4月2日“解放日”，川普总统站在白宫玫瑰园，宣布了一项旨在重新平衡美国贸易的全面新关税计划。川普这一高得令人咂舌的新关税税率仿如一枚炸弹，引爆了美国股市抛售和美国资产的流出（下图 THE HILL/Yahoo Finance）。国会中的一些共和党人罕见地谴责川普的高关税率，世界各地外交界也对其愤怒不已。在经历了一周沸沸扬扬地强烈反对后，川普总统宣布暂停除中、加、墨外的世界各国高关税90天。川普总统希望世界各国会利用所剩无几的协商洽谈期争相与美国取得一致，以便在期限结束前摆脱这些关税。但美国法院对总统关税合法性的质疑则加剧了川普突征高关税的不确定性。
川普2.0政府的贸易政策混乱已导致美国经济增长放缓、物价上涨，并引发了人们对世界经济命运的悲观预测。然而，川普总统不管不顾地放出这一大招，也说明现存国际贸易体系有重置的需要。美国两党对自由贸易的不信任感日益加深，世界各国政府也越来越愿意为自己的国家利益而干预本国经济。二战后八十年间建立起来的、由美国主导的全球贸易秩序如今已然岌岌可危。美国倡导更加自由贸易的时代似乎已经一去不复返了，尽管川普高关税针对的企业和国家，可能都渴望维系自由贸易世界，但结构性的地缘政治变化已使其难以为继。因此，新美国安全中心的基尔克里斯和格茨认为国际贸易参与者不应试图让时光倒流，而应顺应潮流推动政府引领全球贸易秩序的必要转型。
在基尔克里斯和格茨这两位新美国安全中心的高级研究员看来，川普2.0政府的破坏性关税可以为反应敏捷者创造机会。基尔克里斯和格茨并不认为川普的反复无常会危及美国根深蒂固的结构性优势，因为美国继续保有引领世界新贸易关系的能力。许多国家对美国市场的依赖，意味着少有国家视中国大陆为可替代美国的世界第一大市场。即使在遭受美国高额关税打击后，大多数主要经济体仍将寻求与美国和解。因此，基尔克里斯和格茨相信华盛顿可以利用贸易战来实现国际经济体系的有效重组。
基尔克里斯和格茨日前撰文建议川普政府在重构国际经济体系时必须超越简单的短期利益，并停止欺凌美国的贸易伙伴。基尔克里斯和格茨在她/他们发表在《外交事务》上的文章中，推荐川普政府应建立一套新的规则和规范，促进志同道合国家之间的融合，以孤立敌对国家尤其要孤立中国大陆。照此办理，基尔克里斯和格茨相信川普能领导美国走上一条更好的道路，一条让美国及其盟友受益的道路。但基尔克里斯和格茨告诫川普2.0政府需要合理利用当前的混乱局面，而要警惕任其吞噬自己。以下是基尔克里斯和格茨这篇题为《Tell me how this trade war ends》文章的主要内容。
秩序而非混乱
二战后，美国主导了一系列经济规则的制定进程，旨在促进开放的多边贸易秩序。美国达成了多项双边和多边自由贸易及投资协定，并设立了一系列机构来协助管理商业活动，例如关税与贸易总协定以及后来的世界贸易组织（下图 WTO/LOWY INSTITUTE）。这些机构和规则保障了经济和政治稳定，鼓励了贸易和投资流动，并为贸易伙伴提供了可靠、和平、合法的争端解决机制。由此产生的体系有利于开放和一体化，与以美国霸权为标志的地缘政治时代相得益彰。华盛顿认为，基于规则的经济秩序对其自身的繁荣和战略利益至关重要，并且有充分的理由维护这一秩序。
但美国已不再是唯一的超级大国。截至去年，中国大陆已成为世界最大的商品贸易国。但中国大陆对开放贸易体系的系统性地滥用，让包括美国在内的许多同样奉行产业政策的国家只能望洋兴叹。北京利用经济增长增强军事实力，并扩张其在印太地区的领土野心，引发了华盛顿和其他国家的担忧。与此同时，新冠疫情等新的冲击和危机凸显了深度经济相互依存所带来的脆弱性。如今的全球经济格局不再建立在以美国领导地位为基石的单极秩序，而是出现了新兴的替代力量中心。对许多国家来说，对安全的关切更甚于经济效率。如果要维持基于规则的经济秩序，各国政府需要调整现存规则以满足改变了的战略利益。
现行贸易体系的核心是非歧视原则和“最惠国”原则，即贸易伙伴应平等对待彼此。但不同贸易伙伴对经济和国家安全的担忧各不相同：与亲密盟友的贸易可以增强一国的安全，而与对手的贸易则可能使自己更加脆弱。因此，将友邦与对手国一视同仁地视为“最惠国”就不合理了。好在现行贸易体系允许成员国以国家安全为由改变这种普世主义实践，但对于必须满足哪些条件才能拒绝给对手国普世主义“最惠国”待遇，却几乎没有提供指导。过去，这无关紧要，因为各国都秉持开放和最低限度限制的原则。但过去十年，日益激烈的地缘政治竞争迫使越来越多的国家对贸易伙伴实施出口管制、制裁和其他经济限制。这种反复出现的违反规则的行为，即使合理，也滋生了混乱和不确定性。
在此背景下，川普已将美国变成一个试图摧毁现有经济秩序的修正主义强国。迄今为止，他的策略毫无必要地制造了混乱。即便如此，美国仍有机会从当前的动荡中争取到积极的成果。总统坚决行动的同时，还启动了与主要贸易国间雄心勃勃的贸易谈判。虽然这些谈判通常进展缓慢，我们相信它们会为美国及其盟友带来有利的结果。
今年3月，新美国安全中心进行了一场贸易战模拟演习，以考察外国政府可能如何应对美国大幅提高的关税。参与者包括来自美国和多个国家首都的经验丰富的贸易谈判代表，以及地区专家和安全分析师。在贸易战模拟演习中，代表美国的团队对所有主要贸易伙伴征收了高额关税，但同时仍对协商其他安排持开放态度。该模拟演习旨在创造复杂且充满敌意的谈判环境，包括美国在格陵兰岛地位和加拿大主权等非贸易问题上的挑衅。到演习结束时，美国团队出人意料地成功奠定了高度一体化的民主贸易集团的基础，并将中国大陆拒之门外（下图 USNI/Youtube/toutel’europe）。
这一过程并非天衣无缝。代表加拿大、墨西哥和欧洲等美国传统贸易伙伴的团队对华盛顿的霸凌行径感到愤怒。但即使他们意识到美国可能并非可靠的合作伙伴，他们也认为需要与美国官员合作，以减轻关税带来的损害。各国团队认识到协调一致、组成联盟对抗美国的价值，但每个国家仍然优先考虑本国进入美国市场的机会。因此，大多数国家都试图尽快开启与华盛顿的谈判并找到双方能够接受的妥协条件。
在这场博弈中，中国队试图发起的魅力攻势大多失败了。只要美国队释放出对交易持开放态度的信号，代表主要发达经济体的团队就不认为深化与中国的经济一体化是一个明智的选项。事实上，许多团队更愿意与美国队站在同一阵线实施反华措施。与此同时北京正努力利用华盛顿全球地位的下滑，向外国政府传递这样的信息：中国大陆，而非美国，才是致力于基于规则的贸易体系的可靠伙伴。但迄今为止，这一信息并未深入人心。许多国家并未急于与中国经济深度融合，而是忙于确保川普的对华贸易战不会将大量廉价的中国出口产品转而涌入本国市场。
新美国安全中心模拟贸易战的洞见，揭示了美国决策者将如何挽救川普的关税乱局。但现实生活中的千变万化非模拟能反映出来的，因而美国政府与盟国友邦间的高关税争执最后能否成功化解远未可知。各种突发事件可能推动世界贸易体系走向不同的方向。例如，迫于巨大的国内政治压力，外国政府可能反击美国的高关税政策。即使没有民众的愤怒，美国在其他非贸易问题上的挑衅也可能使任何谈判失败。为了取得积极成果，川普必须首先开展与伙伴间真诚的贸易谈判，并控制其贸易政策中可能引发混乱和谈判伙伴抵制的措施，如征收过高、明显不可持续、最终不得不撤销的关税。
目标清晰切实可行
如果川普政府希望取得贸易战的胜利，华盛顿必须将关税作为追求明确且可实现的贸易目标的筹码，而非将其作为包治百病、解决所有美国贸易问题的万能工具。川普政府为征收高额关税提供的理由是：促进美国再工业化，增加美国政府收入，降低贸易逆差，并促使其他国家采取有利于美国的行动（下图 ChinavsUS/PIIE/ECPS）。的确，定向关税可能帮助川普政府实现部分目标，但肯定不能实现全部目标，更遑论一次性实现所有目标。川普政府得要定下实现目标的优先顺序；且越早确定越好。
或许，川普政府面临的最大挑战是建立其将履行未来承诺的信誉。在川普制造了如此多混乱之后，外国政府有理由担心，美国今天承诺取消的关税，明天却可能重征。川普与加拿大和墨西哥的贸易战即为实证，因为总统对加、墨新征的关税违反了他本人在2020年川普1.0任内达成的《美墨加协议》规则。信誉问题没有简单的解决方案。川普政府上台后决心证明，它是一支不受现有规范约束的颠覆性力量，而川普2.0的行动也确实在证明这一点。川普2.0初期征收关税的举措主要依赖于紧急权力，因为这些权力允许快速采取行动，不受常规民主程序的束缚（例如就其政策的潜在影响征求公众意见）。这种反复无常的做法已经导致了一些荒谬的后果，例如政府对澳大利亚管辖的赫德岛和麦克唐纳岛（Heard and McDonald Islands）征收惩罚性关税，而这两个岛主要居民是栖息在那儿的企鹅。这些看似激进的行动明显难以为继，且让政府显得无知。
亡羊补牢，川普政府可通过为贸易政策制定过程注入更多次序和可预测性来提升美国的信誉。毕竟，贸易政策本不必如此混乱。总统拥有多种法律途径来实现其目标，如运用1974年《贸易法》第301条（针对不公平贸易行为）和《贸易扩展法》第232条（允许美国以国家安全为由征收关税或采取其他补救措施）等手段。这些机制要求政府进行基于事实的调查并听取公众意见，这与川普的单边主义作风相悖。这些贸易工具为政府提供了发现和解决不乐见问题的机会，也为私营部门提供了准备和调整的时间，而不至于一夜之间使私营部门的供应链陷入混乱。
华盛顿还必须明白无误地向盟友提出对它们的期望要求。目前，美国的贸易伙伴甚至不知道如何才能获得美国政府的关税减免。外国政府在与川普政府的会晤后，对美国总统的最终目标感到困惑。川普或许认为，让贸易伙伴对他琢磨不透是一个精明的谈判策略。但实际上，政府的不透明性本身就阻碍了其发展。贸易体系的持久重置是可能的，但前提是政府将盟友视为共同解决方案的伙伴，而非引发问题的麻烦制造方。
川普表现出他对采取更慎重、更有条理的谈判方式，或调整手段以实现更客观可行的目标毫无兴趣。但他的贸易政策引发的混乱已经遭遇更多的外部制约因素。例如，美国法院正在权衡政府的行动。国会也可能选择限制行政部门的部分关税权力。美国消费者对总统的关税痴迷感到不满，并预期通胀将上升。或许，这种对川普高关税的强烈反对可能会促使他的政府走上更为温和的道路。如果国债持有者再次像4月份那样陷入恐慌，川普可能再次被迫宣布暂停征收关税。对川普2.0政府来说，明智的做法是采取更可预测的策略，以应对日益增长的外部压力。频繁调整关税，无论对盟友还是对手，都意味着其缺乏连贯性，甚至软弱。与此同时，许多贸易伙伴在眼见川普反复无常、出尔反尔的策略后，现在可能认为，他们最好还是耐心等待总统的态度，而不是急于拿出实质谈判方案。
旧的不去，新的不来
即使川普能够被说服在贸易战中实施更慎重的战略，问题依然存在 - 他大打出手能够达成其开战的最终目的吗？目前，他的政府专注于谈判一些“框架协议”，这些协议以对手一定的贸易让步和采购协议换取美国的部分关税减免。如果贸易战以一系列此类协议告终，那川普的贸易战是打了个毛线 - 消耗手中宝贵的筹码仅仅是对现有贸易体系缺陷进行修修补补，那是不值当滴。川普贸易战的另一种走向更令人担忧，那就是在撕毁现有全球贸易规则后，他的2.0政府可能推行一种更加赤裸裸的交易方式，规避任何可能限制美国行动的规范准则。当美国这个全球最大经济体内向并采取以邻为壑政策时，可以期待其他国家会以牙还牙，采取类似大萧条时期那样的保护主义政策。这样一来，世界将一遍混乱。当然，还有第三条道路 - 美国利用关税震慑贸易伙伴，同时与这些从自我膨胀中震醒的国家合作，共同协商重建贸易体系，包括如何在保留现存体系诸多优势的同时，纠正其不足之处。我们认为新贸易体系首先应该放宽非歧视原则，并对贸易伙伴进行区分，允许民主国家相互扶持。这实际上反映了这样一个事实：美国将主要地缘政治对手中国大陆与其他贸易伙伴进行区别对待（下图 Youtube/TAG24/East Post）。
毋庸置疑，美国应该继续在低端制造业、农业和其他一些领域与中国进行贸易。但在芯片和制药等更具战略性的领域，川普应该像他1.0任期内那样，优先考虑“降低”来自中国大陆的贸易风险。政府应该维持定向关税，以便美国能够在这些关键行业建设产能。此外，华盛顿应该在国内制造业、研发设计方面进行大量投资，并尽可能与其他主要经济体进行协调。
如果中美部分脱钩，美国会承受一定的经济冲击。这就需要华盛顿深化与志同道合的伙伴和盟友的经济融合，以弥补伴随中美部分脱钩的贸易损失。与志同道合的伙伴和盟友的经济融合不仅有助于美国及其伙伴弥补损失，还能扩大国防、技术和创新的生产规模，而这些领域至关重要，是与中国大陆进行长期竞争的基础。为此，美国及伙伴和盟友应协调使用各种政策规范，如出口管制、投资审查、数据安全措施和不公平贸易调查等，来建立共同预期，促进新经济安全秩序的可预测性和稳定性。
最终，川普构建的的贸易秩序应该由以下一个同心圆构成：亲密盟友和伙伴之间的深度经济和安全融合；大多数国家之间可预测的、基于规则的交流；以及谨慎地降低来自竞争对手的风险。为实现这一更稳定的框架秩序，华盛顿应寻求与其亲密伙伴建立具有法律约束力的承诺，以提供企业和政府所需的清晰度、一致性和可信度。川普政府一直在谈判的90天框架协议就应如此：为未来几个月敲定更具体的规则提供框架。如果将框架协议视为最终目标，而没有任何雄心勃勃的后续行动，那么关税带来的痛苦将得不偿失，最终的收益微乎其微。
美国的贸易伙伴有理由担心川普正在破坏一个无法重建的经济秩序，而他们的近期目标是减免关税。但他们也必须未雨绸缪，放眼未来。美国应该让这些国家视与川普2.0政府的关税谈判为一个机会，一个与美国携手构建应对共同挑战的新架构的大好机会。无论美国的贸易伙伴乐见与否，地缘政治已经发生了变化，基于规则的秩序再也难以为继。或许，这些贸易伙伴们并不乐见川普的新关税对现存世界经济体系的冲击，但它却为建立一个更好的体系开辟道路。
* 本文作者之一艾米丽·基尔克里斯（Emily Kilcrease）现为新美国安全中心（Center for a New American Security）的高级研究员兼能源、经济和安全项目主任。此前她曾先后在川普1.0政府和拜登政府里担任负责投资事务的美国贸易代表助理（2019年至2021年）。
本文作者之二杰弗里·格茨（Geoffrey Gertz）现任新美国安全中心能源、经济和安全项目的高级研究员。格茨曾在拜登政府中担任美国国家安全委员会国际经济事务主任（2022年至2023年）。
参考资料
Kilcrease, E. & Gertz, G. (2025). Tell me how this trade war ends. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/tell-me-how-trade-war-ends
