中国投资30年

第四节 当前投资体制改革面临的主要问题

　　改革开放30年来，投资体制改革取得了明显的成就和成效，但由于投资体制是我国经济体制的重要组成部分，其改革必然受到我国市场经济发育程度和诸多与投资体制配套的相关改革的制约。例如，由于我国土地和金融市场发育程度较低、改革滞后，作为资本要素的土地价格（地租）、资金价格（利率、汇率）等尚未理顺，还不能正确反映土地和资金等资源的稀缺程度和供求关系；又如，由于“诸侯经济”的存在，我国国内的统一市场尚未彻底形成，各种资本要素还不能完全自由流动，并通过市场竞争向高效益投资项目自然集聚和集中。就投资领域的改革而言，投资体制中的一些深层次问题仍然没有得到很好的解决。

　　1.市场对投资配置的基础性调节作用没有得到充分发挥

　　政府对全社会投资的管理理念和管理方式依然没有彻底摆脱传统计划经济集权式管理的影响，投资领域中市场对投资配置的基础性调节作用没有得到充分发挥甚至在很大程度上被抑制，政府依然处于主导和支配地位。

　　目前，政府对占据投资领域中主体地位的企业投资项目的管理，尽管已由审批制改为备案制和核准制，但仍延续了以往长期形成的直接控制企业投资项目和投资行为的传统思维和做法，无论是备案制还是核准制都与过去的审批制一样，依然是一种“前置性”的行政许可（只不过在程序和内容上有所简化），没有政府的核准或备案，企业投资项目不能够开工建设。在投资领域和资源配置方面，这种“前置性”的管理规则凸显了政府对市场的基础性调节作用所持有的根深蒂固的怀疑和不信任态度，在具体的投资管理和投资调控的实践中，政府的强势和主导作用表现无遗。这与“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”的投资体制改革的要求相去甚远，也不符合政府行政管理体制改革的方向和政府职能由“管理型”向“服务型”转换要求。

　　2.企业投资管理体制和管理方法仍需进一步深化

　　现行的企业投资管理体制和管理方法仍然需要进一步改革和深化，对不同所有制企业投资主体实施的不同类型的企业投资项目要再进行类型细分，并确定相应的企业投资分类管理体制和管理方式。这是进一步深化企业投资管理体制和管理方式改革的客观要求和现实需要。

　　我国现行的对企业投资和政府投资实行分类管理的政策是一大历史进步，但仍然未针对不同所有制企业的差别及其对经济社会发展的影响范围和程度，对企业投资项目做进一步的类型划分，并确定相应的分类管理制度和管理办法。现实经济运行中，不仅不同所有制企业的投资目的、投资范围、投资来源、投资风险和投资受益主体存在较大差别，而且不同所有制类型的企业投资对经济和社会发展的影响范围和影响程度也不同。国内民营企业以获得投资收益为目的，以运用自有资本和社会资金，依法在竞争领域从事投资活动，并自主承担投资责任和投资风险；国有企业运用国有资产和国有资金从事投资活动，投资责任和投资风险实际上最终要由国家和全社会承担；按照责任与权力相对应的原则，民营企业投资受政府投资行政许可限制和控制的范围和程度理应最小；国有企业投资理应接受更多的政府投资许可管理和控制。即使是国有企业投资项目，也存在所处投资领域的差别。对处于一般竞争性产业领域的国有投资企业和处于基础设施、基础产业以及垄断部门的国有投资企业，也应在管理和控制的程度上有所差别。外商投资项目及其投资活动必然会或多或少地对国内产业发展和经济安全产生影响，因此，对外商投资项目的政府行政许可范围、管理与控制程度应比国内民营要更多。

　　3.企业融资渠道面临相关领域改革的制约

　　拓展企业投融资渠道面临着现有法律法规、金融体制和资本市场管理体制多方面的制约，有待加快推进相关配套改革。《决定》提出对有稳定收益的基础设施项目经批准可以发行股票、可转换债券融资，但在具体实施中面临着现行的公司法、股票和可转换债券发行管理办法等相关法律法规对发行主体必须具备三年经营业绩要求的限制；即使获准上市，也将面临在项目建设期内没有产出效益以及上市后如何交易、如何考核经营业绩等现实问题等。又如《决定》提出要鼓励和促进保险资金间接投入基础设施和重点工程项目，在具体实施中面临现行保险法律法规对保险基金使用和投向的限制等。因此，按照改革的要求拓展企业投融资渠道，就必须对现行的部分法律法规进行修改和调整。

　　4.政府投资管理中的深层次问题有待解决

　　一是政府投资主要用于经济领域还是用于社会发展领域的问题尚未统一认识。实践中，一些地方政府在进行投资决策时，政府投资能否带来经济增长和财政收入的增长依然是首要的考虑因素，而政府投资的具体领域是经济领域还是社会领域，是竞争性行业还是市场失灵的垄断行业，是否政府投资范围等均是次要因素。这与当前国家提出的科学发展观的要求不相适应，也与转换政府职能、政府投资主要用于教育、卫生、文化、科技和生态环境保护等公益和社会发展领域的改革方向相背离。二是中央政府和地方政府的投资事权划分失之原则和笼统，现行规定“中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨区域、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目”，为具体项目的安排留下了较大的解释空间，实践中的可操作性不强，且容易滋生腐败现象。三是现行政策确定的国家和地方核准项目的规模（限额）标准较小，投资审核范围过大，对《决定》确立的“谁投资，谁决策”的市场原则产生了较大干扰。四是社会公众对政府投资决策的参与程度不高，政府投资的民主化、科学化的水平有待提高。目前，政府投资决策主要在政府部门内部进行，社会公众和作为社会公众利益代表的立法机构——各级人民代表大会对政府投资决策过程的了解程度、参与程度很低，政府投资决策的民主化进程尚未真正落实。同时，在投资管理实践中，政府投资项目的咨询评估和专家论证往往流于形式，很多政府投资项目依然是行政首长“拍脑袋”决定，政府投资决策的科学化水平仍然有待提高。五是中央政府对地方政府的投资规模、负债融资缺乏有效的管理和监督手段，一旦地方政府投资因负债规模过大出现风险，势必对中央政府投资乃至全国经济社会发展产生不利影响。

　　5.国有投资的责任约束机制尚需完善

　　虽然国家对国有和国有控股企业的投资项目提出了“建立出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大投资责任追究制度”；对政府投资也提出要建立“政府投资责任追究制度”等，但迄今还未制定具体的可操作的实施细则和管理办法，包括政府投资和国有企业投资在内的国有投资责任“软约束”问题仍未真正得到解决。

　　6.投资调控机制仍不完善

　　政府对投资的宏观调控尚未将切实维护和创造公平的市场竞争环境和市场秩序，保障投资者的合法权益列为重要目标；各类经济杠杆和经济政策的协调机制有待完善。政府调控投资往往自觉或不自觉地侧重和偏爱于运用行政手段。近年来，投资调控的“行政化”倾向似有强化趋势，与完善社会主义市场经济体制和转换政府职能的要求存在较大差距。此外，土地和环保等本应该属于投资管理和监管范畴的政策工具，也被作为宏观调控工具使用，从而影响了土地、环保政策的连贯性和权威性。总之，投资宏观调控还不能达到依靠宏观经济政策，对市场信号进行有目的的修正，从而引导企业投资主体在追求自身利益的同时，实现政府即定的宏观经济目标的理想状态。

　　7.投资监管畸重畸轻

　　一是现行的投资监管重视对投资主体行为的监管，轻视保护投资者权益、维护市场公平竞争环境和秩序，对工程咨询、招投标、工程监理等投资中介服务市场、建筑施工市场等的监管强调不够。后者应该成为未来加强监管的重点领域。二是重视政府行政监管，轻视社会公众、新闻媒体、立法机构参与的社会监管。未来应加强社会监管，这比单纯依靠政府直接实施行政监管成本更低，效果更好、效率更高。

　　必须指出，当前投资体制存在的问题均是改革进程中难以避免的问题。解决这些问题，需要进一步深化投资体制改革，更主要的是依靠推进其他相关领域的配套改革，最终依靠完善社会主义市场经济体制加以解决。