特朗普“退群”制造联合国权力真空，威权国家争相填补

今年春天，在特朗普总统威胁大幅削减美国对联合国的资金支持之际，来自世界各地的外交官在瑞士的一个湖畔度假地私下举行会晤，商讨痛苦的削减开支方案。

其中一项提议暗示了美国撤回支持可能导致的代价：如果联合国削减对人权调查的资助，会发生什么？

据两位参加了5月在瑞士召开的联合国人权理事会会议的外交官透露，中国和古巴的大使提议限制对政府主导的侵权行为的调查，比如酷刑、战争罪和监禁持不同政见者。长期以来，这两个国家都因人权纪录而受到国际社会的关注。

这两名外交官以及两名人权活动人士说，过去几个月里，中国、古巴以及伊朗、俄罗斯和委内瑞拉等其他有监禁异见人士历史的国家多次以省钱为由建议缩减人权调查。

自上任以来，特朗普退出人权理事会和其他机构、冻结对部分机构的资助，并下令对美国参与这个全球性机构的情况进行全面评估，这一系列行为扰乱了联合国的运作。美国纽约是联合国总部所在地，并且长期以来一直是该机构最大的捐助国。

尽管白宫尚未宣布评估结果，但美国已经削减了10亿美元的对联合国资助，并通知国会打算再削减10亿美元，这加剧了联合国的资金缺口。本周早些时候，据《纽约时报》获得的一份文件显示，联合国高级官员提出了广泛的经费削减方案，其中包括人权项目。

本周，特朗普总统将在纽约的联合国年度大会上发表讲话，世界各国领导人将密切关注他是否会有进一步的表态。

特朗普政府内外的一些联合国批评者认为，这是一个浪费、低效且对美国利益抱有偏见的官僚机构，他们还指出，像人权理事会这样的机构在改善实地状况方面成效不彰，反而更多地为侵犯人权的政府提供了合法性。

联合国捍卫者们认为，该组织是少数能够揭露世界不公的平台之一。他们指出，特朗普政府的撤退正助长威权国家的气焰，这些国家试图利用这一机会，将联合国改造为对自身有利的工具——通过对数十位外交官、官员的采访以及对内部文件等资料的审阅表明了这一点。



美国长期以来一直是联合国最大的捐助国。特朗普政府冻结了部分资金。Daniel Slim/Agence France-Presse — Getty Images

有劳工权益不良记录的卡塔尔提出愿意为联合国工人权利机构提供部分办公地。俄罗斯提议缩短倡导团体在听证会上的发言时间以节省开支。厄立特里亚则呼吁终止联合国对其境内侵犯人权行为的调查。

这些国家“正在利用一切机会，包括资金危机和高级别会议所带来的机遇，尝试来推进他们的议程”，专注于在日内瓦进行联合国倡导工作的非政府组织“国际人权服务社”的总干事菲尔·林奇指出。“削减（经费）方案已被摆上台面，这为他们打开了一扇机会之窗。”

美国国务院在一份声明中说，特朗普政府的审查“旨在确保美国在促进本国的安定、国家安全与繁荣方面更具成效，而非相反”，在评估结束前，不会对这一过程发表评论。

联合国正在讨论的预算削减方案被广泛视为对特朗普行动的回应。但联合国副发言人法尔汉·哈克表示，这次预算改革是该组织为提升灵活性和效率而进行的一项持续努力的一部分。

古巴、厄立特里亚、俄罗斯和卡塔尔驻日内瓦的使团没有回应置评请求。

中国驻华盛顿大使馆在一份声明中表示，反对“某些国家将人权问题政治化的企图”。声明还说：“中国从未意图挑战或取代美国。”

权力真空与竞相填补

过去，世界依赖美国的资金和领导力来应对大流行病、强迫劳动和贫困等全球性问题。

现在，许多组织正在考虑新的资助者，比如中国和卡塔尔——这些国家正寻求重塑对人权和劳工状况的监督机制。

联合国多年来一直面临财政危机。其日内瓦办事处已削减了会议时间和口译服务，甚至一度连续数周关闭。

美国承担了联合国37.2亿美元常规预算的22%，此外华盛顿每年还为联合国维和行动及其他联合国机构、基金和项目提供数十亿美元的额外资助。白宫认为，这些资金并没有为美国利益服务。



联合国日内瓦办事处所在地万国宫。该组织正计划将更多办事处迁出纽约和日内瓦。Fabrice Coffrini/Agence France-Presse — Getty Images

反对美国参与联合国事务的人士指出，中国在人权理事会中拥有席位，而该机构曾批评美国分离移民家庭等做法。

“几乎没有证据表明该理事会改善了人权，反而有大量证据表明，当选理事会的政府利用它来屏蔽对自身的审查，”华盛顿美国企业研究所的高级研究员布雷特·D·谢弗表示。

今年早些时候，特朗普让美国退出了人权理事会和世界卫生组织，并于7月22日退出联合国教科文组织，这是首个接受评估的联合国机构。

特朗普政府对国际机构的戒心只会让联合国的资金危机雪上加霜：日内瓦的一些联合国机构可能会损失高达40%的资金。

联合国高层在5月要求各部门提出削减预算的方案，并考虑将部分岗位从纽约和日内瓦迁往成本更低的城市。日内瓦办事处提议提前终止人权事务机构所在大楼的租约。根据《纽约时报》获得的一份内部报告，负责向维和部队提供口粮的联合国部门已提议将每日热量摄入从4500卡路里削减至3250卡路里。

财政紧缩还引发了将机构办公室迁址的提议，这可能扩大新东道国的影响力。

据了解此次访问情况的外交官透露，卡塔尔已向日内瓦派出大型代表团，提议为多个联合国机构的部分部门提供办公场地。记录显示，过去几个月里，联合国下属机构国际劳工组织的负责人与卡塔尔外交官多次会面。有报道称，尽管此前卡塔尔对该机构的资助引发争议，该国对待移民工人的方式也受到批评，但该机构总干事仍在考虑将部分工作人员迁至多哈。

国际劳工组织拒绝就其搬迁计划或与卡塔尔官员的磋商置评。



2018年，最后建设阶段的卡塔尔多哈阿尔瓦克拉体育场。卡塔尔曾因对待移民工人的方式遭到批评，该国提议为部分联合国机构提供办公场所。Olya Morvan for The New York Times

《纽约时报》获取的卢旺达总理信函显示，卢旺达有意承接“联合国长期园区”，尽管该国政府因支持刚果民主共和国境内叛军而受到批评。这些叛军被广泛指控犯有侵犯人权行为，包括法外处决、强奸及其他战争罪行。（该信函内容此前由乌干达新闻网站尼罗河邮报率先报道。）

联合国副发言人哈克表示，联合国通常不公开与成员国的沟通内容，任何搬迁工作都将“分阶段进行”，并需获得联合国成员国批准。卢旺达驻纽约代表团未回应置评请求。

中国长期寻求在联合国发挥更大作用，如今正扩大其在多个机构中的影响力。今年5月，在特朗普退出世界卫生组织数月后，中国派出一名副总理出席世卫组织大会，并宣布将在五年内提供5亿美元资金。

有人指控世卫组织任由中国主导新冠疫情溯源调查，而非推动在中国开展更彻底的调查，但中国大使馆与世卫组织均否认这一指控。这笔新资金可能会让中国在该组织中获得更大影响力。

人权与粮食援助面临压力

中国、俄罗斯及其支持者提出的旨在削弱人权保护的措施，并非全都能成功推行。

今年春季，在人权理事会非公开会议上，他们提出的削减人权调查资金、缩短独立活动人士发言时间的提案最终都未被采纳。7月，厄立特里亚提出一项终止联合国对其境内侵犯人权行为调查的提案，同样遭到否决。



厄立特里亚外交部长奥斯曼·萨利赫·穆罕默德于2024年在联合国总部发表讲话。厄立特里亚已要求联合国终止对该国侵犯人权行为的调查。Dave Sanders for The New York Times

但关于厄立特里亚调查的公开辩论以及联合国其他人权活动的资金支持都将被缩减。

美国自身存在侵犯人权的记录，其全球地位近年来不断下滑，在联合国的公信力不断下降。如今，美国的退出导致人权监督机构的资源进一步减少。

《纽约时报》获取的信息显示，今年2月特朗普下令审查美国参与联合国事务的情况后不久，部分联合国机构的工作人员接到通知不得使用美国已拨付的资金，导致部分项目陷入资金冻结状态。

日内瓦部分机构负责人对此感到意外。《纽约时报》获取的一份文字记录显示，今年5月，联合国难民事务高级专员菲利波·格兰迪告知工作人员，美国的资金冻结加上其他捐助方的资金削减，堪称一记重击。“遗憾的是，很不幸，我们将不得不用更少的资源做更少的事，”他表示，“这将影响数百上千万人的生活。”



刚果民主共和国戈马市附近，联合国难民署在流离失所者营地搭建的帐篷，摄于今年2月。Guerchom Ndebo for The New York Times

尽管美国已恢复提供部分资金，但该机构在7月表示，对多达1160万难民的援助可能遭到削减。联合国粮食机构估计，多达1670万人可能失去粮食援助。

驻日内瓦外交官表示，欧洲国家称无法填补这一资金缺口，因为特朗普政府要求它们增加防务开支。

中国也不会填补这一缺口。中国向该组织提供的资金远低于若特朗普未退出情况下美国本应支付的金额。

“真是讽刺，”致力于预防致命冲突的国际危机组织的联合国事务主任理查德·高恩说。“中国无需大幅增加投入就能获得更大影响力。因为美国的退出本身就意味着中国的影响力更强了。”



6月，联合国世界粮食计划署向加沙地带的巴勒斯坦家庭分发面粉。该机构估计，在特朗普政府削减资金后，多达1670万人可能失去粮食援助。Saher Alghorra for The New York Times

美国软实力面临争夺

特朗普及其支持者有时会嘲讽联合国中的“全球主义者”将他国利益置于美国利益之上。事实上，80年前协助创建联合国的美国长期以来一直拥有巨大影响力，不仅能左右联合国的选举结果，还能通过影响投票来主导人权及其他领域的政策走向。

如今，美国可能会失去这种影响力。

前美国驻日内瓦联合国大使安德鲁·布雷姆伯格表示，2020年，在联合国负责知识产权保护的机构负责人选举中，他曾通过国务院动员支持，成功击败了中国候选人。该机构制定知识产权领域的国际规则，而这正是美中长期存在分歧的领域。

美国还在国际电信联盟展现了影响力。这一联合国机构虽不为人熟知，却颇具影响力，负责制定卫星通信及互联网电缆相关政策。中国曾主导该机构八年，并大力推广中国电信企业华为研发的5G设备。

2022年，美国协助美国人多琳·博格丹-马丁当选该机构负责人，而她帮助美国科技企业打入了新兴经济体市场。

但如今，美国的这种影响力已大不如前。知情人士透露，在该机构6月的一次会议上，美国外交官试图阻止上海承办2027年的一场会议，国际电信联盟将在该会议上讨论卫星监管规则。



国际电信联盟秘书长多琳·博格丹-马丁是美国人，图为她在2024年的一次新闻发布会上。Fabrice Coffrini/Agence France-Presse — Getty Images

若中国此次获胜，将给希望参会的美国企业带来安全顾虑。美国在最后时刻提出在华盛顿举办的方案。

影响投票结果曾是美国最擅长的软实力手段之一。

但这一次，美国失败了。