中国投资30年

第五节 近期投资体制改革的趋势展望

　　投资体制改革的总体目标是按照完善社会主义市场经济体制的要求不断加快改革进程，逐步建立起适应市场经济体制要求的，包括以计划控制为核心的政府投资管理体制，以法律法规、政策引导、社会管理为核心的企业投资管理体制，以及以经济手段、法律手段为主导、以必要的行政手段为补充的间接调控体系在内的新型投资体制。近期深化投资体制改革，仍以全面落实《国务院关于投资体制改革的决定》为主要内容，以完善政府投资管理体制为重点，稳步推进和实施已经提出的各项改革措施，确保《决定》所提出的改革目标的实现。

　　1.完善政府对企业投资项目的管理，进一步扩大企业投资自主权

　　对非限制和非重大企业投资项目，逐步放弃现行的前置性强制备案制度，实行企业按法律规定在政府相关部门登记项目信息的制度。这项改革的前提是，制定和颁布以收集企业投资项目信息为目的的“企业投资项目信息登记法”，通过立法明确政府和企业在投资项目信息收集和登记过程中的权利和义务，逐步使投资项目信息登记变成企业遵纪守法的自觉行为。与此同时，充分利用现代网络信息技术，倡导网上信息申报，方便企业，提高效率，增加政府信息透明度，最终实现政府主要依靠法律收集企业投资项目信息。

　　根据企业投资项目的不同类型和投资主体性质，进一步完善政府对限制类和重大类企业投资项目的核准制管理方式。一是对于企业投资建设的限制类项目，不论其所有制性质，仍按国家发改委颁发的《企业投资项目核准暂行管理办法》规定的9条内容进行核准。二是对重大项目，则根据企业投资主体性质和投资领域区别对待：民营企业、国有企业投资建设重大项目和外商投资企业投资于竞争性行业的重大项目，无须对其是否“影响我国经济安全”方面的内容进行核准。民营企业投资建设的一般竞争性行业的重大项目，不必要求其必须满足国家相关发展规划和宏观调控的要求，相关核准内容可予取消。民营企业投资建设的基础设施、社会事业以及资源能源开发、基础原材料、支柱产业、装备制造业的重大项目，其核准仍应包括满足国家相关发展规划和宏观调控要求等方面的内容。三是对国有企业来说，由于其运用的是国有资产和国有投资，在当前国有投资责任“软约束”尚未得到根本解决，其投资责任通常仍然要由政府和社会承担的情况下，国有企业无论是投资竞争性行业还是基础设施、基础产业、支柱产业和社会事业的重大项目，在项目核准应包括满足国家相关发展规划和宏观调控要求等方面的内容。四是对外商投资企业投资建设的国内基础设施、社会事业以及资源开发、基础原材料和支柱产业、高新技术产业的重大项目，在项目核准时应按照现行《企业投资项目核准暂行办法》规定的9条内容，全方位进行审核和批准。对外资并购上述领域的行业排头兵，还应进一步强化反垄断、产业安全方面的审查。

　　切实拓展企业投融资渠道，解除企业投资和融资面临的非必要的法律法规限制。例如，修改阻碍基础设施项目直接上市融资的相关法律法规，鼓励基础设施项目通过资本市场筹集建设资金；废除不允许非公有制企业申请使用国外贷款的规定；修订《保险法》，鼓励保险基金间接投资基础设施和重点工程项目；等等。切实消除目前制约企业投资的体制性障碍，拓展企业投资和融资渠道的改革措施才能落实。

　　2.建立和完善以计划控制为主要手段的政府投资管理机制

　　强化政府投资的计划管理和规划管理。政府投资计划管理的范围，要逐步拓展到所有政府部门运用的财政性资金及其投资项目；以中长期投资计划和发展规划为指南，制定政府投资重点领域的专项建设规划，作为对政府投资项目进行决策时的依据；建立以投资规模和负债规模为主要内容的中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的调节和控制机制，做到既调动各级政府从事公共投资的积极性，又有效防范盲目投资扩张和财政风险。

　　准确界定政府的投资范围。要按照实施科学发展观、建设“和谐社会”的要求和建立公共服务型政府的要求，尽快将政府投资重点由经济建设领域转移到社会发展领域，从经营性投资领域转向非经营性、公益性的公共投资领域。政府投资应主要用于政权建设、科技、教育、医疗、文化、社会福利和生态环境保护领域的投资项目，切实满足社会不断增长的对政府提供充分、优质、高效公共服务的迫切要求。

　　按照投资事权与财权相对应的原则，逐步理顺中央政府与地方政府的投资事权分工。要根据推进政府行政管理体制改革、建立公共服务型政府的要求，按照推进财政体制改革、建立公共财政体制的进展情况，根据投资财权与事权相匹配的原则，进一步理顺中央政府和地方政府的投资事权，切实解决目前中央政府投资财权与事权不相适应，中央政府投资包揽过多、覆盖面过宽的问题。应当大幅度提高国家审批、核准项目的规模（限额）标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限。国家规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除极少数须报国家发改委审批、核准或由国家发改委审核后报国务院审批外，区分不同情况由地方政府、行业主管部门自主决策或审批，更好地发挥地方政府、行业管理部门在投资管理方面的作用。

　　切实推进政府投资项目的科学化和民主化决策的进程。在现行的政治体制框架内，通过改革政府投资项目决策程序，使各级人民代表大会参与决策过程；建立政府投资项目决策听证制度，重大政府投资项目决策，要广泛听取和征集各方面专家、行业主管部门以及有关社会公众尤其是利益群体的意见。

　　3.完善政府投资决策负责制和责任追究机制

　　加快建立和完善政府投资决策负责制。进一步明确政府投资项目的责任主体，对经营性政府投资项目，由经授权的国家投资主体（国有独资公司或国有控股企业）承担投资责任。对非经营性政府投资项目，加快推行以政府集中统建或政府工程采购为主要内容的多种形式的“代建制”。实施“代建制”的政府投资项目，其投资责任主要由代建单位承担。

　　健全对国有企业投资的责任约束机制。一是对国有企业和国有控股企业投资要按照完善国有资产管理体制改革的要求，建立健全企业或公司内部治理结构，强化国有资产管理部门对国有企业单位及其负责人的日常监管和业绩考核，并尽快将投资绩效纳入直接相关企业及其负责人的业绩考核范围。二是建立国有资产管理部门、国家投资主管部门和财政部门的协调机制，对国有企业投资实行授权投资主体制度，选择一批投资管理能力较强、管理水平较高的国有和国有控股企业或者投资公司作为国家授权投资主体，对政府新增的经营性项目增量投资和运用国有存量资产的再投资进行经营管理，承担从投资决策、资金筹措、建设实施、投资回收和保值增值全过程的责任。

　　逐步推行政府投资重大失误“行政问责制”。当政府投资活动出现重大失误时，投资责任主体包括投资决策部门和行业主管部门，应对社会公众作出公开解释和道歉，相关责任人应主动承担责任并按照有关规定给予相应的行政处罚；造成重大损失的，相关责任人应引咎辞职。

　　4.改进和完善投资宏观调控体系

　　对投资调控中运用的必要的行政干预手段的使用范围、领域、时机和力度作出相关规定和实施预案，促进行政调控手段的规范运用，确保以经济、法律为主要形式的间接调控体系的巩固和完善。

　　进一步强化国家投资主管部门和拥有投资调控权的相关部门对全社会投资活动的监测、研究、分析和预测，正确判断投资运行态势和发展趋势，为国家投资主管部门和国务院的科学决策提供准确依据。

　　完善政府各部门之间、各级政府之间的投资政策协调机制，克服政出多门和相互掣肘的不正常现象，保证投资政策的协调一致。

　　5.进一步改善对全社会投资监管

　　政府监管部门要转变重事前监管、轻事中和事后监管的做法，把投资监管的重点，从偏重投资决策行为的监管（备案、核准、审批等），转变为对投资建设市场的全面监管，规范投资建设市场秩序。

　　加快引入社会监管，采取公示和听证会等多种方式，鼓励社会公众、新闻媒体、专家学者、各级人民代表大会代表和人民政协委员，积极参与投资监管，拓展监管范围，提高监管效率。

　　强化对投资中介机构的监管，从执业机构资格认证及其行为监管，尽快过渡到执业者个人资格认证及执业者行为的监管，强化其执业责任，使其更好地服务于投资建设市场。

　　主要参考文献：

　　1.国家发改委投资研究所等主办：历年《基本建设工作通讯》、《中国投资》、《中国基本建设》、《中国投资与建设》。

　　2.田江海：《转轨期投资宏观调控》，经济管理出版社1996年版。

　　3.曾培炎：《中国投资建设50年》，中国计划出版社1999年版。

　　4.曾培炎：《新中国经济50年（1949～1999）》，中国计划出版社1999年版。

　　5.房维中：《中国发展与改革编年纪事（1977～1989）》（摘要本），2004年版。

　　6.田江海、曹玉书等：《社会主义市场经济宏观调控研究》，中国轻工出版社1997年版。

　　7.罗云毅：《对当前投资体制改革进程的几点看法》（内部报告），2007年10月。

　　8.汪文祥：《“十一五”时期推进投资体制改革的思路和措施》（内部报告），2005年8月。

　　9.王昕：《改革开放以来的投资体制改革》（内部报告），2008年5月。

　　§§第八章 投资宏观调控的经验与启示