外，法律来源于宗教。宗教权威只有独立于政治权威，基于宗教的法律才能约束统治者。①11世纪教皇格里高利与亨利四世争夺续任权斗争的胜利，使天主教会得以进化成现代的、等级制的、官僚化的、法治化的机构，并且为后来的俗世建国者树立了榜样。
在福山看来，欧洲的独特性在于，它脱离复杂的亲戚关系，首先在社会和文化层面而不在政治层面。教会作为一个社会参与者，其出于经济动机而更改了婚姻和遗产规则，确立女子财产权，从而瓦解了家族制度。中世纪欧洲社会已经非常个人主义了，它早于欧洲国家建设的开端，比宗教改革、启蒙运动、工业革命更早了数世纪。②不管其动机是宗教的抑或经济的，天主教会变成了独立的政治参与者，其建制化程度远远超过非欧洲社会的宗教权力。中国从没发展出超越祖先崇拜或鬼神崇拜的本土宗教。在伊斯兰教逊尼派的世界和印度次大陆，宗教权力从没凝聚成国家之外的中央官僚机构。它只在欧洲出现，与现代欧洲国家的发展和法治的出现又密不可分。③而欧洲权力的极端分裂，给了教会极大的机遇，使法治得以早于国家而在欧洲社会中生根发芽。④
个人主义是欧洲社会发展先于国家发展的又一主要原因。福山指出，欧洲社会的个人主义源远流长。在婚姻、财产和其他私人事务上，当家作主的是个人，而不是家庭或亲戚团体。这种个人主义社会，先于国家建构。在欧洲，社会发展走在政治发展前列。⑤福山强调，欧洲走向现代化不是全方位的突飞猛进，而是几乎经历了一千五百年的点滴改良。在这特有的社会演进次序中，社会中的个人主义可早于资本主义，法治可早于现代国家的形成，封建主义作为地方抵抗中央的坚固堡垒，可成为现代民主的基础。⑥
欧洲负责制政府的出现晚于法治。福山所谓“负责制政府”，包括现代民主政治及以前的政治负责制。在英国，对负责制政府的早期要求是以法律名义，公民相信国王也应服从法律。早期政治负责制的对象不是全体人民，而只是代表社会共识的传统法律，以及寡头的立法机关。在英国、美国和西欧，直到20世纪，才完成了负责制政府的完全民主化。⑦
与中国相比，欧洲国家建设显然是一个远为艰巨的过程。中世纪封建制度是一种多元政治秩序。福山强调，从政治发展的角度看，欧洲封建主义的关键在于隐含的权力分散。⑧当欧洲15世纪走上建国之路时，其从领地国家到主权国家的发展遇到法治和封建社会的强大阻力。
在早期现代之初，多数欧洲政体只是“领地国家”。国王的全部收入来自王室领地，只占其名义上统治疆土的一小部分。行政人员很少，主要来自国王家庭。实际权力分散在各级封建属臣手中，他们所统治的自治政治实体，保持自己的军队，向自己的百姓征税，并在地方上主持正义。⑨在福山看来，1100年封建欧洲很像周朝中国，有名义上的君主或朝代，但实际权力落入高度分散的封建领主手中。15至17世纪，欧洲发生了巨大的政治变动，导致强大国家的兴起，堪比中国春秋战国时期的国家建设。⑩
福山指出，欧洲国家在现代早期建国工程中遇到更大的阻力。与中国和土耳其相比，欧洲社会中其他政治参与者组织得更为严密，如地主贵族、商人和资产者以及自治城市。国家建设的进行经常遭遇有组织的反抗，迫使统治者寻找同盟以求折中。而欧洲国家建设的迟滞，恰恰是欧洲人后来所享受的政治自由的来源。?
英国是欧洲现代政治秩序的成功典范。通过考察英国政治文明演变史，福山指出，英国经历了由部落社会而封建社会的演进，其中央集权始于16世纪晚期和17世纪早期。英国社会的精英组成各种政治团体，推行现代化的君主要向它们寻求支持和合法性。在法国、西班牙和俄罗斯，这些团体没能凝聚成对抗中央国家的强大的制度化参与者，没能取得宪政上的妥协，没能赢得国王对自己的负责。相比之下，英国议会却是强大而凝聚的。英国议会不仅代表贵族和神职人员，而且代表广泛的士绅和市民，这些平民是议会的灵魂和动力。英国议会强大得成功击败国王的诸多计划，包括增税、组建新军、躲避普通法。议会还创建自己的军队，在内战中打败国王并将之处死，迫使继任君主詹姆士二世退位，拥戴来自欧洲大陆奥兰治的威廉。到最后，统治英国的不是欧洲大陆那样的专制君主，而是正式承认议会负责制原则的立宪君主。①英国宪政的成功，有赖于代表多元社会力量的议会的强大凝聚力。福山强调，英国地方上的自治团体、深植人心的法律、产权不可侵犯的信念，以及君主涉嫌参与国际天主教的阴谋，这一切都有助于议会阵营的精诚团结。②
在政治发展上，中国的强国家模式与欧洲的强社会模式，相映成趣。中西政治发展的这种不同传统，源于二者走出部落社会家族制的路径差异：政治路径与宗教路径。中国早在秦汉时期就建立了强大的国家，其一枝独秀的早熟国家成就了大一统的官僚制帝国的伟业，但其政治发展亦不可避免地以社会发展为代价，中央集权帝国的专制主义阻断了法治与负责制政府的发展。与此相反，欧洲古老的基督教孕育了法治文明，其早熟的法治先于国家建构，并成为限制和规约国家权力的因素。诚如福山所言：“欧洲的国家发展必须应付限制国家权力的全套法律。” ③这种基于宗教、法治、封建的强社会传统，最终使英国得以成功融合国家、法治、负责制政府三大制度，而建成第一个现代政治秩序。
中国和欧洲政治秩序起源的异途，宗教是一大关键。梁漱溟将宗教归为中西文化的分水岭。他认为，中国古代社会与希腊罗马古代社会相距不远，但欧洲文化后续的发展以基督教为中心，中国则以非宗教的周孔教化作中心。以后中欧社会构造演化不同，悉决于此。④在梁看来，基督教打破了家族，欧洲人藉由教会而进于集团生活。中国文化则使家族社会伦理化，以道德代宗教。对于福山来说，宗教亦为中西政治的分水岭。他正是从宗教这一关键入手，揭示了中西政治发展的不同路径。中国国家建构先于社会发展的国家早熟和欧洲法治先于国家的法治先行，其原因即在于宗教。福山强调，天主教会的兴起并最先成为高度建制化的独立的政治参与者，是欧洲法治先于国家兴起的一大关键。在走出部落社会的文明演进过程中，欧洲的社会发展路径和中国的政治发展路径分道扬镳，这对其后中西政治发展的道路影响深远。
除宗教以外，欧洲异于中国秦汉专制主义的封建制度，是其强社会传统赖以形成的另一重大因素。中世纪欧洲封建制度作为一种多元政治秩序，是一种以层层递进的封建义务关系为纽带的等级社会，国王和贵族的权力均受制于下级臣属的制约。诚如亚当·斯密所言：“在王国内，不得绝大多数贵族的同意，什么都无法办到，因此这个王国成为以国王为首的贵族政治。”⑤封建制度是一种弱王权多中心的政治秩序，它以土地贵族、士绅、自治城市、市民等独立而建制化的政治参与者为基础，王权受到法治化的封建义务关系的制约。因而，封建制度作为一种具有强大社会抵抗功能的强社会型政治秩序，在欧洲成为法治和民主的摇篮，绝非偶然。
中国早熟国家大一统的强国家传统抑制了法治和负责制政府的成长，而欧洲法治先行的强社会传统的多元秩序，则在王权集权与社会抵抗的博弈中孕育了国家、法治、负责制政府三位一体的现代政治秩序。
由法治和负责制政府制衡的现代国家，是一个“笼中的利维坦”。如果说，利维坦在古代中国社会的荒原中无拘无束地成长，那么它在中世纪欧洲的成长则充满艰难曲折。对于欧洲的国家建设来说，它一开始就是一条荆棘丛生的道路。因而对于欧洲政治来说，毋宁说利维坦是和笼子一起成长的。此即中西政治传统最深刻的差异所在。
四 现代政治秩序：走向强国家与强社会
强大的国家和法治、负责制政府三位一体的文明政治秩序，是国家和社会二元力量良性互动的均衡发展。政治发展的目标，既要建构具有强大动员能力和治理能力的国家，又要发展代表社会力量规约权力的法治和负责制政府，从而走向强国家和强社会的文明政治秩序。
福山政治秩序理论的要旨，正是国家与社会的均衡发展。作为现代政治秩序三大组件的国家、法治、负责制政府，与其说是三足鼎立的政治制度，毋宁说是国家与社会良性互动的二元政治结构。法治和负责制政府代表了社会上各种政治参与者对国家集权的制度化抗衡，二者在英国的联袂成长，以及在古代中华帝国的共同缺席，绝非偶然。法治和负责制政府的亲和性，归根结底在于二者抵抗国家集权之同根同源的社会性权力。对于福山来说，法治和负责制政府密不可分。“民主的兴起和自由主义法治的兴起在历史上一直有密切关联……。负责制政府在英国的兴起与普通法不可分。越来越多的公民受到法治保护，这一向被视作民主的关键组成部分。”①
福山强调：“成功的自由民主制，既要有强大统一、能在领土上执法的国家，又要有强大凝聚、能将负责制职责强加于国家的社会。强大国家和强大社会之间的平衡，方能使民主生效，不管是在17世纪的英国，还是在当代的发达民主国家中。”②
在福山看来，国家、法治和负责制政府的融合，有赖于国家和社会之间良性互动的均衡和妥协。“强大国家既执行法律，又受法律和立法机关的制衡，这种奇迹全靠社会上不同的政治参与者彼此之间维持大致的均势。他们当中，谁也不是龙头老大，便不得不达成妥协。我们所理解的现代立宪政体，就是这些不受欢迎、计划之外的妥协的结果。”③强国家与强社会的均势，奠定了自由的基础。“政治自由——即社会自我统治的能力——不但要看社会能否动员起来，以对抗中央集权，并将宪法约束强加于国家；还要看国家是否足够强大，能在必要时采取行动。负责制不是只从国家流向社会的单行线。如果政府不能采取团结行动，没有广泛接受的共同目标，就无法奠定政治自由的真正基石……。负责制政治制度的稳定，全靠国家和社会之间的广泛均势。”④国家与社会的畸强畸弱，都不可能产生良性的现代政治秩序。
福山强调，国家集权和社会抵抗之间的博弈互动，因二者力量的变化会出现不同的政治结果。“欧洲此时的政治发展，体现在集权国家和抵抗团体之间的互动。如果抵抗团体单薄且组织不良，或被国家收买去帮助榨取他人的资源，那里就出现专制政府。如果抵抗团体组织良好，中央政府无法颐指气使，那里就出现较弱的专制政府。如果抵抗团体与国家不相上下，那里就出现负责制政府。”⑤
法治和负责制政府是国家集权与社会抵抗良性互动的制度化产物。福山指出，对国家集权的抵抗程度，取决于国家之外的三大群体即高级贵族、士绅、第三等级能否相互合作以抵抗皇家权力。⑥英国和丹麦开发了稳定的法治和负责制政府，同时又建成能发起全民动员和防御的中央国家。其原因在于，平民和贵族之间存在更多的社会团结，并发展出强大的基础政治机构而幸存至早期现代。⑦
而中国的强国家弱社会和印度的强社会弱国家，成为国家与社会均衡互动的政治发展的反例。福山指出：“中国和印度的经验表明，强大国家和强大社会同时出现，随着时间的流逝，而互相平衡，互相抵消，这样才会有较好形式的自由。”⑧而匈牙利有法治和负责制政府但国家过于孱弱，同样不能发展出良好的政治制度。“有时失去自由，不是因为国家太强大，而是太软弱……。赢得政治自由，不是国家权力受到遏制时，而是强大国家遇上同样强大社会的制衡时。” ⑨
福山强国家强社会的政治秩序发展理论，打破了古典自由主义“守夜人”政府和“小政府大社会”的神话。实际上，熔国家、法治、负责制政府于一炉的大英帝国，不仅拥有发达的市场经济和市民社会，而且在18、19世纪崛起成为一个拥有强大动员能力和军事力量的世界第一强国。文明政治秩序的成长，表征着国家与社会的均衡发展。
结语
福山的《政治秩序的起源》在政治发展理论上多有创获，尽管这只是其宏大研究计划的阶段性成果。此书的理论贡献在于：(1)将现代政治秩序归为国家、法治、负责制政府三位一体的制度组合，凸显了国家建构在政治秩序中的首要意义，综合了自由主义、共和主义、国家主义、保守主义的政治主题，并涵盖东西方政治发展的历史经验，形成了一套颇具阐释力的新政治秩序理论。(2)以秦汉中国为现代国家的起源及中央官僚制国家的典范，突破了政治发展理论的欧洲中心主义范式，勾勒了一幅涵盖东西方历史的气势恢弘的世界政治秩序进化图景。(3)福山承业师亨廷顿政治发展理论之余绪，突破古典现代化理论和当代现代化理论的线性进化论范式，提出了政治经济社会发展不平衡、东西方三种政治制度独立发展的理论。(4)以国家与社会互动的理论架构阐释政治秩序的成长，阐述了国家、法治、负责制政府在国家集权和社会抵抗的博弈中起源、成长、融合的演进过程，并将国家与社会平衡发展归为文明政治秩序的目标。
福山政治秩序理论最引人瞩目的大胆探索，是将公元前221年建立的秦王朝归为现代国家的起源，从而突破了政治发展理论的欧洲中心主义范式。韦伯揭示了现代官僚制国家的基本特征，但他从没有将古老的中华帝国视为现代国家的原型。而福山正是根据韦伯关于官僚制国家的经典定义，发现了秦汉帝国所具有的中央官僚制国家的现代性，尽管它在西方学术界一直被视为落后野蛮的“东方专制主义”的典型。在福山看来，也许韦伯关于社会整体进化的现代化理论妨碍了他对中国国家现代性的理解。福山的这一发现亦与梁启超的观点大异其趣，梁在《新民说》中鼓吹自西方舶来的民族主义，呼唤“国家思想”，他批评中国人缺乏国家思想，因其知有天下而不知有国家，知有一己而不知有国家。①但福山和梁启超的观点并非互不相容，中国虽国家早熟，但其专制主义国家仅仅止于现代政治秩序的第一步，而未走向法治和负责制政府，自然无由产生公民的现代国家意识。
福山的政治秩序理论从国家与社会辩证互动的视域，为我们讲述了国家、法治、负责制政府起源和演进的故事。这三个故事构成了一部国家与社会的变奏曲。政治发展既是一个国家建构的过程，亦为一个国家文明化的过程。人类社会的发展需要国家这一政治共同体，但高度集权而不受限制的国家难免成为一个危险的利维坦。驯服利维坦，社会力量藉由建制化的法治和负责制政府规约国家行政权力，亦即国家制度的文明化。文明政治秩序，是国家和社会良性互动的制度均衡。
关于政治制度与社会势力的互动关系，亨廷顿指出：“一个社会所达到的政治共同体的水平，反映了构成该社会的各种社会势力与政治制度之间的关系。”“从历史角度看，政治制度产生于各种社会势力间的分歧和相互作用；它是解决各种社会势力间分歧的程序，也是组织手段逐步发展的结果。”②亨廷顿强调，在现代化进程中，社会势力与政治制度相反相成，政体应与社会协调发展，“社会势力愈趋于多元化，政治制度就必须愈复杂、愈具权威性”。③
亨廷顿和福山都把政治发展视为一个集权与分权、国家与社会相反相成的演进过程。所谓权威理性化抑或国家建构意味着国家主权的集中化；而政治结构分化和政治参与扩大，抑或法治和负责制政府，则意味着权力的分立，以及社会力量对国家权力的制度化制衡。
在现代政治秩序的演进中，国家权力与社会制衡一进一挽，相节相济，形成了一支国家与社会的协奏曲。
作者： 高力克
国家与社会的协奏曲——福山政治秩序理论的逻辑结构
sandstone2 (2025-11-03 06:49:00) 评论 (0)摘要：福山的政治秩序理论以国家、法治、负责制政府为现代政治秩序三位一体的制度组合，以国家与社会互动的理论架构阐释政治秩序的成长，追溯了国家、法治、负责制政府在国家和社会相反相成的颉颃中起源、成长、融合的演进过程，并将国家与社会平衡发展归为文明政治秩序的目标。福山以宗教为关键，诠释了中国国家早熟的强国家模式与欧洲法治先行的强社会模式的政治发展不同路径。福山政治秩序理论最大胆的探索，是凸显了国家建构之于政治秩序的意义，并将公元前221年建立的秦王朝归为现代国家的起源，这使其政治秩序理论具有覆盖东西方文明的阐释力。
2011年，弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)的新著《政治秩序的起源——从前人类时代到法国大革命》问世。这位1989年以历史终结论闻名遐迩的日裔美国政治学家，从预言历史的终结转而追溯政制的起源，并以其涵盖东西方文明的新政治秩序理论的鸿篇巨制，再次吸引了全球学术界的目光。
福山的政治秩序理论以国家与社会互动关系为理论架构，追溯了从远古时代到法国大革命的政治秩序起源和演进的历史。在政治秩序演化的漫漫途程中，国家与社会二元力量既相互竞争，又相互协作，犹如一支国家与社会的协奏曲。
一 政治秩序的国家与社会维度
福山把现代政治秩序归为三大制度组件：国家(the state)、法治(the rule of law)、负责制政府(accountable government)，政治发展即这三种制度的演进过程。福山这部新著就围绕国家、法治、负责制政府三种制度起源、演进及融合的过程而展开。
福山的政治秩序理论是对业师亨廷顿(Samuel Phillips Huntington)政治秩序理论的继承和发展。福山承袭了亨氏的比较历史研究法，并将研究视域从政治现代化进程扩展为前人类时代以降整个政治制度的发展史，探究了中国、印度、伊斯兰世界和欧洲政治文明演进的历程和路径。在理论范式上，福山以现代政治秩序之国家、法治和负责制政府三大制度代替了亨廷顿政治现代化之权威理性化、政治结构分化和政治参与扩大三大目标①。显而易见，福山的现代政治秩序三组件和亨廷顿的政治现代化三目标一脉相承，权威理性化和集中化是国家建构的基本趋势，政治结构之立法、行政、司法的职能分化意味着宪政化的法治，而政治参与的扩大和民主负责制是一个同步的过程。
福山政治秩序理论的最大特点，是其对国家建构问题的关注。据福山自述，他写作《政治秩序的起源》有两个原因：一是为亨廷顿1968年的名著《变革社会中的政治秩序》再版(2006)作序时，萌生了探究政治秩序起源的兴趣。二是“9·11事件”以后对现实世界之国家失败的忧虑，促使他关注民族国家建构的难题，此书也是其2004年出版的《国家构建：21世纪的治理与世界秩序》主题探索的延续。①尽管现代政治理论发轫于霍布斯的国家学说，但“国家”并没有在西方现代政治理论的后续发展中占据中心位置，而19世纪兴起的德国国家学亦因后来德意志帝国的毁灭而昙花一现。福山21世纪初对国家建构问题的重新关注，源于他对非西方世界现代化进程中国家失败和政治衰退的忧虑。这使他重新回到霍布斯的主题，国家成为其现代政治秩序的第一要件。福山的国家、法治、负责制政府三位一体的政治秩序理论，整合了霍布斯、洛克、卢梭的政治主题，在其现代的文明政治秩序中既有国家利维坦，也有驯化利维坦的宪政之笼。当福山把目光投向国家、法治、负责制政府三大制度的古老起源时，他的政治秩序研究由此形成了一部源于远古而覆盖中国、印度、伊斯兰世界和欧洲的气势恢宏的政治文明史诗。
在福山看来，政治发展首先是国家的诞生。国家的兴起，是一个从部落社会到国家的演进过程。政治制度的现代化，就是家族统治被官僚机构所取代。②国家最初作为中央集权的在固定领土内实行有效军事控制的政治制度，脱胎于部落社会。自此，依靠国家的军队和警察而非宗族团体之间的均势，和平得以维持，并以常备力量对抗邻近部落和国家的侵略。财产不再归属于宗族，而个人渐渐拥有了支配财产的权力。法庭取代宗族，成为产权的保障。③
东西方文明都经历了克服家族制而走出部落社会的历程。中国的科举制、奥斯曼的军事奴隶制、欧洲天主教的教士禁婚制，都旨在克服血缘关系的家族制，防止腐败这一家族制的复辟。但中国和欧洲走出家族制后的社会演进却分道扬镳：中国在政治领域以官僚制国家(郡县制、科举制)打破家族制，又在社会领域强化家族制，其家国同构的专制宗法制度抑制了多元社会力量的发展。欧洲天主教会则以教士禁婚制、女子财产权瓦解了家族制，法治和个人主义社会由此兴起。
随着人类文明的演进，社会规则越来越正规化，书面法律逐渐取代了习惯或非正式传统。这些正式规则超越特定时间行使权力的个人，可自主决定制度中的权力分配。这意味着制度代替了领袖。这些法律最终成为社会中的最高权威，高于暂时指挥军队和官僚的统治者，此即法治。④法治的本质是法律至上。
负责制政府继法治而兴起。有些社会不仅迫使统治者遵守限制国家权力的法律，还责成其向国会、议会和其他代表较多人口的机构负责。一旦统治者接受正式规则而限制自己的权力，并让其统治权臣服于通过选举表现出来的大众意志，现代民主制度就由此诞生。⑤
福山指出，现代政治秩序由国家、法治、负责制政府三种制度组合而成。“成功的现代自由民主制，把这三种制度结合在稳定的平衡中。能取得这种平衡，本身就是现代政治的奇迹。”⑥在人类政治史上，英国是集三种制度之大成的第一个大国。在英国，这三种制度之间高度相互依赖。没有强大的早期国家，就没有法治和合法产权意识。没有健全的法治和合法产权，平民绝不可能群起奋争而将负责制强加给英国君主政体。而没有负责制原则，英国绝不可能在法国大革命时成为一个强大国家。荷兰、丹麦和瑞典随后也在19世纪建立国家、法治和负责制的整套制度。这整套三位一体的现代制度所创建的国家如此强大，如此合法，对经济增长如此友善，以致成为推向全世界的模式。⑦
福山所阐释的政治秩序演进史，以国家与社会互动关系为理论框架。政治秩序的形成有两条主线：一是国家建构。国家建构的主要趋势是从家族到国家，即新兴政治体克服家族制，战胜亲戚关系，部落社会由此过渡到国家，建构中央集权的非人格化的官僚制政府。国家建构是一个克服家族制的过程，它贯穿着国家与家族制之间的冲突，腐败本质上是家族制的复辟。随着中央集权政府的发展，国家面临滥用权力和腐败的困扰。其解决之道，是形成多元社会力量的有效制衡。这是政治秩序发展的另一条主线：法治和负责制政府对国家权力的制衡。法治和负责制政府建基于多元社会力量的发展，教会、自治城市、土地贵族和市民阶级等形成了抗衡国家权力的社会力量。在欧洲，法律至上的法治以宗教为源头，并与教会、贵族和市民阶级等社会力量结合成制约国家权力的制度。负责制政府作为一种对民众负责的制度，是对各种社会力量参与诉求的回应。政治秩序的成长是一个国家与社会博弈互动的过程：国家克服宗法社会的家族制而形成官僚制和非人格化统治机构，法治和负责制政府则以制度化的社会力量制衡国家权力以使之规范化。质言之，国家统治社会，社会制衡国家。
法治和负责制政府属于社会自下而上规约国家权力的制衡制度。社会团体凝聚成制度化的参与者，是法治和负责制政府形成的前提条件。法治意味着社会力量迫使王权和国家权力屈从法律的权威而不得随心所欲，并以保护公民人身安全和财产为宗旨；负责制政府则以对其治下的人民负责为执政原则。二者都以高度制度化参与的组织化社会力量为基础，如教会、土地贵族、自治城市、市民阶级等。法治和负责制政府归根结底意味着社会对国家权力的制度化制衡。诚如福山所言：“最深刻意义上的法治意味着，社会产生共识，其法律是公正和既存的，能够约束其时统治者的权力；享有主权的不是统治者，而是法律；统治者的正当权力只能来自法律，方才享有合法性。”①“负责制政府意味着，统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众利益置于自身利益之上。正式的负责制只是程序上的：政府愿意屈服于限制其随心所欲的机制。”②法治和负责制是制衡国家权力的社会力量建制化的产物。
对于现代政治制度来说，国家与法治、负责制政府相反而相成。诚如福山所言：“国家功能是集中和行使权力，要求公民遵从法律，保护自己免受他国的威胁。另一方面，法治和负责制政府又在限制国家权力，首先迫使国家依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属于民众愿望。”③正是这种集权与限权调和的三位一体制度的奇迹般融合，构成了文明的现代政治秩序。在这种现代政治秩序中，国家自上而下的权力与法治、负责制政府自下而上的制衡形成良性互动，二者不可或缺，功能互补，犹如汽车的引擎与制动。
按照卢梭，政治体有两种动力：意志和力量，立法权代表意志，行政权代表力量。立法权属于人民，而代理行政权的政府按公意而活动，它只是主权者的执行人。④法治和负责制政府表征着社会的意志，政府行政权力则表征着国家的力量，二者构成了政治秩序不可或缺的两大动力。
国家与法治、负责制政府的相反相成，表征着国家与社会之间的辩证张力。中央集权的强大国家犹如利维坦(巨灵)，人类需要利维坦，又须防止其野性的侵害，因而需要把利维坦关进笼子。这个规约权力之笼，就是法治和负责制政府。而笼中的利维坦才是真正强大而长治久安的现代国家。
二 中国国家早熟的强国家模式
福山承亨廷顿政治秩序理论之余绪，超越现代化理论的线性进化论范式，而将政治秩序的成长归为一个不平衡的发展过程。尽管现代政治秩序是国家、法治和负责制政府三位一体的制度组合，但这并不意味着三种制度是同步或整体发展的。早在公元前221年中国的秦王朝已建立了强大的国家，法治诞生于11世纪欧洲天主教的宗教革命，负责制政府则于17世纪英国光荣革命中得以确立，并和国家、法治成功地融合为第一个现代政治秩序。
福山把秦汉政制视为官僚制帝国的典范。在他看来，西汉中国政府几乎已符合现代官僚机构的全部特征。依马克斯·韦伯的标准，中国国家的现代程度无与伦比：中国人建立了希腊罗马未曾有的统一和多层次的官僚行政机构。中国人发明了明确反家族制的政治原则，其早期统治者刻意削弱豪门和亲戚团体的力量，提倡非人格化的行政机构。中国建立了强大且统一的文化，足以承受两千年的政治动乱和外族入侵。中国政治和文化所控制的人口远远超过罗马帝国。①
福山认为，中国早熟的国家形成了东方专制主义和强国家弱社会传统。所谓“东方专制主义”不过是政治上现代国家的早熟出世。在中国，国家巩固发生在社会其他力量建制化地组织起来之前，这些社会力量包括拥有领土的世袭贵族，组织起来的农民，以商人、教会和其他自治团体为基础的城市。不像罗马，中国军队一直处于国家的严密控制之下，从没对政治权力构成独立的威胁。这种早期的权力倾斜被长期固定，因为强大的国家可采取行动而防止经济的或政治的替代力量的出现。直到19世纪，西方模式向以国家为中心的发展途径提出挑战，中国这才真正需要作出应对。中国政治发展模式不同于西方，在于其他建制化的力量无法抵御早熟现代国家的发展，也无法以法治对国家加以约束。②
中国社会之孱弱，一大关键在于贵族的衰落。福山指出，中国封建贵族从没建立与欧洲领主一样的地方权力。植根于宗族的中国贵族，其权力往往分散于各地，又纠缠于其他亲戚团体，而不像欧洲封建社会那样发展了强大且等级分明的地方政治主权。中国贵族亦不像欧洲贵族那样可以得到法律、古老权利、特权的保护。周朝中国从没发展出可与欧洲媲美的强大世袭地主贵族。因而中国从未发生君主、贵族、庶民阶层之间的交叉斗争，而这对欧洲现代政治制度的发展至关重要。相反，中国早熟的现代集权国家一开始就击败了所有潜在对手。③
在福山看来，中国是创造现代国家的第一个世界文明，但另一方面中国政治制度又是落后的，它从没创立法治和负责制政府。与欧洲或印度相比，国家之外的中国社会组织得更为松散，很难采取政治行动。没有独立的土地贵族，也没有独立城市。分散的士绅和农民只能被动地抵制政府命令，不时爆发激烈的起义。他们从来没有像斯堪的纳维亚农民那样，组织成集团向国家争取权利。宗教始终只是可疑的小宗派现象，从没能代表强大的社会共识，也不能以法律监护人的资格来限制国家权力。④西方、印度、穆斯林世界有一套受宗教庇荫的法律，并获得教士等级制度的捍卫。它独立于国家，比国家更历史悠久。与统治者相比，法律更古老、更高级、更合法，因而对统治者具有约束力。而中国从没有这种法治传统。⑤虽然君以民为贵的儒家民本思想把负责制原则带进中国政府，但这种负责制只是道德理念，而非程序性的制度。⑥因而，中国强大的中央集权国家缺乏有效的制度制衡。
中国的强国家传统自有其优势。福山认为，中国王朝的重大遗产是高品质的威权政府。几乎所有世界上成功的威权现代化国家和地区，包括韩国、新加坡、中国大陆、台湾地区，都是分享中国共同文化遗产的东亚国家，绝非偶然现象。⑦
秦汉政制的国家早熟抑制了法治、负责制政府的发展，使制衡权力的制度在中国难以产生。如何驯服利维坦，或用福山的话来说，如何防范武则天式的“坏皇帝”，成为困扰古代中国王朝政治的一大恒久难题。
在另一个古老的亚洲大国，印度的政治发展则与中国大异其趣。福山指出，印度在国家形成之际，涌现出界限分明的瓦尔纳，即婆罗门(祭司)、刹帝利(武士)、吠舍(商人)、首陀罗(农民)四大阶层。婆罗门的兴起，表征着宗教和世俗的权力分离。居于最高阶层的婆罗门，享有高于武士刹帝利的权威。作为祭司阶层的婆罗门被视为神圣法律的监护人，这源远流长的法律独立于政治权力，国王也必须遵守法律。像欧洲，印度也有法治的萌芽，以限制世俗的政治权力。印度另一项重要的社会发展是迦提的兴起，它最终演变为种性制度。瓦尔纳被细分成数百种分支式的、对内通婚的职业群体，形成了职业秩序的神圣化。如果说国家是塑造中国文明的决定性因素；那么在印度，瓦尔纳和迦提所创造的社会分类成为社会基石，大大限制了国家权力的渗透和掌控。因而，迄于20世纪晚期，印度历史只是持久的政治分裂和政治软弱。⑧印度这一独特的社会发展模式，形成了其弱国家的传统，婆罗门教奠定了法治的雏形。与中国相比，印度没有经历过旷日持久的大规模战争，也没有建立起中央集权的强大的专制主义帝国。因而印度后来没有走上革命之途，而在现代成为民主国家，就不足为奇了。
三 欧洲法治先行的强社会模式
欧洲政治发展的道路，则与中国大相径庭。如果说中国政治发展以强国家模式著称，那么，欧洲政治发展则以法治所表征的强社会模式为特色。法治先于国家而出现，为欧洲政治发展迥异于中国的最显著特征。
福山指出，欧洲的法治植根于基督教。欧洲国家出现之前，罗马就有颁布权威法律的基督教主教。在世俗现代之前，在政治秩序之外，法律来源于宗教。宗教权威只有独立于政治权威，基于宗教的法律才能约束统治者。①11世纪教皇格里高利与亨利四世争夺续任权斗争的胜利，使天主教会得以进化成现代的、等级制的、官僚化的、法治化的机构，并且为后来的俗世建国者树立了榜样。
在福山看来，欧洲的独特性在于，它脱离复杂的亲戚关系，首先在社会和文化层面而不在政治层面。教会作为一个社会参与者，其出于经济动机而更改了婚姻和遗产规则，确立女子财产权，从而瓦解了家族制度。中世纪欧洲社会已经非常个人主义了，它早于欧洲国家建设的开端，比宗教改革、启蒙运动、工业革命更早了数世纪。②不管其动机是宗教的抑或经济的，天主教会变成了独立的政治参与者，其建制化程度远远超过非欧洲社会的宗教权力。中国从没发展出超越祖先崇拜或鬼神崇拜的本土宗教。在伊斯兰教逊尼派的世界和印度次大陆，宗教权力从没凝聚成国家之外的中央官僚机构。它只在欧洲出现，与现代欧洲国家的发展和法治的出现又密不可分。③而欧洲权力的极端分裂，给了教会极大的机遇，使法治得以早于国家而在欧洲社会中生根发芽。④
个人主义是欧洲社会发展先于国家发展的又一主要原因。福山指出，欧洲社会的个人主义源远流长。在婚姻、财产和其他私人事务上，当家作主的是个人，而不是家庭或亲戚团体。这种个人主义社会，先于国家建构。在欧洲，社会发展走在政治发展前列。⑤福山强调，欧洲走向现代化不是全方位的突飞猛进，而是几乎经历了一千五百年的点滴改良。在这特有的社会演进次序中，社会中的个人主义可早于资本主义，法治可早于现代国家的形成，封建主义作为地方抵抗中央的坚固堡垒，可成为现代民主的基础。⑥
欧洲负责制政府的出现晚于法治。福山所谓“负责制政府”，包括现代民主政治及以前的政治负责制。在英国，对负责制政府的早期要求是以法律名义，公民相信国王也应服从法律。早期政治负责制的对象不是全体人民，而只是代表社会共识的传统法律，以及寡头的立法机关。在英国、美国和西欧，直到20世纪，才完成了负责制政府的完全民主化。⑦
与中国相比，欧洲国家建设显然是一个远为艰巨的过程。中世纪封建制度是一种多元政治秩序。福山强调，从政治发展的角度看，欧洲封建主义的关键在于隐含的权力分散。⑧当欧洲15世纪走上建国之路时，其从领地国家到主权国家的发展遇到法治和封建社会的强大阻力。
在早期现代之初，多数欧洲政体只是“领地国家”。国王的全部收入来自王室领地，只占其名义上统治疆土的一小部分。行政人员很少，主要来自国王家庭。实际权力分散在各级封建属臣手中，他们所统治的自治政治实体，保持自己的军队，向自己的百姓征税，并在地方上主持正义。⑨在福山看来，1100年封建欧洲很像周朝中国，有名义上的君主或朝代，但实际权力落入高度分散的封建领主手中。15至17世纪，欧洲发生了巨大的政治变动，导致强大国家的兴起，堪比中国春秋战国时期的国家建设。⑩
福山指出，欧洲国家在现代早期建国工程中遇到更大的阻力。与中国和土耳其相比，欧洲社会中其他政治参与者组织得更为严密，如地主贵族、商人和资产者以及自治城市。国家建设的进行经常遭遇有组织的反抗，迫使统治者寻找同盟以求折中。而欧洲国家建设的迟滞，恰恰是欧洲人后来所享受的政治自由的来源。?
英国是欧洲现代政治秩序的成功典范。通过考察英国政治文明演变史，福山指出，英国经历了由部落社会而封建社会的演进，其中央集权始于16世纪晚期和17世纪早期。英国社会的精英组成各种政治团体，推行现代化的君主要向它们寻求支持和合法性。在法国、西班牙和俄罗斯，这些团体没能凝聚成对抗中央国家的强大的制度化参与者，没能取得宪政上的妥协，没能赢得国王对自己的负责。相比之下，英国议会却是强大而凝聚的。英国议会不仅代表贵族和神职人员，而且代表广泛的士绅和市民，这些平民是议会的灵魂和动力。英国议会强大得成功击败国王的诸多计划，包括增税、组建新军、躲避普通法。议会还创建自己的军队，在内战中打败国王并将之处死，迫使继任君主詹姆士二世退位，拥戴来自欧洲大陆奥兰治的威廉。到最后，统治英国的不是欧洲大陆那样的专制君主，而是正式承认议会负责制原则的立宪君主。①英国宪政的成功，有赖于代表多元社会力量的议会的强大凝聚力。福山强调，英国地方上的自治团体、深植人心的法律、产权不可侵犯的信念，以及君主涉嫌参与国际天主教的阴谋，这一切都有助于议会阵营的精诚团结。②
在政治发展上，中国的强国家模式与欧洲的强社会模式，相映成趣。中西政治发展的这种不同传统，源于二者走出部落社会家族制的路径差异：政治路径与宗教路径。中国早在秦汉时期就建立了强大的国家，其一枝独秀的早熟国家成就了大一统的官僚制帝国的伟业，但其政治发展亦不可避免地以社会发展为代价，中央集权帝国的专制主义阻断了法治与负责制政府的发展。与此相反，欧洲古老的基督教孕育了法治文明，其早熟的法治先于国家建构，并成为限制和规约国家权力的因素。诚如福山所言：“欧洲的国家发展必须应付限制国家权力的全套法律。” ③这种基于宗教、法治、封建的强社会传统，最终使英国得以成功融合国家、法治、负责制政府三大制度，而建成第一个现代政治秩序。
中国和欧洲政治秩序起源的异途，宗教是一大关键。梁漱溟将宗教归为中西文化的分水岭。他认为，中国古代社会与希腊罗马古代社会相距不远，但欧洲文化后续的发展以基督教为中心，中国则以非宗教的周孔教化作中心。以后中欧社会构造演化不同，悉决于此。④在梁看来，基督教打破了家族，欧洲人藉由教会而进于集团生活。中国文化则使家族社会伦理化，以道德代宗教。对于福山来说，宗教亦为中西政治的分水岭。他正是从宗教这一关键入手，揭示了中西政治发展的不同路径。中国国家建构先于社会发展的国家早熟和欧洲法治先于国家的法治先行，其原因即在于宗教。福山强调，天主教会的兴起并最先成为高度建制化的独立的政治参与者，是欧洲法治先于国家兴起的一大关键。在走出部落社会的文明演进过程中，欧洲的社会发展路径和中国的政治发展路径分道扬镳，这对其后中西政治发展的道路影响深远。
除宗教以外，欧洲异于中国秦汉专制主义的封建制度，是其强社会传统赖以形成的另一重大因素。中世纪欧洲封建制度作为一种多元政治秩序，是一种以层层递进的封建义务关系为纽带的等级社会，国王和贵族的权力均受制于下级臣属的制约。诚如亚当·斯密所言：“在王国内，不得绝大多数贵族的同意，什么都无法办到，因此这个王国成为以国王为首的贵族政治。”⑤封建制度是一种弱王权多中心的政治秩序，它以土地贵族、士绅、自治城市、市民等独立而建制化的政治参与者为基础，王权受到法治化的封建义务关系的制约。因而，封建制度作为一种具有强大社会抵抗功能的强社会型政治秩序，在欧洲成为法治和民主的摇篮，绝非偶然。
中国早熟国家大一统的强国家传统抑制了法治和负责制政府的成长，而欧洲法治先行的强社会传统的多元秩序，则在王权集权与社会抵抗的博弈中孕育了国家、法治、负责制政府三位一体的现代政治秩序。
由法治和负责制政府制衡的现代国家，是一个“笼中的利维坦”。如果说，利维坦在古代中国社会的荒原中无拘无束地成长，那么它在中世纪欧洲的成长则充满艰难曲折。对于欧洲的国家建设来说，它一开始就是一条荆棘丛生的道路。因而对于欧洲政治来说，毋宁说利维坦是和笼子一起成长的。此即中西政治传统最深刻的差异所在。
四 现代政治秩序：走向强国家与强社会
强大的国家和法治、负责制政府三位一体的文明政治秩序，是国家和社会二元力量良性互动的均衡发展。政治发展的目标，既要建构具有强大动员能力和治理能力的国家，又要发展代表社会力量规约权力的法治和负责制政府，从而走向强国家和强社会的文明政治秩序。
福山政治秩序理论的要旨，正是国家与社会的均衡发展。作为现代政治秩序三大组件的国家、法治、负责制政府，与其说是三足鼎立的政治制度，毋宁说是国家与社会良性互动的二元政治结构。法治和负责制政府代表了社会上各种政治参与者对国家集权的制度化抗衡，二者在英国的联袂成长，以及在古代中华帝国的共同缺席，绝非偶然。法治和负责制政府的亲和性，归根结底在于二者抵抗国家集权之同根同源的社会性权力。对于福山来说，法治和负责制政府密不可分。“民主的兴起和自由主义法治的兴起在历史上一直有密切关联……。负责制政府在英国的兴起与普通法不可分。越来越多的公民受到法治保护，这一向被视作民主的关键组成部分。”①
福山强调：“成功的自由民主制，既要有强大统一、能在领土上执法的国家，又要有强大凝聚、能将负责制职责强加于国家的社会。强大国家和强大社会之间的平衡，方能使民主生效，不管是在17世纪的英国，还是在当代的发达民主国家中。”②
在福山看来，国家、法治和负责制政府的融合，有赖于国家和社会之间良性互动的均衡和妥协。“强大国家既执行法律，又受法律和立法机关的制衡，这种奇迹全靠社会上不同的政治参与者彼此之间维持大致的均势。他们当中，谁也不是龙头老大，便不得不达成妥协。我们所理解的现代立宪政体，就是这些不受欢迎、计划之外的妥协的结果。”③强国家与强社会的均势，奠定了自由的基础。“政治自由——即社会自我统治的能力——不但要看社会能否动员起来，以对抗中央集权，并将宪法约束强加于国家；还要看国家是否足够强大，能在必要时采取行动。负责制不是只从国家流向社会的单行线。如果政府不能采取团结行动，没有广泛接受的共同目标，就无法奠定政治自由的真正基石……。负责制政治制度的稳定，全靠国家和社会之间的广泛均势。”④国家与社会的畸强畸弱，都不可能产生良性的现代政治秩序。
福山强调，国家集权和社会抵抗之间的博弈互动，因二者力量的变化会出现不同的政治结果。“欧洲此时的政治发展，体现在集权国家和抵抗团体之间的互动。如果抵抗团体单薄且组织不良，或被国家收买去帮助榨取他人的资源，那里就出现专制政府。如果抵抗团体组织良好，中央政府无法颐指气使，那里就出现较弱的专制政府。如果抵抗团体与国家不相上下，那里就出现负责制政府。”⑤
法治和负责制政府是国家集权与社会抵抗良性互动的制度化产物。福山指出，对国家集权的抵抗程度，取决于国家之外的三大群体即高级贵族、士绅、第三等级能否相互合作以抵抗皇家权力。⑥英国和丹麦开发了稳定的法治和负责制政府，同时又建成能发起全民动员和防御的中央国家。其原因在于，平民和贵族之间存在更多的社会团结，并发展出强大的基础政治机构而幸存至早期现代。⑦
而中国的强国家弱社会和印度的强社会弱国家，成为国家与社会均衡互动的政治发展的反例。福山指出：“中国和印度的经验表明，强大国家和强大社会同时出现，随着时间的流逝，而互相平衡，互相抵消，这样才会有较好形式的自由。”⑧而匈牙利有法治和负责制政府但国家过于孱弱，同样不能发展出良好的政治制度。“有时失去自由，不是因为国家太强大，而是太软弱……。赢得政治自由，不是国家权力受到遏制时，而是强大国家遇上同样强大社会的制衡时。” ⑨
福山强国家强社会的政治秩序发展理论，打破了古典自由主义“守夜人”政府和“小政府大社会”的神话。实际上，熔国家、法治、负责制政府于一炉的大英帝国，不仅拥有发达的市场经济和市民社会，而且在18、19世纪崛起成为一个拥有强大动员能力和军事力量的世界第一强国。文明政治秩序的成长，表征着国家与社会的均衡发展。
结语
福山的《政治秩序的起源》在政治发展理论上多有创获，尽管这只是其宏大研究计划的阶段性成果。此书的理论贡献在于：(1)将现代政治秩序归为国家、法治、负责制政府三位一体的制度组合，凸显了国家建构在政治秩序中的首要意义，综合了自由主义、共和主义、国家主义、保守主义的政治主题，并涵盖东西方政治发展的历史经验，形成了一套颇具阐释力的新政治秩序理论。(2)以秦汉中国为现代国家的起源及中央官僚制国家的典范，突破了政治发展理论的欧洲中心主义范式，勾勒了一幅涵盖东西方历史的气势恢弘的世界政治秩序进化图景。(3)福山承业师亨廷顿政治发展理论之余绪，突破古典现代化理论和当代现代化理论的线性进化论范式，提出了政治经济社会发展不平衡、东西方三种政治制度独立发展的理论。(4)以国家与社会互动的理论架构阐释政治秩序的成长，阐述了国家、法治、负责制政府在国家集权和社会抵抗的博弈中起源、成长、融合的演进过程，并将国家与社会平衡发展归为文明政治秩序的目标。
福山政治秩序理论最引人瞩目的大胆探索，是将公元前221年建立的秦王朝归为现代国家的起源，从而突破了政治发展理论的欧洲中心主义范式。韦伯揭示了现代官僚制国家的基本特征，但他从没有将古老的中华帝国视为现代国家的原型。而福山正是根据韦伯关于官僚制国家的经典定义，发现了秦汉帝国所具有的中央官僚制国家的现代性，尽管它在西方学术界一直被视为落后野蛮的“东方专制主义”的典型。在福山看来，也许韦伯关于社会整体进化的现代化理论妨碍了他对中国国家现代性的理解。福山的这一发现亦与梁启超的观点大异其趣，梁在《新民说》中鼓吹自西方舶来的民族主义，呼唤“国家思想”，他批评中国人缺乏国家思想，因其知有天下而不知有国家，知有一己而不知有国家。①但福山和梁启超的观点并非互不相容，中国虽国家早熟，但其专制主义国家仅仅止于现代政治秩序的第一步，而未走向法治和负责制政府，自然无由产生公民的现代国家意识。
福山的政治秩序理论从国家与社会辩证互动的视域，为我们讲述了国家、法治、负责制政府起源和演进的故事。这三个故事构成了一部国家与社会的变奏曲。政治发展既是一个国家建构的过程，亦为一个国家文明化的过程。人类社会的发展需要国家这一政治共同体，但高度集权而不受限制的国家难免成为一个危险的利维坦。驯服利维坦，社会力量藉由建制化的法治和负责制政府规约国家行政权力，亦即国家制度的文明化。文明政治秩序，是国家和社会良性互动的制度均衡。
关于政治制度与社会势力的互动关系，亨廷顿指出：“一个社会所达到的政治共同体的水平，反映了构成该社会的各种社会势力与政治制度之间的关系。”“从历史角度看，政治制度产生于各种社会势力间的分歧和相互作用；它是解决各种社会势力间分歧的程序，也是组织手段逐步发展的结果。”②亨廷顿强调，在现代化进程中，社会势力与政治制度相反相成，政体应与社会协调发展，“社会势力愈趋于多元化，政治制度就必须愈复杂、愈具权威性”。③
亨廷顿和福山都把政治发展视为一个集权与分权、国家与社会相反相成的演进过程。所谓权威理性化抑或国家建构意味着国家主权的集中化；而政治结构分化和政治参与扩大，抑或法治和负责制政府，则意味着权力的分立，以及社会力量对国家权力的制度化制衡。
在现代政治秩序的演进中，国家权力与社会制衡一进一挽，相节相济，形成了一支国家与社会的协奏曲。
作者： 高力克