北京继续在5G和6G争锋

1987年，任正非创立华为时，公司的银行账户里只有几千美元，公司产品并着眼于对国外先进技术进行逆向工程。7年后的1994年，华为已开始生产构成现代电信基础的电话交换设备，包括硬件和软件， 而任正非也因公司取得的成绩而受到与中共中央总书记江泽民的接见（下图 reddit/digital trends）。这位华为首席执行官指出，公司的产品事关“国家安全”，一个国家“没有自己的交换设备，就如同没有自己的军队”。任的发言得到江泽民的赞许。自那时起，企业和政府就成为合作伙伴，共同维护中国大陆电信的安全。与此同时，在20世纪90年代末以及整个本世纪头十年，在电信领域的领导地位无可匹美国，并未对其主导地位感到担忧。毕竟，美国创造的2G、3G和4G技术，在世界各地被广泛采用并安全运行。犹如在其他高技术领域一样，美国在电信领域睥睨天下，并毫不怀疑自由市场的力量将使美国继续保持领先地位。这时刚刚勉强追上行业潮流的中国大陆企业，已经雄心勃勃却小心翼翼地将自己定位为赶超行业领先的挑战者。北京向华为和其他中国大陆公司投入了大量资源，使它们能够在竞争中不但不输领先的同业外国公司，而且要超越它们。这一政企合力集中力量办大事的努力取得了巨大成功 - 到2012年，华为的电信设备就已遍布美国乡村地区，其覆盖区域甚至包括了美国核武器基地。这实际上让北京有能力对美国最敏感地区和军事能力进行持续监视。华为或许从这项投资中获利不丰甚至没有获利，但该项投资可以说是北京一次情报上的胜利。

尽管华盛顿开始抵制这些努力并最终在2016年禁止华为进入美国网络，但美国政府对华为的封禁未能阻止其继续发展。相反，华为以极大的韧性经受住了华盛顿封禁的打击，然后凤凰涅槃般地再次走上发展壮大的浴火重生之路，成为全球最大的5G网络提供商，和电信设备领域的主导者。现在，华为还准备引领下一代网络 - 6G。华为公司的竞争对手指责说华为的这种主导地位，是通过盗窃知识产权和北京的大力补贴和封闭的中国大陆市场取得地。与华为在电信领域高歌猛进的同时，华为公司的许多竞争对手，如美国的思科和摩托罗拉，被挤出了设备市场；而其他一些公司，例如美国的朗讯、法国的阿尔卡特和德国的西门子，则被迫出售或与更大的公司合并以参与竞争；加拿大的北电公司则于2009年宣布破产。如今，全球范围内只有两家非中国大陆公司能够与华为竞争：瑞典爱立信和芬兰诺基亚。得益于华盛顿对华为和中兴两家中国大陆公司的封禁，爱立信和诺基亚公司获得了美国电信业的天量订单，向美国电信公司提供了最多的通讯设备。

华为制造的通讯设备的成功不仅仅是市场份额那么简单 - 华为的网络承载着宝贵的数据，根据中国情报法，该公司有义务在政府要求时提供这些数据（下图 CGTN）。这些数据对北京或任何政府来说都弥足珍贵。在人工智能时代，华为传输的数据集还有另一项功能：训练人工智能模型。华为已在从新加坡到西班牙的40个国家的200多个城市部署了其智慧城市服务，其中包括街道摄像头成像；电力、燃气和水表数据；以及社交媒体分析。这些数据集可以直接输入中国大陆的人工智能模型，并提供给中国大陆的军事和情报机构，这使得北京不仅成为电信领域的领导者，而且成为人工智能在公共安全和国家安全应用方面的主导者。

川普总统在其1.0任期内以及之后的拜登政府都采取措施，减缓中国大陆向人工智能这一制高点的攀升。两届政府都特别想要解决华为和其他中国大陆公司相对于西方同行的成本优势问题。与此同时，华为仍在继续扩大其全球影响力。如果国际紧张局势和贸易战破坏西方国家之间的合作，北京将在电信领域获得更大的优势。拜登政府时期任总统副助理兼国家安全委员会网络与新兴技术副国家安全顾问的安妮·纽伯格指出，川普必须在其2.0任期内加倍努力地与北京竞争，加强正在发挥作用的各种项目，在如何分配通过空中传输无线电、电视和电话数据等无线信号的不可见波段（即频谱）方面做出艰难的选择，并与盟友合作，为海外研发和技术部署提供资金。她认为如果政府对华为这类中国大陆企业取得的进步熟视无睹，选择在与北京竞争时躺平摆烂，那么中国大陆将在向6G过渡期间延续其5G领域的领先地位，巩固其在全球电信领域的权威，并使其处于危及依赖这些全球网络的美国及其盟友军事和情报行动安全的地位。以下为安妮·纽伯格发表在《外交事务》上题为“China is still winning the battle for 5G-and 6G”一文的主要内容。

5G技术的失误

20世纪中叶，美国政府的投资催生了互联网、高速网络和全球定位系统（GPS）的诞生。美国公司在蜂窝技术方面的创新也塑造了全球通信：2G带来了文本，3G带来了移动宽带，4G带来了移动视频和应用商店。除了政府（主要是国防部）对研发的支持外，华盛顿基本上没有干预自由市场。相比之下，在中国大陆，政府和军方视领先的电信公司为国家冠军，并为其崛起提供动力，希望这些冠军企业的成功有助于北京政府实现其战略目标。据报道，仅华为一家公司在2008年至2018年期间就获得了750亿美元的政府支持，这使得它能够通过远低于成本的价格来获取市场份额。在20世纪90年代末时，西方供应商还占据着全球近90%的电信设备市场。但2025年，爱立信和诺基亚即使在收购了各自经营不善的同行后，其市场份额也下降到了40%（下图 GMI）。中国企业占据了全球市场的另外40%。

如今，美国和欧洲 - 爱立信和诺基亚的总部所在地 - 的市场基础正在萎缩，因为中国继续通过补贴华为在全球的部署来削弱它们的销售策略。尽管美国主导的制裁和出口管制减缓了华为在5G领域的全球主导地位，但无论是美国还是其合作伙伴的创新都没有威胁到华为产品的竞争力。鉴于华为的研发预算是其两大西方竞争对手的两倍多，该公司很可能会持续保持其创新优势。

川普1.0政府认识到电信安全的重要性，禁止华为和其他中国大陆产品进入美国网络，并采取措施更换已有的设备。美国还鼓励其盟友，尤其是英国，移除华为设备，转而与值得信赖的公司合作。拜登政府延续了这一战略。但多年来，两党都知道，仅仅禁止中国技术是不够的。美国及其合作伙伴需要开发一种具有成本效益的替代方案，以与北京大幅补贴的产品竞争。为此，拜登政府引入了两个重要的政府机构 - 美国进出口银行和美国国际开发金融公司，负责直接资助哥斯达黎加从华为4G网络转向值得信赖的5G网络等项目，并与芬兰投资银行合作，为诺基亚5G技术在印度的大规模部署提供资金。

从资金成本方面竞争

华盛顿的目标始终未变。它需要与中国进行规模化竞争，缩小中美技术之间的价格差距，并鼓励世界更广泛地采用西方的可信系统。实现这一目标的途径是激励技术创新，并为各国在选择中国和非中国技术时提供联合融资。川普政府首先应该更好地利用2022年《芯片与科学法案》设立的为期十年、总额15亿美元的拨款计划。初始拨款重点资助对集成不同供应商硬件和软件的技术进行大规模互操作性测试。该计划已向美国及外国公司和大学提供了超过1.4亿美元的拨款，并于2024年5月再提供4.2亿美元的拨款。这是一个良好的开端，但未来的融资轮次必须加快步伐，并专注于将新技术商业化的项目，从而为美国软件公司提供更大的市场准入的动力。特别是，将资金引导至网络基础设施的“云化”，即补贴创建专用设备虚拟版本的技术，为擅长软件开发的美国产业带来红利（下图 Microsoft）。

人工智能应用依赖于高速网络。然而，在建设所需的基础设施方面，美国远远落后于中国大陆。目前，美国45%的移动用户覆盖5G网络，中国大陆的5G网络为88%。5G技术刚推出时，中国大陆在三个月内建成了60万个5G基站，而美国则用了两年时间才建成10万个。华盛顿在部署规模上无法与北京竞争，但在效率上却可以与北京竞争。通过将人工智能融入电信运营，企业可以快速提高传输速度和网络容量，从而提升整体效率。政府应将下一轮CHIPS拨款用于推动人工智能融入电信运营的研发和试点项目。

降低美国企业成本的另一个重要途径是税收政策。例如，华盛顿可以通过允许加速折旧来鼓励对数字基础设施的投资。加速折旧可使企业快速降低新资产的价值，从而减轻税负并释放投资资金。2017年《减税与就业法案》包含了这样的条款，但该条款的设定期限有限，而且该机制目前正在逐步取消。国会现在应该将此类税收优惠政策扩展到更广泛的数字基础设施设备类别，以最大限度地吸引私营部门的投资。

联手盟友

即使美国实施这些改革，非中国技术的成本仍难以说服其他国家避开中国大陆供应商，除非美国提供的替代方案既技术先进且价格又具竞争力。因此，美国需要与其合作伙伴在数字基础设施融资方面开展合作，如2022年启动的东密克罗尼西亚光缆项目，澳大利亚、日本和美国共同出资超过9000万美元，用于支持太平洋岛国及其之间安全、可持续且具有韧性的电信基础设施建设（下图 EXAMINER/IB）。

可能为美国主导的5G融资行动带来专业知识和商业能力的潜在合作伙伴包括欧盟、日本和韩国。爱立信和诺基亚是该领域的两大欧洲巨头，它们已在美国市场站稳脚跟，但需要额外的研发支持才能在全球范围内与华为竞争。日本和韩国拥有规模较小的公司，如果获得足够的支持，它们也可以参与竞争。与华盛顿达成一项涵盖第三国研发和技术改造融资的协议，可以帮助这些合作伙伴中的任何一方或所有各方减少其公司相对于中国大陆企业的劣势。

中国正在加大对其5G项目的资金投入，美国及其合作伙伴也必须效仿。华盛顿显然可以求助的机构是美国政府的信贷机构 - 进出口银行。该银行仍需更灵活地承担风险并为5G项目提供有竞争力的融资，但其近期的努力已显示出良好的前景。2023年，该银行董事会批准了5G相关交易，其中涉及的商品和服务中，只有不到51%来自美国，前提是出口商能够提出在美国扩大就业的计划。根据与芬兰出口信贷机构达成的联合融资协议，目前已批准3.13亿美元用于支持印度的5G建设。通过更多此类合作，华盛顿可以向世界展示，美国及其合作伙伴决心为中国大陆补贴的供应商提供更具吸引力的替代方案。

私营部门也可以发挥作用。今年早些时候，谷歌和智利政府宣布启动洪堡海底电缆项目，这条海底电缆线路将经法属波利尼西亚连接智利和澳大利亚。美国及其盟友共同努力，将私营企业纳入其战略，可以激励类似的投资，使世界偏远地区能够与西方技术保持连接，而不是依赖可能受北京控制的公司。

频谱的使用

最后，华盛顿应该改革其频谱政策。频谱是指用于通过空气传输信息（例如电视和WiFi）的不可见能量波范围，是一种有限的资源。国防部是美国最大的频谱所有者，但其所需频谱数量和使用时间并不透明（下图 DEFENSESCOOP/U.S> Department of Defense）。频谱对于各种数据传输都至关重要，无论是流媒体电影还是使用无人机监控基础设施 - 换句话说，不仅仅是政府需要它。但与中国大陆公私部门就共同目标进行合作不同，美国的政府和私营企业争夺频谱使用权。这使得美国的技术相对于其中国大陆竞争对手有所欠缺。华盛顿现在需要做出艰难的选择，将五角大楼的部分频谱用于商业用途，同时确保其保留关键的军事和情报能力。

这样做将让美国公司更有能力开发下一代移动技术，从而开启创新的良性循环。随着他们为新频谱构建和测试设备、产品和技术，其他国家的公司也将纷纷效仿。美国及其盟友构建的硬件和软件生态系统将惠及全球。五角大楼应与商业公司合作，扩大新频谱共享技术、许可制度和人工智能软件的使用，使网络更加智能、更加灵活。这将使政府和商业用户能够比现在更有效地共享频谱，这意味着国防部可以在需要时访问频谱，用于不频繁但重要的任务、训练和测试。拜登政府发起的一个试点项目旨在与私营公司合作，大规模测试这些技术。川普政府应迅速完成该试点项目，并加快下一步工作，确定频谱共享的管理方式，并建立快速的争议解决程序。这将使五角大楼和情报机构确信，在危机和冲突期间，他们能够获得频谱。这也将使私营部门相信，按需频谱对于商业用途而言足够可靠。这种信心是让私营部门对数字基础设施的投资物有所值的关键。

可用，好用的6G技术

迄今为止，支撑现代世界的大部分数字基础设施都是在美国发明、开发和部署的。如果美国彻底失去这一优势，后果将非常严重 - 一个主宰全球数字网络的中国大陆将能够随意监控这些网络（下图 CIMA/Linkedin）。它还将在人工智能领域占据领先地位，利用流经中国大陆公司网络的数据训练人工智能模型，并控制依赖高速网络的人工智能应用。历届美国政府都认识到了这个问题的严重性。但他们采取的措施并未解决核心问题：缺乏能够在价格上与中国大陆竞争的替代技术。

美国的国家安全取决于美国能否重夺领先地位。它无法独自实现这一目标。尽管与中国大陆的竞争将会非常激烈，尤其是考虑到北京方面愿意运用其经济影响力，使其企业获得压倒性的竞争优势，但华盛顿必须积极参与。5G、云计算、虚拟化和人工智能等技术将变得更加重要。此外，引领向6G转型的国家将处于机器人技术和自动驾驶汽车等各种应用领域进步的前沿。如果美国与其盟友和伙伴合作，采取并实施正确的政策，它就能重夺技术主动权，并保护其在世界各地的情报行动和军事通信。但要做到这一点，它必须确保在中国大陆境外设计和生产的先进、可信和安全的数字基础设施，在世界各地均可使用，并成为各国首选技术。

* 本文作者安妮·纽伯格（Anne Neuberger）现为斯坦福大学国际安全与合作中心弗兰克·E·和亚瑟·W·佩恩杰出讲师（Frank E. and Arthur W. Payne Distinguished Lecturer）。她曾在拜登政府时期担任总统副助理兼美国国家安全委员会网络与新兴技术副国家安全顾问。

参考资料

Neuberger, A. (2025). China is still winning the battle for 5G-and 6G. FOREIGN AFFAIRS. 链接 https://www.foreignaffairs.com/united-states/china-still-winning-battle-5g-and-6g