当地时间10日中午，美国知名保守派活动人士、特朗普的政治盟友查理·柯克在演讲时遭枪击身亡。而事发时，“拥枪派”的柯克正与现场观众辩论美国的枪支议题。随后，特朗普下令全美降半旗志哀，并将政治暴力归咎于“激进左派”长期妖魔化不同政见者。这一表态一如他去年从枪击中幸存后，一方面借机猛攻政治对手，另一方面则绝口不提管控枪支暴力。那么，在经历了诸多暴力事件后，美国的枪支管控为何已成“死结”？

本文指出，美国的枪支管控深受一批利益集团的影响。具体而言，通过选举制度，利益集团能借助金钱捐赠影响行政、立法和司法机关。例如，美国步枪协会每年花费近2.5 亿美元，主要用于资助政治竞选、游说国会和广告支出。在民主党“控枪”、共和党“拥枪”的极化情境中，主张持枪自由的利益集团受益于政策的反复摇摆，枪支管控难以持续。而美国立法机构规定，在枪支犯罪案中，枪支制造商可豁免诉讼，这阻止了一部分追责枪支行业的诉讼立案。

近年来，大规模校园枪击案的发生，在美国民众当中引发了加强枪支管控的呼声。然而，美国的枪支文化已默认持枪自由，控枪不是禁枪。美国公民持枪自由的权利被写入了美国宪法，全面禁枪属于违宪。当前，美国控枪人士的诉求在于，禁用某种类型的枪支（隐蔽且便携的手枪、有大容量子弹弹匣的攻击性机关枪等）、禁止未通过背景审查的人持枪（未成年人、逃犯、使用管制药物的人、有特定精神病史的人等）。然而，随着特朗普政府上台，奥巴马任内关于枪支管控的行政令被废除，推动控枪政策举步维艰。由于美国的枪支管控政策在联邦层面相对较少，而各州之间差别很大，枪支可以从管控程度较低的州流向管控程度较高的州，这使得已有的枪支管控政策进一步失守。

本文原载《国际论坛》2021年第6期。文章仅代表作者观点，供读者思考辨析。

从利益集团驱动到无效的政府规制

—— 基于美国枪支管控政策的研究

▍问题的提出

持枪自由是美国社会区别于中国社会的一个重要不同点，持枪自由所引发的枪支暴力成为美国主要的社会问题之一。20 世纪 60 年代，约翰·肯尼迪总统与马丁·路德·金的遇刺推动了枪支管控的立法进程。威廉·梅耶（William G. Mayer）根据基于 1959~1988 年的一些民意测验形成的调查报告得出，公众对于枪支管控的态度自 20 世纪 60 年代起一直都比较稳定，略高于 70% 的公众赞成要求人们在购买枪支之前必须获得警察许可的立法。盖洛普 2017 年 10 月至 2019 年 10 月间的民意调查数据显示，超过 60% 的受访的美国人认为，火器销售的法律应该更严格一些，而只有 7% 的公众希望放松法律限制。但是，美国枪支暴力档案显示，截至 9 月 18 日，2021 年全美与枪支暴力相关的死亡人数为 32077 人，受伤人数为 29583 人。直觉上看，既然持枪自由加剧了美国社会治安环境的恶化，那么为改善社会治安，枪支应该被禁用，或者说政府至少应该采取一些措施来限制枪支的持有和使用。而且，美国作为一个西方民主国家，政府由选民通过投票的方式选举产生，其优势通常被认为是政府能够对民众的诉求有比较直接的回应。问题是，虽然民意调查数据显示有 60% 以上的民众认为应该加强枪支管控，但是，为什么到目前为止，持枪自由的政策没有变化？

既有研究倾向于从法律、经济与政治的不同视角来解释美国的持枪自由政策。高丽娜的研究认为，在美国政党政治与枪支文化的影响下，很难通过修宪来限制枪支并禁枪。蒂莫西·立顿（Timothy D. Lytton）从商业逻辑的角度出发，认为枪支产业带来的经济利益使得杀伤性武器的营销增长，从而使得枪支管控变得困难。江振春聚焦于文化层面，强调美国保守派与自由派的思想冲突使得难以就枪支管控问题达成社会共识。袁征认为文化传统、价值观念、法定权利、利益集团与党派分歧等因素的交织使得禁枪之路漫长。尽管既有研究对美国持枪自由政策解释的视角不同，但都存在一定程度的不足：一是，既有研究倾向于从单一因素或者多元因素分别对美国持枪自由的政策做出解释，但对美国国内政治中与枪支有关的行为体的互动与博弈关注不足；二是，既有研究倾向于将禁枪作为枪支管控的主要内容与目的，但是随着时代的发展，关于枪支管控的辩论内容也在发生着一定程度的变化。针对既有研究的不足，本文首先运用国内政治博弈的分析框架来探讨利益集团对美国枪支管控政策的影响，其次从政府规制的视角来探讨当前的美国枪支管控政策。

▍利益集团影响下的美国枪支管控政策

本部分基于利益集团对美国公共政策制定的影响，运用国内政治博弈的观点，从行为体动机、制度环境、策略选择和结果这四个方面分析利益集团对美国枪支管控政策的影响。

（一）行为体动机

利益集团被定义为拥有相同利益的人的集合，通过影响政府的政治过程，共同努力促进和保护自己的利益。与枪支相关的利益集团，有支持枪支管控的利益集团，如手枪管制有限公司、城镇枪支安全运动基金会（Everytown for Gun Safety Action Fund）；有拥护持枪自由的利益集团，如美国步枪协会（National Rifle Association, NRA）、枪支拥有者协会（the Firearms Owners Protection Act）、全国射击运动协会等组织。在枪支管控议题上持不同立场的利益集团希望介入公共政策的制定，以寻求自身集团利益的最大化。

在枪支管控法案的制定与延续的进程中，美国步枪协会作为拥护持枪自由的最大利益集团，其目的是阻止国会通过枪支管控的法案或政策。主张枪支管控的利益集团，其目的则是推动国会通过枪支管控的法案或政策。比如，在美国步枪协会的游说下，枪支免于接受1972 年成立的消费者产品安全委员会（Consumer Product Safety Commission）的规制，国会甚至废除了1986 年《枪支拥有者保护法》（the Firearms Owners Protection Act）中关于销售限制和记录保存的要求。但是，在手枪管制有限公司的游说下，枪支管控的立场获得警察机构的支持，从 1987 年开始，手枪管制有限公司全力推动国会通过《布雷迪预防手枪暴力法》（Brady Handgun Violence Prevention Act），简称 “布雷迪法案”。

（二）制度环境

1.政治体制：

美国是一个联邦制国家，各州拥有高度的自治权力，有利于不同的利益群体结成有组织的集团。为避免赋予政府官员过多的权力，美国的开国元勋立足于所谓的“权力分立” 概念，即权力分为三个政府部门：行政部门、立法部门和司法部门。原则上讲，三个部门行使权力时，彼此互相牵制，以达到权力平衡。按照宪法的规定，行政机关是以由人民直接选举的总统为最高行政首长，将所有的行政权力赋予总统。但是，选举制度的存在，使得利益集团可以通过金钱捐赠影响选举活动，从而在行政机关、立法机关和司法机关获得政治影响力，来影响政府机构法律和公共政策的出台。

2.政党制度：

美国实行两党制度，美国主要党派——民主党与共和党——之间的政治极化成为近年来美国国内政治最显著的一个特征，两党在一些议题上很难达成共识，主张持枪自由的利益集团在某种程度上成为了两党 “政治极化” 情境的受益者之一。民主党大多数人支持枪支管控政策，共和党大多数人则主张持枪自由。因此，民主党政府时期通过的一些枪支管控方案，在共和党政府时期可能难以为继。比如，1994 年克林顿政府签署的《攻击性武器禁令》在小布什政府时期十年期满，国会拒绝重新进行审议，致使法案最后自动失效。

（三）策略选择

利益集团主要通过三种方式影响政府机构法案或政策的制定和通过。（1）通过政治行动委员会（Political Action Committees, PACs）在州和联邦选举中向候选人提供资金捐助。在竞选活动中的资金捐助可以确保利益集团与政府决策者的直接接触。白宫的高级官员与议会议员也倾向于接见对总统选举给予巨大资助的利益集团。例如，美国步枪协会每年花费近2.5 亿美元，主要用于政治行动委员会活动、游说和广告支出。（2）通过游说国会，利益集团直接与国会议员接触，协助起草法案。美国国会制定了一套利益集团参与规则制定的程序，并在《行政程序法》（Administrative Procedure Act, APA）中予以规定，本质上，国会为利益集团参与规则制定过程创建了一条合法的途径。例如，美国步枪协会-立法行动协会（the Institute for Legislative Action, ILA）是美国步枪协会的游说部门，负责直接与国会议员、行政官员直接交流，以影响枪支管控政策的制定与落实。（3）通过法院系统，利益集团和其律师代表回击针对损害枪支行业的指控，寻求实现利益诉求。此外，利益集团还能够通过大量的广告宣传、杂志、社团试图在一定程度上影响司法部门。例如，美国步枪协会在州议会和国会发起全国性的游说运动，以确保枪支行业的法定豁免权。

（四）政策结果

1.最高法院对宪法第二条修正案的解释使得禁枪几乎不可能成为现实

公民持枪自由的权利写入了美国宪法，宪法第二条修正案规定：“管理良好的民兵是自由州安全的必要条件，因此人民拥有和携带武器的权利不可侵犯”。尽管州和地方政府规定了居民是否可以在公共场所携带枪支，但是，规定谁可以获得或拥有枪支的法律是在联邦一级制定的。美国最高法院在宪法第二条修正案上的解释对于枪支管控立法的成败有重要影响。最高法院的法官由总统任命，国会参议院批准，但是一旦被国会参议院批准之后，这些法官可以终身任职，代表背后的利益集团意志来进行裁决。持枪自由作为个人权利被宪法第二修正案所保护，不支持枪支管控的利益集团声称宪法第二修正案赋予守法的居民拥有火器以防御政府入侵的权利。这一解释获得了最高法院的支持。2008 年 6 月联邦最高法院对赫勒案的裁决中，美国步枪协会争取到了另外 46 个利益集团的参与，这些利益集团的成员都对宪法第二条修正案、枪支所有权和公共安全问题很感兴趣，介入到赫勒案中。联邦最高法院判决认为，公民个人有权拥有和使用枪支。美国联邦最高法院的这一裁决几乎消除了通过对宪法的解释来使禁枪成为现实的可能性。

2.反对枪支管控的利益集团游说国会通过保护持枪自由的法案或政策

利益集团不仅能影响到最高法院的裁决，还会影响到国会与枪支问题相关的法案或政策的出台。《1968年联邦枪支管控法案》（Federal Gun Control Act, GCA）从联邦层面上对枪支行业实施严格的监管，禁止向未成年人、重罪犯、非法移民、因精神疾病而被法院命令限制的人提供枪支，并对炸弹、地雷、手榴弹等类似装备施加联邦层级的监管。然而，《1968 年联邦枪支管控法》事实上并没有要求获得联邦许可的枪支交易商通过一系列步骤来确定购买者的资格。1980 年，罗纳德·里根当选美国总统，共和党赢得参议院控制权，美国步枪协会、美国枪支拥有者协会等反对枪支管控的利益集团加大对国会的游说力度。1986 年，国会通过了《枪支拥有者保护法》，并由里根总统签署生效，该法案的生效打击了《1968 年联邦枪支管控法》，可以说是枪支管控立法进程的一个退步。

3.反对枪支管控的利益集团阻止法院审讯与枪支有关的案件

自20 世纪 80 年代起，越来越多的枪支暴力受害者转向侵权行为系统寻求赔偿，这些受害者不仅对他们的袭击者提出了索赔，而且还对枪支销售商和制造商提出了索赔。受害者认为，成功的侵权诉讼可以作为推动更安全的枪支设计、阻止将来向犯罪分子销售的一种手段，并将枪支暴力的部分责任归咎于枪支行业。这一诉讼行为将对枪支管控的斗争从立法机关转移到法院，但美国步枪协会认为法院无权决定由原告的主张引发的枪支管控问题，这些问题应由选举产生的立法机构决定，而不是未经选举产生的法官。同时，美国步枪协会及枪支行业的盟友游说州立法机构和国会，32 个州的立法机关已通过立法，赋予枪支行业豁免诉讼的权利，国会强烈支持类似的全国豁免立法。2005 年，乔治·W·布什总统签署了《保护合法武器贸易法案》，旨在保护枪支制造商，例如 “如果该公司制造的枪支导致了犯罪，该法案可以防止枪支制造商的名字出现在联邦或州的民事诉讼中”。2005 年 10 月 26 日，根据该法案，法院驳回了与枪支诉讼有关的待审案件。

4.两党轮流执政，使得已通过的关于枪支管控的法案或政策难以持续

1992 年总统大选中，民主党的竞选纲领强化了枪支管控的立场，并在参议院与众议院中都占有多数席位，支持枪支管控的克林顿当选为总统，推动国会在 1993 年通过 “布雷迪法案”，该法案规定了购买枪支需要五天的等待时间。但是，美国步枪协会的游说人员认为，虽然克林顿政府声称 “布雷迪法案” 的背景审查假设有数十万被定罪的重罪犯购买了枪支，但对这些重罪犯的起诉少于十五次。而且，超过 99.99% 的人从未因试图购买枪支而违反联邦法律，更没有证据表明 “布雷迪法案” 的实施与谋杀率的降低相关。尽管如此，克林顿政府依旧加强枪支管控的立法进程。1994 年，在克林顿总统签署的《暴力犯罪控制和执法法案（Violent Crime and Law Enforcement Act）》中，有一项名为《公共安全和娱乐用火器使用保护法案（Public Safety and Recreational Firearms Use Protection Act）》的条文，即所谓的《攻击性武器禁令》，这是一项从 1994 年 9 月到 2004 年 9 月生效的临时禁令，但是，该禁令在小布什政府时期十年期满，国会拒绝重新进行审议，延长禁令的多次尝试都以失败告终。

▍无效的政府规制下的美国枪支管控政策

值得注意的是，利益集团对于美国枪支管控政策的影响主要集中于20 世纪 90 年代以及之前，就当前而言，利益集团对于枪支管控的政策影响可以说已经过时了。对美国民众而言，进入 21 世纪后，关于美国枪支管控的讨论一个很重要的背景在于美国发生了很多与枪支问题相关的悲剧。在一些高中和幼儿园里发生了用枪支扫射的情况，并且好几次在校园里发生的悲剧是由有精神疾病的人持枪扫射造成的，而他们个人又不能对枪击案件负责，所以民众主张枪支管控的呼声很高。因此，当前主张枪支管控的人，现在想要禁用的是某种类型的枪支和禁止未通过背景审查尤其是有精神类疾病的人持枪的权利。但是，无效的政府规制使得美国枪支管控很难实现，到目前为止，持枪自由的政策没有明显的变化。

（一）公民持枪自由的权利为何被写进美国宪法

宪法第二条修正案规定：“管理良好的民兵是自由州安全的必要条件，因此人民拥有和携带武器的权利不可侵犯”。宪法第一条第八款规定国会对武装民兵负有责任，武装意味着提供统一的武器，包括规范提供武器模式的权力。在《统一民兵法（Uniform Militia Act of 1792）》通过后的两年里，所有 15 个州都通过了自己的法律，使他们的民兵系统符合联邦指导方针。民兵系统的存在价值在美国成立后的前几年有一定的证实。1794 年，民兵成功地赢得了与美洲原住民的一些关键战斗，同年的威士忌叛乱被一万五千名民兵镇压。但到 18 世纪末，民兵各州都未能执行《统一民兵法》的条款，州政府和联邦政府都未对继续普及民兵训练和服务感兴趣。1812 年战争中，一般民兵在军事上的有效性与可靠性的声誉遭到破坏。因此，政府设置了专业军队和精锐的志愿者队伍，称为精挑细选的（后来称为 “有组织的”）民兵。1903 年，国会通过了《民兵法》，将 “有组织的（也称为志愿或选择的）民兵” 称为国民警卫队，而将 “预备役民兵” 也称为无组织的民兵，就此将二者合法地分开。但是，由于战斗不能再交给未经训练的业余爱好者，无组织的民兵事实上被抛弃。该法案的其余部分规定了联邦武装、训练和国民警卫队的演习，但对于无组织的民兵没有任何规定。1916 年，《国防法》在国会通过，该法规定国民警卫队的组织方式与 “正规军” 相同，并将州卫队置于联邦指导方针之下。因此，从 1903 年起，美国法律上活跃的民兵是国民警卫队，虽然现在受联邦监管，但仍由各州训练。不过，国会保留了召集预备民兵的选择，理论上，所有健全的从 17 岁到 45 岁的人都可以参加民兵。但是，当前美国庞大的正规军，加上国民警卫队，构成了强大而充足的军事力量，已经可以满足国家的需要。

不难看出，宪法第二修正案建立在联邦政府与各州之间的权力平衡以及军事必要性的基础上，在政治上受欢迎的民兵与政治上不受欢迎但军事上必要的国家职业军队之间发展出一种政治妥协。与整个权利法案的目的一样，宪法第二条修正案的目的是限制联邦政府的权力并在国家和州的权力之间取得平衡。尽管如此，公民持枪自由的权利写入宪法的一个很重要的背景是如果政府对人民有压迫，民众想反抗的话，有起义的可能性，拥有枪支这种武器可以作为反抗的一种手段。最高法院在2008 年对于赫伦案的判决 —— 认为 “公民个人有权拥有和使用枪支”—— 为修正案注入了新的、基于枪支权利的解释。所以，当前枪支管控辩论的重点并不是要求全面禁枪，因为全面禁枪是违反宪法第二条修正案内容的。那么，当前枪支管控辩论的重点是什么呢？能否影响并改变美国持枪自由的政策?

（二）枪支管控辩论内容的改变及其背景

当持枪自由的权利写入宪法第二条修正案时，那时的枪支倾向于是小米加步枪类的非常简单的枪支。但是，现代美国社会的枪支已经变成了可以自动扫射的非常高级的枪支，和原来非常低水平的枪支能力是完全不一样的。因此，现在有关禁枪的讨论实际上进入了一个新的阶段：一是说不是不让公民个人拥有枪支，不让个人拥有枪支是违反宪法第二条修正案的，利益集团影响下的枪支管控主要讲的是这个内容。但是，这种讨论实际上已经过时了，现在主张枪支管控的人并不是说不让拥有枪支，而是主张要禁用某种类型的枪支。纵使持枪自由是美国的文化传统，枪是用来打猎的，但是现在打动物有必要使用机关枪吗？比如，在2021 年 3 月，加利福尼亚州的参议员戴安·费恩斯坦（Dianne Feinstein）和罗德岛州的众议员大卫·西西里尼（David Cicilline）提出了一项法案，该法案禁止销售、制造和转让205军用式攻击武器；禁止的枪支种类包括但不限于 AK-47、AR-10、AR-15、Sig Sauer SIG516 步枪等。二是说，现在想要禁止未通过背景审查的人持有枪支的权利，如果个人想要持有枪支的话，需要严格审查这些人的背景，审查申请人是否是未成年人、逃犯、非法居住在美国的人、使用管制药物的人、有特定精神病史的人、被军队开除军籍、放弃美国国籍、受到限制令的人以及被判犯有家庭暴力罪的人，对于没有通过背景审查的人不给予持枪的权利。

21世纪以来，关于美国枪支管控的讨论很重要的一个背景在于美国发生了很多与枪支问题相关的悲剧，尤其是在幼儿园、高中和大学的校园里。比如，2007 年的弗吉尼亚理工大学枪击案成为美国现代历史上最严重的大规模枪击案之一。弗吉尼亚理工大学枪击案发生在 2007 年春季学期中期的一个普通星期一早上，发生地点位于弗吉尼亚州布莱克斯堡的弗吉尼亚理工大学校园内。上午 9 点 15 分左右，英语专业 23 岁的学生赵承熙手持两支手枪和众多大容量弹匣，从一个教室移动到另一个教室，快速而随机地扫射，当扫射完成时，有 32 名学生和教职工死亡，29 人受伤。当警察靠近他时，他自杀身亡。这一次大规模的枪击案震惊了美国全国，尤其是大学，因为校园在很大程度上不受枪支暴力的影响，几乎所有的校园都保持着严格的禁枪政策。

弗吉尼亚理工大学枪击案的作案人赵承熙使用的武器是一把9 毫米格洛克（Glock）19 手枪和一把 0.22 口径的瓦尔特（Walther P22）手枪，这两把半自动手枪都是他在当地商店合法购买的。赵承熙先是在行凶前两个月通过互联网订购了瓦尔特手枪并将其投递到布莱克斯堡的一家店铺，在该店铺完成了购买。行凶前一个月他在罗诺克火器（Roanoke Firearms）店铺购买了格洛克手枪和大容量子弹弹匣。而弗吉尼亚州对于枪支几乎没有限制，赵承熙面临的唯一购买障碍是每月限制购买一支手枪的规定。然而，赵承熙在作为大学学生时就已经出现长期的行为和情绪问题，2005 年被宣布患有精神病，对自己构成危险。这些信息应该足以取消他购买手枪的资格，但弗吉尼亚州对于取消枪支购买资格的标准比联邦政府的标准还要低一些。尽管赵承熙被要求接受心理咨询，但根据当时的弗吉尼亚州法律，他不会被列入禁止购买枪支的州名单内。因此，根据联邦 “布雷迪法案”，他没有被标记在 “禁止向那些被认定为精神无能的人销售枪支” 的名单内。事实上，许多州都存在着公民心理健康数据汇编不完全的问题。据联邦调查局称，当时只有 22 个州向全国犯罪背景即时审查系统（NICS）提交了心理健康记录和枪支销售记录。

美国枪支政策的一个重要特点是国家层面的枪支管控政策相对较少，在州一级，各州枪支管控政策之间的差别很大。赵承熙在弗吉尼亚州轻松购买枪支的行为可能不会发生在枪支管控政策更为严格的州。比如，在纽约州，只有持有国家颁发的有效许可证的人才可以购买手枪，且获得手枪许可证的个人必须年满21岁，没有重罪或其他严重罪行或精神疾病，具有 “良好的道德品质”，申请人只能在提交照片、采集指纹、接受广泛的背景审查（包括警方与申请人相关的熟人面谈）、成功说服当地法官其有充分理由想要拥有手枪并支付若干费用后才能获得该许可证。整个过程可能需要几个月的时间，并且所有的许可证必须每五年更新一次。赵承熙极不可能在纽约州达到这些购买手枪标准。当赵承熙步行在弗吉尼亚理工大学的校园中时，他能够轻松地隐藏携带的两把手枪。如果他携带的是一支长枪（如步枪或霰弹枪）或多支长枪，在枪击事件发生之前，他会更容易被发现，甚至此次枪击事件可能不会发生。赵承熙对于手枪的偏爱也反应了美国枪支犯罪的趋势：虽然美国的长枪数量是手枪的两倍，而且在大多数地方长枪更容易获得，但手枪隐蔽性、便携性的特征使其成为美国最常见的谋杀武器。在 2019 年美国联邦调查局记录的 13927 起杀人案中，手枪为作案工具的谋杀案共发生 6368 起，其他未说明作案工具类型的枪击案发生了 2963 起，手枪造成的枪支犯罪案件是其他枪支的两倍多。

手枪犯罪的情况不仅出现在校园里，而且出现在选举活动中。2011 年 1 月 8 日上午，亚利桑那州民主党众议员嘉贝丽·吉福斯（Gabrielle Giffords）在图森当地一家超市前召开选民见面会时，被一位有精神障碍病史的名为贾里德·李·拉夫纳

（Jared Lee Loughner）的 22 岁男子用 9 毫米的格洛克 19 手枪射伤。射伤众议员吉福斯后，拉夫纳开始清空子弹弹匣，造成 6 人死亡，13 人受伤。当弹匣清空后他准备停下来装入第二个子弹弹匣时，一名妇女从他手中夺过掉在地上的弹夹，几名旁观者上前制止了他。遇难者中有一名路过教堂与吉福斯谈话的联邦法官、一名作为代表拜访她的 9 岁女孩以及一名吉福斯的工作人员。

这次枪击事件的许多情况与弗吉尼亚理工大学的枪击案相似。一是，凶手在案发前都表现出了可能的精神类疾病障碍。在袭击发生前的几年里，拉夫纳表现出了怪异和威胁性行为。2010 年，他就读的当地社区大学因他怪异和具有威胁性的行为而要求他停学，在经过心理咨询后他被允许重新入学。他曾因未能通过药物筛查被拒绝服兵役，又在 2007 年因藏有吸毒用具而被捕，这些事件进一步引发了相关机构对他患有严重精神问题包括可能患有精神分裂症的担忧。然而，没有人采取正式行动让他接受强制性咨询，也没有对他的背景做严格的审查，所以在 2010 年 11 月他合法购买了手枪。

二是，这两起案件的凶手在射击过程中都使用了大容量子弹弹匣。一把格洛克手枪最多可容纳33 发子弹，赵承熙在大约十分钟内发射了近两百颗子弹。2013 年，在国会作证时，吉福斯的丈夫马克.凯利（Mark Kelly）作证说，如果射手仅限于 10 发子弹弹匣，那么被枪杀的人可能更少，因为拉夫纳在清空合法获得的 33 发子弹后更换弹匣时可能被阻止。1994 年颁布的一项名为《攻击性武器禁令》的联邦法律禁止新的弹匣容纳十多发子弹，但是国会于 2004 年允许禁令失效，使拥有此类物品再次合法化。更大的容量意味着凶手需要重新装填弹匣的次数更少，从而减少了有人在凶手重新装填弹匣期间阻止凶手的可能性。

在大规模的枪击案，尤其是校园枪击案发生后，公众的愤怒再次促使许多人呼吁制定新的、更严格的枪支管控政策，包括攻击性武器禁令重新生效、重新禁止销售大容量弹匣，对于有心理问题的潜在枪支购买者收集更完整的数据、提供更全面的报告。与2007 年弗吉尼亚理工大学的枪击案凶手一样，如果拉夫纳在一个背景审查标准更严格的州，那么他购买枪支的任何尝试都会立即暴露出他有严重的精神问题。同时，支持严格枪支管控的人主张采取措施来弥补私人枪支销售（不涉及联邦许可的经销商）中排除任何背景审查的销售，此类销售约占所有枪支采购量中的 40%。但是，主张持枪自由的人反对新的枪支限制法案和政策，他们认为当前枪支管控的法案和政策已经足够，其中一些人认为还应该削弱现有的枪支管控政策，允许公民在校园内合法携带枪支以进行自我保护。对于 “校园内持枪” 提议的反对者认为携带枪支会导致更多枪支暴力，包括因事故、愤怒、自杀和枪支盗窃引起的枪击事件。

（三）无效的政府规制

以上的枪击案件触及了与美国枪支政策有关的一些重要的问题：手枪对于犯罪的影响、布雷迪法案的背景审查条款、有精神缺陷的人的记录追踪的问题、攻击性武器禁令的失效、枪支在杀人、自杀和自卫中的作用以及心理健康数据汇编的不完全降低了阻止有严重心理问题的人购买枪支的可能性等。因此，枪支管控的辩论重点变成了主张禁用某种类型的枪支以及禁止没有通过背景审查的人拥有枪的权利，如果个人想要持有枪支的话，需要严格审查个人背景，尤其是审查想要持枪的申请人的心理健康状态如何，是否有精神类疾病，对于没有通过背景审查的人不给予持枪的权利。这些问题汇聚在公共政策下，再次引发了对于枪支的拥有和使用是否应受到严格规制的辩论。

建立与维持秩序是政府的重要目的之一。枪支管控之所以在美国政治中成为一个有争议的问题，主要是由政府规制的性质决定的。作为强调个人主义的国家，每当美国政府寻求直接运用强制力来塑造公民个人行为或当公民的个人行为受到直接影响时，争议的可能性就很大。当政府政策的主要目的是提供福利而不是规范个人行为时，即政府强制的可能性很低时，争议的可能性很小，例如公共工程项目（建设道路、港口、桥梁等基础设施）和对公民的福利或补贴。枪支管控的政策属于前者，是政府寻求运用强制力来影响个人行为的政策。

为了理解枪支的动态问题，需要从主张持枪自由者和枪支管控倡导者公认的共同点入手。尽管主张持枪自由者和枪支管控倡导者之间的辩论存在很大差异，但二者共同的假定在于：枪支的主要目的是提供一种有效的手段来摧毁人、动物和物体。经验事实表明，现有的枪支管控政策在减少与枪支有关的死亡以及降低全国范围内的伤害方面的效果有限。因此需要一个更有强制力、更具包容性的联邦政策来解决这个问题，但是联邦政府几乎无法在此类规制中取得成功。在一系列枪击案件发生的背景下，如2011 年 1 月的图森枪击事件、2012 年 7 月的奥罗拉枪击事件、2012 年 12 月桑迪胡克小学校园枪击事件造成 20 名儿童死亡，2013 年 1 月 16 日，奥巴马政府提出一项通过减少枪支暴力来保护儿童和社区的具体计划，来防止枪支落入错误的人手中以使学校更安全。但是该计划被参议院否决。2016 年 1 月，奥巴马通过发布行政命令的方式来减少枪支暴力，重点要求扩大枪支购买者的背景审查、禁止有精神类疾病的人持有枪支、要求枪支经销商接受背景审查来获得许可证。但是，随着主张持枪自由的特朗普政府的上台，2017 年 2 月，国会废除了奥巴马发布的关于枪支管控的行政命令，使得奥巴马政府时期关于枪支管控的立法难以持续。尽管拜登在 2020 年竞选总统期间提出严格的枪支管控计划，但是在实际处理枪支问题上个人行动很有限。

一个现实情况是，太多的美国人已经拥有武器。尽管枪支的总体拥有量在逐渐下降，但枪支仍然渗透美国社会。在20 世纪 60 年代初期，大约一半的家庭至少拥有一把枪。21 世纪，平均每位持枪者拥有超过 8 支枪。到 21 世纪的第二个十年，大约 22% 的美国人至少拥有一把枪。在农村地区的老年白人男性、受过大学教育且收入较高的人、退伍军人以及在拥有枪支的家庭中长大的人中，拥有枪支的情况最为普遍。枪支管控政策相对无效的原因主要在于管辖权问题。美国的枪支管控政策的一个重要特点是国家层面的枪支管控政策相对较少，主要存在于州和地方一级，但是不同州之间的枪支管控政策差别很大。有理由相信，其中一些规定已经对公民个人行为产生了影响。不过，由于管辖权问题的存在，枪支武器从管控程度较低的州流向管控程度较高的州的趋势几乎没有减弱。枪支可以从枪支政策相对薄弱的地区轻松运输进枪支管控政策相对严格的州和城市，这在很大程度上抵消了严格的枪支管控政策的作用。

▍结语

美国枪支管控的前景并不明朗。虽然选举制度是美国民主的一个重要组成部分，但是主张持枪自由的利益集团可以通过金钱捐赠的方式来影响选举活动，从而在行政机关、立法机关和司法机关获得政治影响力，不仅能影响到最高法院的对宪法第二条修正案的解释，还能影响到政府关于枪支管控的公共政策的制定与落实。即使在某一时期国会通过了枪支管控的法案并由总统签署生效，但由于美国民主、共和两党轮流执政的制度以及两党在枪支议题上的不同立场，枪支管控的法案很难有延续性。不过，进入21 世纪后，有关禁枪的讨论实际上进入了一个新的阶段，不是不让公民个人拥有枪支，因为不让个人拥有枪支是违反宪法第二条修正案的，利益集团影响下的枪支管控政策主要讲的是这个内容。但是，这种讨论实际上已经过时了，当前支持枪支管控的人重点主张要禁用某种类型的枪支以及禁止未通过背景审查尤其是有精神类疾病的人持枪的权利。美国枪支管控政策的一个重要特点是国家层面的枪支管控政策相对较少，各州之间政策的差别很大，枪支武器从管控程度较低的州流向管控程度较高的州，这在很大程度上抵消了严格的枪支政策的作用，使得枪支管控的政策趋向于无效。虽然从 2017 年 10 月至 2019 年 10 月的美国民意调查数据显示有 60% 以上的民众认为应该加强枪支管控，但是到目前为止美国社会持枪自由的政策没有发生根本性的变化。