中国投资体制改革30年研究

第一节 投资主体改革

　　改革开放以来，作为国家经济改革一部分的投资体制改革历经几次大大小小的变化，如今成绩斐然。为了更好地面向未来，我们可以从实践中吸取经验和教训，本章主要介绍中国投资的宏观管理改革实践。这里的投资主要指的是固定资产投资。固定资产投资体制，一般是指固定资产投资活动的运行机制和管理制度，包括宏观管理和微观管理两个层次。宏观管理主要是指政府对全社会固定资产投资活动进行指导、调节和管理的制度和方式，固定资产投资计划、建设项目决策和各类国家参数的确定和审批、指导方式，各类经济杠杆的调节方式，以及对各类市场（长期资金、建筑、设计、物资等）的政府监督方式等。微观管理主要是指各类投资主体、建设主体的运行（行为）机制，包括发展机制和约束机制。本章从投资的宏观管理改革的实践入手，从四个方面展开论述：一是投资主体改革；二是政府投资方式改革；三是投资立法改革；四是投资相关配套体制改革。

　　一、企业投资主体需要多元化

　　所谓投资主体多元化，是指企业不再由单一出资者投资而成，而是由多个出资者投资组合而成。在企业发展史上，由个人业主制企业、合伙制企业发展到现代企业，其实质的变化是企业由单一投资主体走向多元投资主体。传统的国有制企业和个人业主制企业类似，都是单一投资主体，不同之处主要在于出资人不同。在单一投资主体的条件下，企业依赖于政府，政府直接经营企业是顺理成章的。1993年以来，我国开始实行建立现代企业制度的改革。大多数国有制企业被改造成为国家独资公司、有限责任公司和股份有限公司。这相对于原有的国有企业无疑是一种进步，但离投资主体多元化的要求还相去甚远。到2000年，我国拥有单一投资主体的工商企业14.5万家，占全部国有企业总数的75.9%。在520家国有重点企业中，有430家进行了公司制改革，只有282家整体或部分改组成为股份公司和股份有限公司。在这些股份公司中，国家绝对控股的又占相当比例。到2001年，全国3.2万户国有控股工商企业中，国有股本的比重平均为63%。截至2001年4月底，全国上市公司中第一大股东份额占公司总股本超过50%的有890家，占全部上市公司的79.2%。就国家独资公司而言，国家虽然只以出资额为限承担有限责任，但由于只有国家单一投资主体，投资的风险全部落在国家身上，政府不可能也不应该放任企业自主投资和经营。对那些只有国有企业相互持股的有限责任公司和股份有限公司而言，投资主体还是国家。即使那些拥有一部分非国有资本的有限责任公司和股份有限公司，由于国家绝对控股，国有股“一股独大”，企业的投资风险仍然主要由国家承担，企业的大权还是掌握在国家手中。在这种情况下，企业还只是具有现代企业的外在形式，而不能建立起规范的企业法人治理结构，这样的企业不是因国有股“一股独大”而继续受到来自政府的过度干预，导致企业经营权难以落实，就是因国有产权主体缺位而导致企业“内部人控制”，使所有者利益特别是中小股东利益受损。

　　按照投资多元化的要求，除极少数企业继续采取国家独资的存在方式外，大量的国有经济将采取国家绝对控股、相对控股和参股三种存在形态，在这三种形态中，国有经济应尽可能采取相对控股和参股的方式。实现投资主体多元化，有多方面的意义：它有利于健全企业内部治理结构；有利于动员社会资本，加速企业的技术改造和发展；有利于优化企业资本负债比例，降低企业的债务风险；有利于完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力；有利于提高企业的效益。

　　二、投资主体的角色变化：由政府主导变为企业主导

　　改革开放以前，政府的投资范围非常之广，而企业不过是政府决策的执行者而已，那时的企业以国有企业为主，它不是独立的投资主体，而是政府的附属和投资的使用者。政府，尤其是中央政府包揽了各行各业大大小小的建设。在当时经济基础十分薄弱，资源相对短缺的经济形势下，政府的这种方式无疑有利于集中有限的资金进行重点项目的建设。但随着建设的发展，这种运行方式的负面影响越来越大。这样从1978年以来，中国的改革就如火如荼地展开了，其间的主要过程如下：

　　1984年，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》就明确提出：增强企业活力是经济体制改革的中心环节。第一次真正明确划分政府投资范围的是以1988年8月国务院发布的《关于投资管理体制的近期改革方案》（国发[1988]45号文）为标志，确立投资主体，划分投资范围。强调政府“分层次”，企业“扩权利”。总的原则是，面向全国的重要的建设工程，由中央或中央为主承担；区域性的重点建设工程和一般性的建设工程，由地方承担，即实行中央、省区市两级配置，两级调控。此外，改革方案还主张扩大企业的投资决策权，促使企业成为一般性项目的投资主体。其后，另一个比较有影响力的文件是1993年的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。其中关于深化投资体制改革的内容是，所有投资项目划分为竞争性、基础性和公益性三类。竞争性投资项目是指投资收益较高、市场调节较灵敏、具有竞争能力、从事生产经营活动的项目；基础性投资项目是指基础工业和基础设施投资项目；公益性投资项目是指文化、教育、体育、卫生、环保和政府机构、社会团体办公设施、国防设施等投资项目。三类项目中，竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏；基础性项目建设则鼓励和吸引各方面参与投资，地方政府负责地区性的基础设施建设；社会公益性项目投资，则广泛吸收社会各界资金，同时根据中央和地方事权划分，由政府通过财政统筹安排。

　　2004年7月国务院下发了《关于投资体制改革的决定》。这个《决定》确立了企业的投资主体地位，规范了政府的投资行为，强调政府要减少对企业生产经营活动的直接干预。这显然有利于更好地发挥市场配置资源的基础性作用，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。

　　2005年2月24日公布的《国务院关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，规定非公有制资本可以进入垄断行业，创造了所有资本一律平等的投资政策环境。

　　这样我国就基本上形成了由企业为投资主体的社会主义市场经济格局。下面，我们将分别详细介绍国有企业改革实践和民间投资改革实践。

　　三、国有企业改革

　　1978年12月，中共十一届三中全会召开，标志着我国社会主义建设和改革进入了一个新的历史阶段。尽管对该阶段的理论定性在理论界争论了很多年，但是，随着计划经济体制的改革，市场的调控作用日趋明显。针对该阶段的特征，一些经济学家把该阶段称为“过渡经济时期”。该时期国有企业的改革逐渐成为整个经济体制改革的中心环节，政府与企业的关系开始发生了根本性的变化，国有企业资产的经营管理体制也随之产生了质的变革。

　　十一届三中全会指出，我国经济管理体制的一个严重缺点就是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和企业有更多的经营自主权，应该大力精简各级行政机构，重视价值规律的作用。根据这一精神，各地先后进行了对国有企业扩权让利的改革试点，并在实践中取得了显著的效果。

　　1979年5月，中央确定首都钢铁公司、上海柴油机厂等8家国有企业作为全国的试点。同年7月，国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》等5个文件。此后，放权让利的改革很快在全国展开，到1979年底，全国试点企业有4200家；到1980年6月，试点企业扩大到6000多家，占全国预算内工业总数的26%。

　　实行放权让利的改革以后，国有企业的资产经营自主权和收益权有了明显的扩大。具体表现在：企业在完成了国家计划以后，有权根据自己的生产能力和市场需求，制订补充计划，计划外的产品若商业、外贸、物资部门不收购，可按照计划价格自销；企业实行全额利润留成，把企业按1978年工资总额提取的职工福利费、奖金、企业基金及国家拨付的科研和职工培训费，加上一定数额的新产品试制费，与1978年企业实现的利润挂钩，换算出企业留成比例，该比例原则上三年不变。企业的利润留成用于建立企业生产发展基金、福利基金和奖励基金。

　　1980年，又把企业按利润全额留成改为基数利润留成加增长利润留成，在增长利润中，企业留成利润为40%，国家为60%。同时，提高固定资产折旧率以及企业提取折旧金的比例，折旧基金的30%上缴主管部门，由主管部门在企业间有偿调剂使用，70%留在企业。把企业固定资产原值低于100万元的小型国有企业的折旧费全部交给企业安排使用，并开征国有工业企业固定资产税，实行对固定资产的有偿占用。企业流动资金实行全额信贷制以提高资金的使用效率。

　　1981年9月，国务院发布了《关于试行工业企业经济责任制若干问题的意见》，该文件的中心内容是在国家计划指导下，通过国家对国有企业实行经济责任制和建立企业内部经济责任制，明确国家、企业、职工的责、权、利关系，把三者有机结合起来，使企业逐步成为相对独立的经济实体。实行经济责任制后，国家对不同类型、不同状况的企业，分别采取利润留成、盈亏包干、以税代利、自负盈亏四种管理模式。

　　1983年4月，在国有企业开始推行利改税的改革。这一改革的主要目的在于以法律的形式来稳定和规范国家与企业的分配关系，提高企业对国有资产经营管理的积极性。第一步利改税是实行税利并存制度，企业利润先上缴所得税和地方税，剩余部分采取多种方式在国家和企业之间进行分配。第二步利改税是由税利并存向完全的以税代利方向发展。企业按11个税种向国家纳税，税后利润归企业支配。国有大中型企业按55%的税率缴纳所得税后，再视企业不同情况，一户一率对企业征收调节税。小型企业仍按八级超额累进税率缴纳所得税。少数特殊企业或行业仍然实行多种形式的利润包干或利润分成制度。

　　1987年4月，中央决定在全国范围内推行承包制。1988年2月，国务院颁发了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。当年年底，全国已有95%的国有大中型企业实行了第一轮承包。到1991年底，第一轮到期的企业又转入了第二轮承包。

　　承包的运行机制强化了企业承包者的经营责任，优化了企业内部资源配置，较好地体现了按劳分配的原则，极大地调动了生产者和经营者的积极性。正是如此，承包制实行后，工业生产速度上升很快。据统计，1987～1988年两年时间，全国预算内工业企业增加利税即达到350亿元，相当于1980～1986年企业增加利税的总和，全国财政收入7217亿元，年递增56.3%。实践证明，承包制对企业改革起到了促进作用。

　　但是，承包制也存在弊端，如企业的短期行为、企业的亏损虚拟化以及企业抗干扰能力弱化等，最终将导致承包制在效益递减中失效。1992年国有企业承包兑现率明显下降。据统计，1993年全国预算内工业企业亏损达11453户，亏损面达31.8%。亏损企业的增多使承包企业的利润指标无法兑现，直接影响了国家财政收入，对国有企业改革形成了压力。

　　对国有企业实行税利分流改革是在1987年下半年提出来的，其基本内容是：“税利分流、税后还贷、税后承包。”这一改革把国有企业上交的利润分成税和利两部分，建立起国家与企业分配关系的新形式和新机制，使国家作为经济管理者和国有资产所有者的不同身份和职能得到更好的体现，保证国家税收的稳定增长和国有资产的合法收益。1989年和1991年，国家先后下发了《关于国营企业实行税利分流的试点方案》、《国营企业实行“税利分流、税后还贷、税后承包”的试点办法》等文件，改变了过去国有大中型企业按55%的税率和小型企业按八级超额累进税率缴纳所得税的做法，区别新老贷款，分别实行税后、税前还贷，取消调节税，实行税后上缴利润承包，具体按1989年颁布的“试点方案”所规定的方法确定承包基数。

　　1988年4月，我国第一部《企业法》诞生。《企业法》确立了国有企业的性质、地位和经营管理的基本原则，确立了政府与企业新型关系的准则。《企业法》赋予了企业生产计划权、指令性计划调整权、产品销售权、物资选购权、产品定价权、对外经济活动权、留用资金使用权、资产处置权、内部分配权、用工权、机构设置权、拒绝摊派权和联合经营权等。但是，由于当时条件和配套措施跟不上，企业应有的这些权利并没有得到有效落实。

　　在这一阶段，国家继续深化对国有企业投资体制的改革。1987年3月，国务院发出《关于放宽固定资产投资审批权限和简化手续的通知》，在进一步扩大地方政府投资决策权的基础上，明确规定了企业在规定的投资计划规模内，有权确定限额以下的技术改造项目。1988年7月，《关于投资管理体制的近期改革方案》出台。该方案的主要内容是：强调投资管理中计划和市场的有机结合，一般性的建设投资，放给企业或市场，重大的长期性建设投资，由国家计划调节，但要消除“大锅饭”，建立中央与地方的分工负责制，实行投入产出挂钩的投资包干责任制，实行分层次管理，扩大地方的重点建设责任；进一步扩大企业投资决策权，使之成为一般性建设的投资主体；建立基本建设基金制，保障重点建设资金的来源；建立投资公司，对投资采取经济手段管理；强化投资主体的自我约束机制，实行招标、投标制度，发挥市场机制的作用。1991年5月，国家开征固定资产投资方向调节税，用经济杠杆调节企业的投资方向。

　　为了加强对国有资产的管理，理顺国家与国有企业的财产关系，1988年4月，国务院直属的国有资产管理局成立，开始行使国有资产所有者的代表权，国有资产的监督管理权、投资和收益权、处置权，使产权管理机制进入企业。国有资产管理局成立后，积极维护国有资产权益，促进国有资产合理流动和优化配置，开展国有资产评估核定，进行国有资产管理体制改革的探索，初步建立了国有资产年度报告制度，开创了国家对国有资产经营管理体制改革的新局面。

　　国有企业在经历了放权让利、承包经营责任制、税利分流等十多年的改革后，企业和国家在国有资产经营管理关系上发生了巨大的变化，国有企业的自主权不断得到扩大，企业的活力也明显增强。但是，在使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者方面还存在着各种深层次的问题，企业的活力和效益问题也没有从根本上得到解决，在推行股份制等改革试点的过程中也暴露出种种不规范的现象。随着社会主义市场经济理论的提出，我们应按照市场经济发展的要求来重新构建国有企业资产的经营管理体制。所有这一切，都不能不涉及国有企业资产与国家产权关系，产权问题作为各种问题集中的焦点，顺理成章地成为新一轮改革的重点内容。

　　1992年以来，在邓小平南方视察谈话和中共十四大精神的指引下，我国确立了社会主义市场经济体制改革的目标，国有企业资产经营管理改革也开始步入了新的阶段。1992年7月，为了进一步贯彻落实《公司法》，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《条例》）。《条例》明确指出了国有企业转换经营机制的目标，赋予了国有企业14项生产经营自主权，并强调企业必须自负盈亏，并对企业、企业经营者、职工的盈亏责任、亏损处理、企业自我分配约束和监督机制等都做出了明确规定，提出政府必须转变职能，政企分开，消除政府对企业的直接干预。《条例》要求调整企业的产品结构和组织结构，通过企业的转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产等方式，实现国有企业资产的高效率运营和重组。

　　1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这一重要决定成为我国社会主义经济改革历史上的又一个纲领性文件。《决定》指出，建立适应社会主义市场经济要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，是我国国有企业改革的方向。这一改革的核心是要建立新的国有企业产权制度，使企业拥有全部法人财产权，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，在市场上独立地从事商品生产和经营活动，实现市场在资源配置中的基础作用。同时加强对企业中国有资产的管理，实行国家统一所有、政府分级监督、企业自主经营的体制，实现政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能的分开，转变政府职能，改革政府机构，建立健全宏观经济调控体系，实现政府对国有企业资产运营的间接管理。

　　为了加快建立现代企业制度，为国有企业实行公司制的改革创造良好的条件和提供法律依据，全国人大常委会于1993年12月29日通过《中华人民共和国公司法》。根据《公司法》确立的法律准则，1994年国家体改委提出了建立现代企业制度的一系列要求，并在全国范围内进行了建立现代企业制度的试点。国有企业开始进行以现代企业制度为目标的改革。

　　1995年，按照中共十四届三中全会确定的建立现代企业制度的目标，政府开始进行百户现代企业制度试点。

　　1995年9月，中共十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实行战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强，优胜劣汰。”后来公布的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中把其概括为“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”。

　　1996年以后，我国加大了对120家大型企业集团进行试点工作的力度。1997年9月，中共十五大提出，股份制是现代企业的一种资本组织形式，资本主义可以用，社会主义也可以用。中共十五大在推进国有产权改革方面有了新突破，强调要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团；通过采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快搞活国有小型企业。1998年4月，国务院决定在国有资产管理中建立稽查特派员制度，并计划向一些国有重点大型企业派遣稽查特派员，实施财务和经营上监督工作。2000年，稽查特派员正式更名为国有企业监事会。2001年6月13日，国务院正式发布《减持国有股筹资社会保障资金管理暂行办法》，国有股减持正式运行，同年证监会执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》第五条关于“国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股”的规定，并公开征集国有股减持的建议与方案，收到了大量国有股减持的意见与方案。

　　2002年，国务院决定，除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的决定，并不再出台具体实施办法。在国有股的减持过程中，必然使得国有企业出现了产权主体的多元化。

　　2003年5月27日，国务院公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》。这是推进我国国有资产管理体制改革的一项重大举措，标志着国有资产监督管理法律制度得到进一步完善，依法监督管理国有资产迈出了重大步伐，对于建立适应社会主义市场经济需要的国有资产监督管理体制，进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，具有重要意义。2004年5月18日，国务院国资委制定并公布了国务院国资委第6号令《国有企业法律顾问管理办法》，并于2004年6月1日起施行。2005年公布实施了《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》，进一步健全、完善了企业和国有企业的法律制度。2006年我国的企业及国有企业法律制度进一步完善，不仅实施了《破产法》，其他诸如《企业国有资产监督管理暂行条例》等也相继出台，使我国的企业法律趋于完善。这样我国的国有企业改革顺利进入法治时代。

　　四、民间投资问题

　　民间投资的定义为：非国有、合资企业和个人，根据自身需要募集各类资金建造和购置固定资产的活动。民间投资的统计范围为：非国有经济投资中扣除外资和港澳台投资的部分，它包括联营、股份制、集体和个体、私营和其他经济类型的投资。1978年，中共十一届三中全会确定了实事求是、解放思想的路线，为我国改革开放和个体经济、私营经济的诞生和发展奠定了思想基础。邓小平在十一届三中全会的报告中指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区，一部分工人、农民由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量。”“这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策，建议同志们认真加以考虑和研究。”从此，我国进入了改革开放的新时期，个体、私营经济作为国家政策允许的正式经济成分得以复苏。到1979年底，全国个体工商户达到31万户，比1978年底十一届三中全会召开时的14万户增加了120%。但是，此时私人企业的统计数字为零。国家也没有制定出鼓励私人企业发展的政策框架。人们对个体、私营经济普遍持怀疑、防范或者否定的态度。这使个体工商户的雇佣劳动仍然被认为是一种剥削，不受到政府明文的保护，在我国大多数地区甚至还经常遭受社会舆论的责难。

　　在十一届三中全会精神的指导下，1981年，中共中央、国务院提出了在公有制为主体的前提下，实行多种经济形式和多种经营方式的战略决策。中共中央、国务院在《关于广开就业门路，搞活经济，解决城乡就业问题的若干决定》（1981年10月17日）中指出：“在社会主义公有制占优势的前提下，实行多种经济形式和多种经营方式长期并存，是我党的一项战略决策，决不是一时的权宜之计。”并规定：“对个体工商户，应当允许经营者请2个以内的帮手，有特殊技艺的可以带5个以内的学徒。”这个规定实际上就是允许个体工商户雇佣7个以内的员工，这就是后来规定雇佣8人以上的为私营企业的由来。上述《决定》对发展个体经济提供了具体的政策依据，至1981年底，全国个体工商户发展到185万户，从业人员227万人，比1980年的从业人员翻了一番多。

　　1979～1984年，随着农村家庭联产承包责任制的实行，农业生产摆脱了长期停滞的困境，农村经济开始向商品化、社会化发展，农民得到了显著的实惠：一部分农民开始有了一些资本积累，为乡镇个体、私营企业诞生打下了物质基础；同时，我国农民获得了更多的支配自己劳动力的自由和时间，可以为城乡民间投资提供充足的廉价的劳动力。随后，承包责任制逐渐推广到城镇企业，国家也逐步改变了单一的指令计划分配资源的格局，放宽了对一些生产资料的控制。这时，在经济特区和温州等少数地区民营经济发展的示范作用下，各地非公有制经济都有不同程度的发展。那些在各种承包责任制中有了一定资金积累的人，在追求自己和家庭美好未来的生活目标驱使下，不断扩大自己的投资规模，扩张经营范围或开始尝试创办私人企业。这样一来，雇用超过7人的个体工商户越来越多，超出了“帮手”、“学徒”的范畴。对于这种现象或者说对于私营企业（雇用8人以上）的现象出现，有人担心，有人反对，有人赞成。中央当时的政策是不提倡、不反对。1983年1月8日，中共中央在《关于当前农村政策的若干问题》中指出：“农村个体工商户和种植业的能手请帮手、带学徒，可参照《国务院关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》执行。对于超过上述规定雇请较多帮工的，不应提倡，不要公开宣传，也不要急于取缔，而应该因势利导，使之向不同形式的合作经济发展。”1984年10月，邓小平在中顾委的一次会议讲话中对雇工问题进行了回顾，他说：“前些时候那个雇工问题，相当震动呀，大家担心得不得了。我的意见就是放两年再看。那个能影响我们大局的吗？如果你一动，群众就说政策变了，人心就不安了。”这反映了中国改革开放的总设计师邓小平高瞻远瞩的谋略，也描述了社会各阶层当时对民间投资行为的态度。随后，各地乡镇企业也有了不同程度的发展。据统计，1987年与1978年相比，在全国工业总产值中，个体经济、私营经济、“三资”经济等非公有制经济的比重由几乎为零上升到5.6%，集体经济由22.4%上升到34.6%。但是，这一时期的民间资本投资基本上是人们谋求生存和追求美好未来的一种自发经济行为，是在一片怀疑声中一波三折地发展起来的新生事物。

　　（一）1987～1991年的民间投资

　　中国共产党第十三次全国代表大会的召开，对民间投资的发展具有里程碑的意义。1987年10月，中国共产党在十三大报告中第一次明确提出了社会主义发展的阶段论，明确了党对私营经济所采取的政策。该报告指出：“社会主义初级阶段的所有制结构应以公有制为主体。全民所有制以外的其他经济成分，不是发展得太多了，而是还很不够。对于城乡合作经济、个体经济和私营经济，都要继续鼓励它们发展。在不同的经济领域，不同的地区，各种所有制经济所占的比重应当允许有所不同。”而且报告认为：“私营经济一定程度的发展，有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人们多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充。”这既是民营经济的诞生、发展及其在经济中的作用逐渐得到了社会的认可，也是全党认识的一次质的飞跃。到1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了我国《宪法》的修正案，用法律的形式界定了私营经济在国民经济中的地位和作用。《宪法》第11条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”1988年6月，国务院颁布《中华人民共和国私人企业暂行条例》，把私营企业界定为资产属于私人所有、雇工8人以上、营利性经济组织。从此，在政策和法规方面明确了私营经济的性质和地位，为我国私营企业的发展打开了空间。据统计，1988年底全国私营企业有90581家，注册资本84亿元人民币，解决就业164万人。到1990年，仅乡镇企业从业人数就有约9300万人，占农村劳动力的22%，乡镇工业产值已占全国工业产值的1/3.

　　然而，对于私营企业的出现和发展，社会上担心、怀疑的人更多了：私营企业是“姓社”还是“姓资”？私人企业对雇工是不是存在剥削？对其发展如何引导，是限制、改造还是让其进一步发展？因此，现实中职能部门对私营企业投资行为的管理方式方法往往也把握不准，甚至对其投资行为进行阻碍和压制。投资者为了克服相关的制约因素，有些把自己的企业“挂靠”于政府组织或其职能部门，形成所谓的“红帽子”企业，把其投资利润的一部分分给“挂靠”单位以求得保护和发展；有的直接把投资收益的一部分用于行贿政府官员，让其放弃管制或为自己的违法经营“开绿灯”。这样，既形成了一些腐败现象，也增加了人民对私人企业投资行为的误解。但是，作为民间投资主体代言人的全国工商联，根据邓小平理论和中共十三大的精神，一致呼吁和支持民间投资的发展，把一些阻碍非公有制经济发展的现象反映给党中央。1991年7月，中共中央在批转中央统战部《关于工商联若干问题的请示》中指出：“对现在的私营企业主，不应和过去的工商业者简单的类比和等同，更不要像50年代那样对他进行社会主义改造”，进一步说明私营经济是公有制经济的必要的和有益的补充，应当采取不同的政策，鼓励和引导私营企业的发展，这些政策和文件对我国民间投资的发展具有深远的意义。

　　（二）1992～1997年的民间投资

　　鼓励和引导民营经济的发展是邓小平理论的重要组成部分。其中最具代表性的内容之一是1992年春天邓小平视察南方的谈话，对私营企业的政策做了通俗且精辟的阐述，他告诫全党：要“抓住时机发展自己，关键是发展经济”；胆子要更大一点儿，步子要迈得更大一些；能发展的不要阻挡。邓小平的谈话的确为民间投资的发展带来了春天，除了个体工商户蓬勃发展以外，我国私营企业户数在1993年、1994年以70%～80%的速度迅速增长，私营企业注册资金则以100%以上的速度增加，其中1993年比1992年增长208.14%；同时，我国集体企业特别是乡镇企业的数量及其注册资金额都得到了迅速的扩大，从而使我国民间投资得以迅猛发展。

　　十四届三中全会以后，党的第三代领导集体继承和发展了邓小平同志关于民营经济的理论。1995年，《中共中央、国务院关于加强科学技术进步的决定》指出：民营科技企业是我国高新技术产业的一支有生力量，要继续引导和鼓励其健康发展。1996年，《国务院关于“九五”期间深化科学技术改革的决定》进一步明确了鼓励民间资本投资高科技产业的政策。此后民营科技企业在家用电器、光电信息、应用软件开发、汽车零部件、中药现代化等产业中所占的比例逐渐提高。1997年2月23日，全国人大通过了《合伙企业法》。这些方针、政策和法规为民间资本的规范化经营指明了投资壮大的方向，对促进民间投资的持续发展产生了深远的影响。

　　（三）1997年以来的民间投资

　　尽管我国的私营经济在1987～1997年这十年间有了长足的进步，在国民经济中的地位也越来越重要，但是，私营经济毕竟仍然是公有制经济的“补充”，人们在发展私营经济的过程中，还是缩头藏尾，不敢进行大胆的投资。1997年，中共十五大进一步明确了私营经济在国民经济中的重要地位，并提出了发展我国私营经济的基本方针，十五大报告指出：“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”从此，在认识上，非公有制经济由“补充”地位上升为国民经济发展不可缺少的“重要组成部分”，为我国民间资本增加积累、扩大民间资本投资进一步奠定了思想基础。

　　与此同时，国际经济形势也促进了人们对民间投资功能的发现和再认识。20世纪90年代以来，世界经济一体化的发展趋势越来越明显。1997年东南亚金融危机波及的范围之广出乎人们的意料，对我国经济产生了相当的影响。由于此次金融危机，造成东南亚国家货币购买力急剧下降，经济出现停滞和下滑，使得我国产品市场的国际需求相对减少，从而影响了我国的出口和经济的发展。并且，随着改革的深入和产业结构的升级，国有资本逐渐从竞争领域退出，国有企业大量职工下岗，集体企业也有不少倒闭、改制或转产，造成新的失业和就业不充分，严重地影响了城镇居民的收入水平，制约了社会消费需求量的提高。因此，为了刺激内需、增加就业、促进经济的发展，我国学术界和管理层开始进一步重视民间投资。1998年4月，在国务院有关部门召开的“国有企业下岗职工再就业工作座谈会”上，与会专家学者提出发展中小企业的应对措施并达成共识。并且，中共十五大已经进一步明确了对国有企业“抓大放小”的方针，因此，此时提出的发展中小企业实质上应是提倡发展民营中小企业。扩大民间投资、促进民间中小企业的诞生和发展，是提供新的就业岗位、增加就业、提高居民收入、增加对生产资料和生活资料需求的必要手段。因而，1998年以来，许多省、市、自治区政府都发布了相关鼓励与促进民间投资发展的决定、办法或措施等文件，提出了拓宽投资范围、降低投资门槛、优惠投资政策、保护投资者权益的一系列政策措施。这一时期，政府采取了积极的财政政策，力图以国债投资的形式拉动内需，并带动其他投资的发展。积极的财政政策确实对经济的稳定发展起到了一定的作用，但是，由于国债投资的过程还摆脱不了国有资本的传统的运行模式，如资金计划分配的不合理、不透明，仍在竞争领域投资等，使得国债投资的效应不明显；并且在某种程度上延缓了国有企业的改革，对民间投资也有一定的影响，因此社会各界包括政府决策部门逐渐认识到国债投资逐渐淡出的必要性。同时，我国加入世界贸易组织以后，需要在国际贸易中履行有关政府补贴的协定，即政府不能对有关企业进行相关投资或补贴。在国内外经济环境改变的情况下，要促进我国经济持续稳定发展，就必须进一步扩大民间投资。因此，国家计委于2001年12月，从进一步转变思想观念、促进民间投资的发展，逐步放宽投资领域，积极拓宽融资渠道，实行公平合理的税费政策，建立社会化服务体系和改进政府管理工作等六个方面专门发文，阐述了促进和引导民间投资发展的政策和意见。

　　这一时期，我国的民营经济得到长足的发展。全国第二次基本单位普查结果显示：2001年末，我国共有私人企业（不包含个体工商户）132.3万家，占全国企业法人单位302.6万家的43.7%，国有企业、集体企业单位数分别占全国企业的12.2%和28.3%；国有、集体、私人企业法人单位分别占从业人员的30.6%、22.8%和20%。私人企业平均拥有从业人员24人，与1996年第一次基本单位普查相比，私人企业单位数年均增长24.5%，从业人员年均增长31.6%，资本金年均增长35.8%，年营业收入比1996年增长了6.8倍。2002年底，我国内资民营经济在国内生产总值中所占比重约为48.5%。

　　同时，国家颁布了一系列鼓励和扶持民间投资的政策法规。如1999年3月15日，九届全国人大第二次会议通过并颁布了《中华人民共和国宪法修正案》，其中，《宪法》第11条修改为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法权益和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”1999年8月30日，全国人大通过了《个人独资企业法》，对个人投资办企业给予法律保护和支持；2002年6月29日，全国人大通过了《中小企业促进法》。这些法律和《公司法》共同构建了民间投资企业的法律框架，为民间投资及其民营企业的发展提供了根本的法律保障。外经贸部也多次放宽对民间投资企业进出口经营资格与对外投资的限制，这些企业可以享有与国有企业同等的待遇，从而促进了民间资本向新的经济领域进行投资。并且，许多省、市、自治区政府也发布了促进民间投资发展的相关细则。

　　2002年，中共十六大对于非公有制经济理论和政策又有了新的发展，号召全党“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”。要“坚持公有制为主体，促进非公有制经济的发展，统一于社会主义现代化建设进程中，不能把两者对立起来”。“放宽国内民间资本的市场准入领域，在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面采取措施，实现公平竞争”。并认为股份制是公有制经济的主要实现形式，提出“要尊重和保护一切有益于人民和社会的劳动”。“放手让一切劳动、技术、知识、管理和资本的活力竞相迸发，让一切社会财富的源泉充分涌流”。对所有形态的民间资本给予热情的号召和动员，鼓励它们积极投资于使国民财富增加的经济活动中。我国非公有制经济单位蓬勃发展，就业人数逐年增加，促进了我国经济社会的全面发展。

　　2004年7月16日，《国务院关于投资体制改革的决定》进一步确立了市场经济中企业的投资主体地位。该决定提出，将“彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及相关职能部门审批的企业投资管理办法”。今后，“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公众利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制”。以“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”为原则，落实了企业的投资自主权。在我国民营经济占国民经济总量比例不断上升的时代，不分所有制形式，确立企业的投资主体地位、落实企业的投资自主权，实质上是进一步确立了民间投资主体在国民经济发展中的主体地位、清除了束缚民间投资的种种桎梏，必将推动我国民间投资的蓬勃发展。

　　2005年2月24日公布的《国务院关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，规定非公有制资本可以进入垄断行业，创造了所有资本一律平等的投资政策环境。国家与地方促进民间投资的系列配套政策必将进一步调动民间投资主体的投资热情，促进我国国民经济的持续发展。据统计，1999～2002年个体与集体投资增长速度分别为7.53%、11.44%、12.59%、18%，明显快于同期国有经济的投资增长速度，并超过了全社会的投资增长速度。按照这样的发展速度和发展态势来估算，民间投资在全社会投资中的比例还将扩大，民营经济在国民经济中的地位也将越来越重要。