当前位置：
纪实传记
> 晚清大变局中的杨度
> 四、君主立宪
四、君主立宪
（一）杨度与革命党关于处理国内民族问题的争论
前面已经讨论了革命党和立宪派论战的中心问题是民族问题，也正是在处理国内民族问题上的不同看法，导致了杨度与革命党人分别选择了君主立宪政体和民主立宪政体。
杨度主张立政党谋开国会，改造放任专制的政府为负责任的政府。国会是国民选举代表议商国政的机关，凡是专制国家，无论君主、民主，都不能有真正的国会。所以，国会制度和立宪制度实为表里之用，非有立宪的国家不能有国会，非有国会的国家又不成为立宪。如果有真正的国会，则成为立宪的国家，那么君主立宪和民主立宪其实并未有实质的差别，“苟非其国中有特别之理由，如上所陈蒙、回、藏等问题者，则君主与民主之问题，实无所容其争论也。”也就是说，倘若不牵涉到国内的民族问题，杨度及立宪派与革命党之间的君主民主之争是无从发生的。
杨度认为，分析中国当时应该采用何种立宪政体，可以从哲理、法理和事实三个方面进行讨论，但由于世界上的哲理和法理都没有一定的标准，用哲理和法理讨论的办法不能解决现实的问题，只能徒滋纷议。也就是说，中国采用何种政体主要应取决于当时的事实。杨度认为从当时事实上而言，中国只能行君主立宪，而不能为民主立宪，如果实行民主立宪，则会发生两个困难问题，“一曰蒙、回、藏人之文化不能骤等于汉人，二曰汉人之兵力不能骤及于蒙、回、藏人。”如果这两个问题能够解决，则中国可以实行民主立宪；但如果无法解决，不仅民主立宪不能实行，中国也会因此而亡。
杨度根据甄克思的社会发展理论，指出中国各民族的发展程度不相同，“蒙古尚在游牧时代，西藏尚在游牧和耕稼过渡时代，回部尚在耕稼时代。其所处者皆为宗法社会，故其所持者皆为民族主义，迷信其不进化之宗教，以排斥异种之人。”实行君主立宪将有利于少数民族的发展，促成中华民族观念的形成：
盖蒙、回、藏既皆尚在宗法社会游牧种人耕稼族人之程度，则共和约法必非彼所能知。彼其由服从种教，进而能服从君主，已为由宗法社会进入国家社会之初级，不可不谓之进化。变词言之，即由种族即国家之观念，进而有君主即国家之观念，不可不谓之进化也。然其进化之程度犹不过如此，则借君主立宪之制，使举国会议员而行以中国语条件之制。其始也，姑以去其种族即国家之观念；其继也，乃能去其君主即国家之观念，而后能为完全之国民，庶乎中国全体之人混化为一，尽成为中华民族，而无有痕迹，界限之可言。
杨度希望通过君主立宪来促进国民全体的发达，使国内各民族在程度上不仅一律平等，而且享有相同的政治权利。
杨度反对革命党人所提出的处置国内蒙、回、藏等少数民族的办法，主张在满、汉平等之外，又加上蒙、回同化，“予之主张蒙、回同化者，不仅以此增蒙、回、藏人之幸福，亦且以此增进满、汉人之幸福。变言之，即所以增进国民之幸福，乃以蒙、回、藏与满、汉平等为目的，而非以蒙、回、藏与满、汉不平等为目的也。”杨度提出应以文化为标准促进蒙、回等民族的同化，而不应实行革命党人倡导的等级制度或期限制度。杨度所说的文化标准是以中国语为条件的制度，先规定不通中国语的人有选举权但没有被选举为议员的资格，随着通中国语的人逐渐增多后，再规定不通中国语的人没有选举权和被选举权，“则中国语条件之制，乃一方为议会用语统一计，一方为国民文化统一计，一方又为蒙、回、藏人伸张权利之便利计也。”这样既有利于民主制度的顺利推行，又能避免因种族问题而损害国家利益。
至于民主立宪党所深恶的君主，有宪法的限制，不能为善，也不能为恶，只是高拱于上作为名义上的国家元首而已。在外患日迫、竞争方烈之时，为了去除掉一个不能为虐的君主，而无故扰乱社会危害国家，“国民不仅将群以为不必，亦且将群以为不可矣。”也就是说，实行君主立宪对当前的国家利益更有利：
若夫今日之中国，满、汉虽可平等，蒙、回骤难同化，列国既皆环伺，各族易致分离。君主立宪之制，虽曰幼稚乎，然而非此必不能以图存也。夫满、汉平等，蒙、回同化，所以完成君主立宪之制。然不立宪，又无以实行满、汉平等，蒙、回同化之策，此予所以视满、汉平等，蒙、回同化，为与君主立宪有密切之关系者也。民主立宪制度的实行不但不利于这些问题的解决，而且还有可能造成国内分裂，并且引起外国的瓜分。
民族的定义在当时各家学说不同，但大致主要有血统说和文化说两种，民主立宪党有些人采用血统说主张排满，有些人采用文化说不主张排满，所以民主立宪党内部提出了两种解决民族问题的办法。杨度认为如果从民主立宪党欲建立的新国家为中华民国来看，则所谓的以民族主义为手段，实际上是文化的民族主义，而不是血统的民族主义。杨度指出如按文化民族主义立论，满、汉民族实际上可说是同一民族：
今人必目中国最旧之民族曰汉民族，其实汉为刘家天子时代之朝号，而非其民族故有之名也。中国自古以来有一文化较高、人数较多之民族在其国中，自命其国曰中国，自命其民族曰中华。即以此义求之，则一国家与一国家之别，别于地域，中国云者，以中外别地域之远近也。一民族与一民族之别，别于文化，中华云者，以华夷别文化之高下也。即此以言，则中华之名词，不仅非一地域之国名，亦且非一血统之种名，乃为一文化之族名。故《春秋》之义，无论同姓之鲁、卫，异姓之齐、宋，非种之楚、越，中国可以退为夷狄，夷狄可以进为中国，专以礼教为标准，而无亲疏之别。其后经数千百混杂数千百人种，而其称中华如故。以此推之，华之所以为华，以文化言，不以血统言，可决知也。故欲知中华民族为何等民族，则于其民族命名之顷，而已含定义于其中。与西人学说拟之，实采合于文化说，而背于血统说。华为花之原字，以花为名，其以之形容文化之美，而非以之状血统之奇，此可于假借令意而得之者也。若以此而论，今日之中华民族，则全国之中除蒙、回、藏文化不同，语言各异而外，其余满、汉人等，殆皆同一民族。
对杨度的这种解释，章太炎并不赞同，专门写了一篇《中华民国解》来驳斥杨度一曰：未明于托名标识之事，而强以字义皮傅为言。夫“华”本华山，居近华山而因有华之称。后代华称既广，忘其语原，望文生训，以为华美，以为文明，虽无不可，然非其第一意。…纵令“华”有文化之义，岂得曰凡有文化者，尽为中国人乎？…特以同有文化，遂可混成为一，何其奢阔而远于事情耶？
二曰：援引“春秋”以诬史义。是说所因，起于刘逢禄辈，世仕满洲，有拥戴虏酋之志，而张大“公羊”以陈符命，尚非“公羊”之旧说也。…盖“春秋”有贬诸夏以同夷狄者，未有进夷狄同诸夏者。
三曰：弃表谱实录之书，而以意为衡量。如彼谓混淆殊族至千百种，历久而称中华如故是也。夫言一种族者，虽非铢两衡校于血统之间，而必以多数之同一血统者为主体。何者？文化相同，自同一血统而起，于此复有殊族之民，受我抚治，乃得转移而翕受之。若两血统立于对峙之地者，虽欲同化莫由。…夫不知中华之名义，斯所以有三惑也。
章太炎的这些驳斥是非姑且不论，他的用意显然还是证明满族和汉族并非同一民族，强调革命党排满革命的正当性，
杨度总结了民主立宪党在机关报上所提出的解决民族问题的办法，一是以民族主义为手段，这种方式比较野蛮，杨度认为“乃宗法社会之物，而为近世国家社会之所无”；另一种是不以民族主义为手段，对各少数民族既不压制，也不排斥，而是与他们联合成立国家，这种方式比较文明。
杨度分析民主立宪党采取的以民族主义为手段的解决办法，处理蒙、回、藏等民族有两种策略，一为压制策，一为分立策。就压制策而言，当时革命党人声称如果蒙、回、藏等族言语风俗渐能通变，“而以其族醇化于我，吾之视之，必非美国之视黑民。”也就是说如果未能醇化于我，将不得不以黑民相待。杨度批评这种政策既不合人道，也无法实现：
此即因中国地域与种族之现象，非各种人杂居一地，而为各种人分居各地故也。各种人既分居各地，则彼此各为其地之主，汉人之不能强蒙、回、藏地以入其版图，犹之蒙、回、藏人不能强汉地以入其版图耳。种族与土地之现状如此，而谓旧政府已去，彼之服从关系已断之顷，而忽焉以此等级制度，使彼族下于此族，吾知其必尽起而抗之矣。若欲强能之，则除非以兵力从事。…彼之宗教观念、种族观念中，惟知迷信与服从而已，非兵力不足以致之。…此因蒙、回、藏人之文化，不能骤等于汉人，汉人之兵力，不能骤等于蒙、回、藏人之原因，而致压制策不能行之结果也。
杨度在批评革命党的压制策行不通后，接着指出分立策也同样不可行。民主立宪党认为如果蒙、回、藏等民族“奋欲自离，则我当降心以听”，“于是中国固有一统土地，必当分裂为数国，蒙、回、藏地各为一国，与汉人所组织之国家彼此不相统属。”在各列强环伺的情况下，各族将无法保全领土，分离的土地必为列强所占据，“直以内部瓜分之原因，而得外部瓜分之结果矣。”也就是说分立策不可行。
革命立宪党还有一种比压制策和分立策较为文明的方式就是联合策，也就是说对蒙、回、藏等族既不压制，也不排斥，而是与之联合成立国家。杨度批评这种策略，“貌似圆明，而其实犹不如以民族主义为手段者反为截直，”因为各民族之间程度不等，直接与他们进行共和宪政的联合，是一种过于理想的想法，单是议会中用何语言就会产生很大问题：
吾知主张联合蒙、回、藏以行民主立宪者，若议员不必用中国语，则是于开设国会以后，促汉、蒙、回、藏之分裂；若议员必用中国语，则是于开设国会之嫌，促汉、蒙、回、藏之分裂，二者无一可者也。
也即是革命立宪党人的联合策同样行不通。杨度的主张是，保存固有的君主，“而行中国语条件之制”，这样可以减少他们的抵抗力，逐渐提高他们的民族程度，而最终达到国内各民族一律平等，共同实现宪政的目的。
杨度系统分析了民主立宪党人所有处理民族问题的办法都行不通，也就是说蒙、回、藏问题非民主立宪党所能解决，这即为中国当时必须实行君主立宪的原因：
欲保全领土，则不可不保全蒙、回、藏；欲保全蒙、回、藏，则不可不保全君主，君主既当保全，则立宪亦但可言君主立宪，而不可言民主立宪。此予所以主张立宪之唯一理由也。
这段话清楚地说明，杨度坚持君主立宪既不是什么“阶级的局限性”，也不是他对专制君主有什么偏爱，而是他认为这样才能最恰当地处理国内的民族问题，既不会导致国家的分裂，也符合国家的利益和国内各民族的利益，还能真正达到宪政的目的。而且在杨度所主张的君主立宪政体里，君主只是一个高拱于上的符号，虽然享有国家元首的名义，但无任何实际的权利。也就是说，杨度是希望建立虚君共和制的君主立宪政体。
杨度对民主立宪党处理国内民族问题办法的批评，受到了民主立宪党的反驳。章太炎在看过杨度的批评之后，对民族问题又有了一些新思考，提出了处置国内各民族的办法，“中国以先汉郡县为界，而其民谓之华民。若专以先汉郡县为界者，则蒙古回部西藏之域，不隶职方，其经营诚宜稍后。”章太炎认为即使不能恢复“先汉之旧疆”，也要以“明时直省为根本”，按照这一标准，他拟定了所设想的中华民国的范围：
故以中华民国之经界言之，越南、朝鲜二郡，必当恢复者也；缅甸一司，则稍次之；西藏、回部、蒙古三荒服，则任其去来矣。
章太炎在种族思想的作祟下，如此迂腐不堪地谋划军国大业，显然不太切合实际。而且自以为“任蒙、回、藏三荒服”去来，并非杨度所批评的压制策：
夫曰醇化以后，则不与美国之视黑民等者，谓其得预选举，见之行事，不以空言相期耳；非曰其未醇化以前，则特定区划，逾之者斩杀唯命也。未醇化以前，固无得预选举之事。
反过来批评杨度所提出的以中国语为条件的办法行不通，“专以言语同化者，必不足以参通国之政也。”章太炎提出可行的办法是，“惟令三荒服，各置议士，其与选者，惟涉彼部之事则言之，而通国大政，所不与闻，则差无弊害耳。”至于满人，则连出任议员的资格都没有，“宜俟革命以后，尽裁甲米，退就农耕，乃始为与汉人同化，然后得与中国之政治耳。”接着章太炎讥评杨度摇唇鼓舌大言自肆，连吏治民生而不知，对他的金铁主义论大加攻击：
金铁主义论者，一与仅知语言之满洲人，再与仅知语言之三荒服人，夸言平等，而忘利害中失之端，其症结非难破也。…夫讲求吏治，至纤至悉，又必履行经验而后得之，非摇唇鼓舌大言自肆者所能为。至言立宪则不然，剿袭讲义，粗涉政书，言之至易，而比于讲求吏治者为名高。金铁主义论者，盖闻其风而兴起矣，彼见满洲政府近时所注意者，无过聚财讲武两端，而于吏治得失，民生隐曲，曾不一语及之，以为由今之道，无变今之俗，但使国会成立，笼罩群生，则中国以足以治。诚如事，则彼所谓宪政者，金云铁云而矣，其去汉唐盛时专制之政，何其远耶？
通过上述章太炎对杨度的驳斥可知，章太炎并没有把握住杨度金铁主义论的真实内涵，除批评杨度以开国会解决一切的想法有些道理外，其余大都站不住脚。不过章太炎却认为是杨度不懂吏治得失和民生隐曲，才提出“选举可及于惰民”、满人可以充任议员的办法。章太炎主张在蒙、回、藏未醇化时，“宜分部为三，各设一总督府”，并解释总督是专为荒服设立的。经过二十年的治理后，“而其民可举于中央议院。若是则两不失平等，亦无不知国事而妄厕议政之位者。”杨度批评章太炎任蒙、回、藏去来的分立策，会因内部瓜分的原因，导致外部瓜分的结果。章太炎则针对这一批评指出无论革命能否成功都不会遭到瓜分：
且使革命不成，则满洲政府固在，而回部无以自离，固无瓜分之道；革命果成，取此深根宁极之政府而复灭之，其兵力必非犹人而已，纵不足以抵抗欧人，然其朝气方新，威声远播，彼欧人之觇国也，常先名而后实，自非吹而可僵者，亦未至轻召寇仇，为劳师费财之举。
章太炎的这一解释无疑过于乐观了。章太炎设想“若三荒服而去其一，余二者固未必自离，若三荒服而一切同化于吾，则民族主义所行益广。”并且“反手可复”对朝鲜、越南和缅甸这“两郡一司”的统治，这样就完全恢复了“先汉之疆域”，中华民国于是也真正成立了。
民主立宪党人中除了章太炎驳斥杨度外，此外尚有汪东等人撰文反驳。汪东列出三条必须革命的理由：种族倾轧不可不革命，政府恣肆不可不革命，外人觊觎不可不革命。汪东把种族问题放在了第一位，认为必须先解决国内的种族猜忌问题。他所提出解决一国“数种杂处、不相为谋”的办法有两个途径，其一是同化：
然此惟一平和来者，乃可云是，否则两族之文化相等，亦能歙合无间。满洲之于二例，与前者相反，与后者不具，其不能同化，若上所言，盖势也。
其一则为分离。汪东认为满洲不能与汉族同化，自然觉得分离是最好的办法，“满洲文物朴野，与之分离，决不为损。”在他看来，把满洲分离出去，“非惟无损而又得益也”。但考虑到如果满洲不愿分离，接着他又提出了一个自以为宽宏大量的折衷之道：
若满人自虑，离汉独立，将有势孤力薄之虞。且游牧之风，即绝迹于今日，而水草之地，或不适于生存，则自解脱政柄以往，输诚竭虑，举凡农夫女红之业，无不与汉人通力合作者。复当其时，恩怨既均，彼能捐其朴陋，渐于汉人之文化，浸淫摩染，而后求相同化，则其势顺，吾汉人亦乐受之也。
但这种办法也必须在革命之后才能实行，“故革命者，所以解满汉之倾轧。或与割然分离，或遂相同化，皆有利而无弊。”汪东认为革命并不会导致国内的分裂，批评杨度的立说武断，“某氏论中国不能革命之故，谓新旧政府相递嬗时，蒙、回、藏必皆乘机分立。其立说绝武断。”逐一反驳了杨度对压制策、分立策和联合策三者皆不可行的讥议，批评杨度无的放矢、不善读文论，再三强调蒙回藏不致分离，“蒙回藏诚欲分，虽君主犹不能制，其必以革命为有致其分离之道者，言实不衷夫势也。”汪东最后总结说革命是大势所趋，号召人们乘势而起进行革命。
总括上述杨度与革命党人在关于处理国内民族问题上的争论，杨度认为革命党人提出的所有办法都不能恰当地解决民族问题，有可能因革命导致蒙回藏等民族的分离，而君主立宪制既可避免这一矛盾，有助于形成各民族平等互利、团结统一的良好发展形势，又可以达到革命党人所渴望的宪政体制。而革命党人则把解决国内的种族问题放在了第一位，务必通过革命使汉族处于掌权者的统治地位，他们的主张大都带有狭隘的种族主义和浓厚的大汉族主义的鲜明色彩。
（二）宪法与国会
杨度明确地表示，如果不是因为蒙、回、藏问题，君主立宪亦或民主立宪的问题，实在没有争论的必要，也就是说不因民族问题，他根本不会反对革命党人的民主立宪主张。在他看来，民主立宪和君主立宪的区别，“其所重者必不在君主与民主一方，而在国民一方可以断言矣。”如果民权伸张，国会为国家的权利总揽机关，则都是宪政的国家，“故英之与美，其形式上虽有君主、民主之别，而事实上则同一之共和政体也。”英国是世界上公认的民权发达的宪政国家，没有人会认为君主立宪制英国的民权不如民主立宪制美国的民权。
杨度认为英国政党内阁之所以很发达，“由于国会之发达；国会之所以发达，由于政党之发达；政党之所以发达，由于国民之发达。”归根结底，国民发达是一个国家能否成为共和政治的根本原因：
英、美惟其国民公德之发达也，故能合小为大，以发达其政党，以发达其国会，以发达其国家，而成为共和政治也。共和之所以为共和，其精神即在乎此；英、美之所以为英、美，其精神即在乎此。
政党势力是在国民发达基础上自然而成的，所以政党内阁“非可以主张而得之者也”。
共和政治是否发达，主要看国会的权力大小。杨度认为君主立宪制国家，宪法上所订的国会权力只能限定其形式，而不能限定其实质。“所谓形式者，即法律必经君主认可之类；所谓实质者，即君主不能不认可之类。”如果政党内阁能够成立，形成以政党主导国会、以国会主导国家的局势，即使宪法和英国的不同，在政治上也可与英国同为共和政治无异，所以国会权力大小，关键不在宪法上的规定：
至于此时政府被压于国会之下，君主附属于国会之中，形式上虽有君主之存，事实上即已为共和政治矣。此种实质之权力，非宪法所能限定，则宪法之所限制者，亦不过形式而已矣。
这说明宪法上所规定的国会权力，并非是最重要的。据此从政治上观察君主立宪和民主立宪的区别，如果国民不发达，则都不会是共和政治。但如果国民发达，则政党的势力必然强盛，国会的权力必然强大，国会在事实上掌握国家的权力，“斯无论何种政体而皆同者也”。故可以说，对于发达国民的目的，君主立宪“实无异于民主立宪”，革命党人欲先除去君主，诚可以不必，再加上中国此时又有特别的理由，蒙、回、藏问题在除去君主后不好解决，“不惟革君主为不必之事，抑且为不可之事矣。”杨度从这一角度再次论证了革命党人不必过于考虑君主立宪和民主立宪，因为两者都可发达国民，都能成为真正的共和政治国家。
杨度指出宪法上所订的国会权力只能限定其形式，而不能限定其实质，但如果没有形式上的宪法作为保障，则虽有国会，“亦无所凭借以伸张其实质之权力”，也就是说形式上的宪法必不可少，“宪法之于国会，谓为保障其实质之权力则可，谓为限制其实质之权力则不可耳，非谓可以不立宪而仅开国会也。”按照这一思路，杨度认为中国的立宪既要开国会，也要立宪法，而且还要国会权力多的良宪法，日本的君主大权宪法，“实非吾人所愿”。杨度通过考证英普日三国宪法成立的历史，发现了一条规律，即凡是宪法上国会权力多于君主权力的国家，宪法程度较高，如英国；凡是宪法上国会权力与君主权力相等的国家，则宪法程度次之，如普鲁士；凡是宪法上君主权力多于国会权力的，则宪法程度较低，如日本。而这三个国家之所以会产生宪法程度和国会权力高低的差异，“全由国会与宪法之关系而异”。
杨度逐一叙述了英吉利、普鲁士和日本三个国家的国会与宪法关系的历史，指出英国的宪法是由国会提议、君主承认的宪法，是为民定宪法；普鲁士的宪法是由君主提议、国会承认的宪法，是为君民合定宪法；日本的宪法“乃君主自提议自承认而不容国会之承认者”，是为君定宪法。比较这三个国家的宪法，英国为民定宪法，普鲁士为君民合定宪法，日本为君定宪法，“此宪法程度所以有高下，国会权力所以有大小之总原因也。”杨度进一步分析日本、普鲁士宪法程度低于英国，不是人民不想要程度较高的宪法，而是因为“机关不具故也”。所谓机关不具，就是英国在立宪之先，已有提议宪法的国会机关，所以能产生民定宪法；而普鲁士在立宪的同时产生了承认宪法的国会机关，所以能产生君民合定宪法；日本则在立宪时没有代表民意的国会机关，所以只能产生君定宪法。据此，杨度总结了宪法与国会的关系：
宪法程度高下之次第既如此，则国会权力多少之次第，亦必如此。二者为正比例，如空气之压力与寒暑表之度数，无丝毫之差误。盖非以宪法程度高下为原因，而国会权力多少为结果，实以国会权力多少为原因，而宪法程度高下为结果也。一言以明之，则凡国会先于宪法者，其国会权力必多于君主，而宪法程度必高，如英吉利之以国会发生宪法是其例也。凡国会与宪法同时发生者，其国会权力与君主权力必相等，而宪法程度必中平，如普鲁士之国会、宪法并生是其例也。凡国会后于宪法者，其国会权力必少于君主权力，而宪法程度必低，如日本之以宪法发生国会是其例也，此亦当世得失之林，而吾国主张要求立宪、要求开国会者，不可不知其先后者也。
依照这一判断，杨度认为今日所当注意的，不仅对于宪法的善恶可以姑置不问，就连有无宪法也可置之不理，只需专心竭力争取早日开国会而已。
杨度拟定争取先开国会后定宪法的策略，是由于他断定，“既有国会，斯不患无宪法，且必有国会，而后能有程度较高之宪法。”因为必须先有国会，而后国民才有提议宪法、承认宪法的机关，才能把国民的意思加入宪法的范围之内，产生较高程度的宪法。如果没有国会，只等朝廷颁布宪法，“则宪法程度虽欲不低而何能不低？虽欲不为日本之宪法，而何能不为日本之宪法？”杨度再次分析了普鲁士和日本的宪法史，指出争取早开国会和较高程度的宪法，关键在于人民的致力程度，如果人民主张立宪甚力，则必定能争取到较高程度的宪法。
当时有不少人担心将来中国的宪法也像日本一样，规定君主万世一系，杨度认为中国和日本的情况不同，如此规定无异笑谈：
日本数千年来，君主未尝易转，故曰万世一系，乃指定从前而言，非祷祝以后而言。宪法乃一法律，而非一祝文，但能为规定之词，而不能为祷祝之词，中国即欲如此规定，而不可得。
中国在数千年来则朝姓屡易，没有哪一个朝代超过三十世，清朝也尚不到十世，“何云万世一系乎？”中国如果在宪法上抄袭日本这一条文，同抄袭美国、法国选举总统的条文没有什么差别，将成为贻笑世界的一大笑柄。杨度分析日本之所以有天皇万世一系的规定，是因为日本数千年来虽朝姓不改，君主只不过尸天皇之空名，实权全在幕府，幕府在事实上为日本的统治者。明治维新之前的尊王倒幕，国民夺幕府大权奉于君主，因而宪法有以万世一系的天皇总揽的规定。中国的历史，既没有万世一系的君主，也没有万世一系而无权的君主，更没有人民夺权“以奉之之君主”，所以在立宪时应该仿照西洋各国，去除君主的专制权力，扩张民权而规定君民权限的关系，只要国民善自为之，则可以避免日本那样的君权宪法。当然也不能奢望在短期内就得到英国的民定宪法，“英吉利人民二千年来以何等劳力而得此结果，而吾民乃欲一日而得之，其无乃操豚蹄以祝篝车也。”但如果国民能从此人人负其责任，“以热心相呼集，以大气相鼓荡。力主开设国会，则形式之国会未集，而精神之国会以足以压迫政府而使之听命，”使国会先成立而后发生宪法，则肯定会有较高程度的宪法。
杨度明确驳斥了人民程度不足以实行民主立宪的说法，认为如果不考虑历史事实问题，单就人民程度而言，能实行君主立宪的人民，也可实行民主立宪。也即是君主立宪和民主立宪并无高下之分，实行哪种制度，“惟各据其国之情势而定之”。正因为中国当时有蒙、回、藏问题的特别理由，故中国只能实行君主立宪，而不能实行民主立宪。况且民主立宪和君主立宪的共和程度并不是有无君主决定的，只要国民发达，政党发达，国会发达，则无论君主立宪或民主立宪，国会都可在事实上成为总揽统治权的机关，也即是成为发达的宪政国家。
杨度通过对国会与宪法关系的分析，认为只有先成立国会，才能得到较高程度的宪法，所以他建议，“吾国民今日唯一之方法，只有力谋速开国会而已。”杨度鉴于当时清政府预备立宪和改革官制的有名无实，断定“政府宁肯与人民以一尺之空文，不肯与人民一寸之实事”。因而人民应向政府争实事，而不应与其争空文。考虑到立宪的范围太广，其中所包含的实事甚多，几乎国家所有的事情，全部都在其范围之中，若以为事事皆当注意，则渺无涯埃之中，不知从何着手。对此，杨度提出了解决办法：
故必于一切宪政之中，择其至重且大者，以专注之力而主张之，一事既成，再谋其次，始能有实际之能力。故余欲专以开国会之字告我国人民，选举代表以议国事。此其理虽复杂，然其事甚简单，一入人耳，尽可了然，以此唤起国民之政治思想，责望政府要求权力之心必为较速。即政府一方面，亦不难知开国会为宪政上第一重大之事，有心立宪与否，即可因此而更无遁形，且与政府利禄之徒，直接为利害之冲突，既惧且恨之时，鬼蜮之形，必将尽露，但于实际上经过几番之阻力，斯其事必成矣。此事既成，则宪已不待言而自立，一切实施之宪政，皆随国会而生。杨度认为这是舍空文而求实事的办法，虽然阻力会较多，但动力必将因阻力而更大。而且这种办法只不过是在要求立宪的广大范围之中，抽出来最重要的一件事，易其名为要求开国会而已。
杨度设想的以开国会来争取立宪的办法，得到了梁启超的赞同，并且成为立宪派此后最为核心的奋斗目标。清政府正是在一连串的国会请愿运动中，逐步走向了覆亡的命运，作为国会请愿活动倡导者和设计师的杨度，毫无疑问对清末政治的影响极为深远。
§§第六章 归国参政
前面已经讨论了革命党和立宪派论战的中心问题是民族问题，也正是在处理国内民族问题上的不同看法，导致了杨度与革命党人分别选择了君主立宪政体和民主立宪政体。
杨度主张立政党谋开国会，改造放任专制的政府为负责任的政府。国会是国民选举代表议商国政的机关，凡是专制国家，无论君主、民主，都不能有真正的国会。所以，国会制度和立宪制度实为表里之用，非有立宪的国家不能有国会，非有国会的国家又不成为立宪。如果有真正的国会，则成为立宪的国家，那么君主立宪和民主立宪其实并未有实质的差别，“苟非其国中有特别之理由，如上所陈蒙、回、藏等问题者，则君主与民主之问题，实无所容其争论也。”也就是说，倘若不牵涉到国内的民族问题，杨度及立宪派与革命党之间的君主民主之争是无从发生的。
杨度认为，分析中国当时应该采用何种立宪政体，可以从哲理、法理和事实三个方面进行讨论，但由于世界上的哲理和法理都没有一定的标准，用哲理和法理讨论的办法不能解决现实的问题，只能徒滋纷议。也就是说，中国采用何种政体主要应取决于当时的事实。杨度认为从当时事实上而言，中国只能行君主立宪，而不能为民主立宪，如果实行民主立宪，则会发生两个困难问题，“一曰蒙、回、藏人之文化不能骤等于汉人，二曰汉人之兵力不能骤及于蒙、回、藏人。”如果这两个问题能够解决，则中国可以实行民主立宪；但如果无法解决，不仅民主立宪不能实行，中国也会因此而亡。
杨度根据甄克思的社会发展理论，指出中国各民族的发展程度不相同，“蒙古尚在游牧时代，西藏尚在游牧和耕稼过渡时代，回部尚在耕稼时代。其所处者皆为宗法社会，故其所持者皆为民族主义，迷信其不进化之宗教，以排斥异种之人。”实行君主立宪将有利于少数民族的发展，促成中华民族观念的形成：
盖蒙、回、藏既皆尚在宗法社会游牧种人耕稼族人之程度，则共和约法必非彼所能知。彼其由服从种教，进而能服从君主，已为由宗法社会进入国家社会之初级，不可不谓之进化。变词言之，即由种族即国家之观念，进而有君主即国家之观念，不可不谓之进化也。然其进化之程度犹不过如此，则借君主立宪之制，使举国会议员而行以中国语条件之制。其始也，姑以去其种族即国家之观念；其继也，乃能去其君主即国家之观念，而后能为完全之国民，庶乎中国全体之人混化为一，尽成为中华民族，而无有痕迹，界限之可言。
杨度希望通过君主立宪来促进国民全体的发达，使国内各民族在程度上不仅一律平等，而且享有相同的政治权利。
杨度反对革命党人所提出的处置国内蒙、回、藏等少数民族的办法，主张在满、汉平等之外，又加上蒙、回同化，“予之主张蒙、回同化者，不仅以此增蒙、回、藏人之幸福，亦且以此增进满、汉人之幸福。变言之，即所以增进国民之幸福，乃以蒙、回、藏与满、汉平等为目的，而非以蒙、回、藏与满、汉不平等为目的也。”杨度提出应以文化为标准促进蒙、回等民族的同化，而不应实行革命党人倡导的等级制度或期限制度。杨度所说的文化标准是以中国语为条件的制度，先规定不通中国语的人有选举权但没有被选举为议员的资格，随着通中国语的人逐渐增多后，再规定不通中国语的人没有选举权和被选举权，“则中国语条件之制，乃一方为议会用语统一计，一方为国民文化统一计，一方又为蒙、回、藏人伸张权利之便利计也。”这样既有利于民主制度的顺利推行，又能避免因种族问题而损害国家利益。
至于民主立宪党所深恶的君主，有宪法的限制，不能为善，也不能为恶，只是高拱于上作为名义上的国家元首而已。在外患日迫、竞争方烈之时，为了去除掉一个不能为虐的君主，而无故扰乱社会危害国家，“国民不仅将群以为不必，亦且将群以为不可矣。”也就是说，实行君主立宪对当前的国家利益更有利：
若夫今日之中国，满、汉虽可平等，蒙、回骤难同化，列国既皆环伺，各族易致分离。君主立宪之制，虽曰幼稚乎，然而非此必不能以图存也。夫满、汉平等，蒙、回同化，所以完成君主立宪之制。然不立宪，又无以实行满、汉平等，蒙、回同化之策，此予所以视满、汉平等，蒙、回同化，为与君主立宪有密切之关系者也。民主立宪制度的实行不但不利于这些问题的解决，而且还有可能造成国内分裂，并且引起外国的瓜分。
民族的定义在当时各家学说不同，但大致主要有血统说和文化说两种，民主立宪党有些人采用血统说主张排满，有些人采用文化说不主张排满，所以民主立宪党内部提出了两种解决民族问题的办法。杨度认为如果从民主立宪党欲建立的新国家为中华民国来看，则所谓的以民族主义为手段，实际上是文化的民族主义，而不是血统的民族主义。杨度指出如按文化民族主义立论，满、汉民族实际上可说是同一民族：
今人必目中国最旧之民族曰汉民族，其实汉为刘家天子时代之朝号，而非其民族故有之名也。中国自古以来有一文化较高、人数较多之民族在其国中，自命其国曰中国，自命其民族曰中华。即以此义求之，则一国家与一国家之别，别于地域，中国云者，以中外别地域之远近也。一民族与一民族之别，别于文化，中华云者，以华夷别文化之高下也。即此以言，则中华之名词，不仅非一地域之国名，亦且非一血统之种名，乃为一文化之族名。故《春秋》之义，无论同姓之鲁、卫，异姓之齐、宋，非种之楚、越，中国可以退为夷狄，夷狄可以进为中国，专以礼教为标准，而无亲疏之别。其后经数千百混杂数千百人种，而其称中华如故。以此推之，华之所以为华，以文化言，不以血统言，可决知也。故欲知中华民族为何等民族，则于其民族命名之顷，而已含定义于其中。与西人学说拟之，实采合于文化说，而背于血统说。华为花之原字，以花为名，其以之形容文化之美，而非以之状血统之奇，此可于假借令意而得之者也。若以此而论，今日之中华民族，则全国之中除蒙、回、藏文化不同，语言各异而外，其余满、汉人等，殆皆同一民族。
对杨度的这种解释，章太炎并不赞同，专门写了一篇《中华民国解》来驳斥杨度一曰：未明于托名标识之事，而强以字义皮傅为言。夫“华”本华山，居近华山而因有华之称。后代华称既广，忘其语原，望文生训，以为华美，以为文明，虽无不可，然非其第一意。…纵令“华”有文化之义，岂得曰凡有文化者，尽为中国人乎？…特以同有文化，遂可混成为一，何其奢阔而远于事情耶？
二曰：援引“春秋”以诬史义。是说所因，起于刘逢禄辈，世仕满洲，有拥戴虏酋之志，而张大“公羊”以陈符命，尚非“公羊”之旧说也。…盖“春秋”有贬诸夏以同夷狄者，未有进夷狄同诸夏者。
三曰：弃表谱实录之书，而以意为衡量。如彼谓混淆殊族至千百种，历久而称中华如故是也。夫言一种族者，虽非铢两衡校于血统之间，而必以多数之同一血统者为主体。何者？文化相同，自同一血统而起，于此复有殊族之民，受我抚治，乃得转移而翕受之。若两血统立于对峙之地者，虽欲同化莫由。…夫不知中华之名义，斯所以有三惑也。
章太炎的这些驳斥是非姑且不论，他的用意显然还是证明满族和汉族并非同一民族，强调革命党排满革命的正当性，
杨度总结了民主立宪党在机关报上所提出的解决民族问题的办法，一是以民族主义为手段，这种方式比较野蛮，杨度认为“乃宗法社会之物，而为近世国家社会之所无”；另一种是不以民族主义为手段，对各少数民族既不压制，也不排斥，而是与他们联合成立国家，这种方式比较文明。
杨度分析民主立宪党采取的以民族主义为手段的解决办法，处理蒙、回、藏等民族有两种策略，一为压制策，一为分立策。就压制策而言，当时革命党人声称如果蒙、回、藏等族言语风俗渐能通变，“而以其族醇化于我，吾之视之，必非美国之视黑民。”也就是说如果未能醇化于我，将不得不以黑民相待。杨度批评这种政策既不合人道，也无法实现：
此即因中国地域与种族之现象，非各种人杂居一地，而为各种人分居各地故也。各种人既分居各地，则彼此各为其地之主，汉人之不能强蒙、回、藏地以入其版图，犹之蒙、回、藏人不能强汉地以入其版图耳。种族与土地之现状如此，而谓旧政府已去，彼之服从关系已断之顷，而忽焉以此等级制度，使彼族下于此族，吾知其必尽起而抗之矣。若欲强能之，则除非以兵力从事。…彼之宗教观念、种族观念中，惟知迷信与服从而已，非兵力不足以致之。…此因蒙、回、藏人之文化，不能骤等于汉人，汉人之兵力，不能骤等于蒙、回、藏人之原因，而致压制策不能行之结果也。
杨度在批评革命党的压制策行不通后，接着指出分立策也同样不可行。民主立宪党认为如果蒙、回、藏等民族“奋欲自离，则我当降心以听”，“于是中国固有一统土地，必当分裂为数国，蒙、回、藏地各为一国，与汉人所组织之国家彼此不相统属。”在各列强环伺的情况下，各族将无法保全领土，分离的土地必为列强所占据，“直以内部瓜分之原因，而得外部瓜分之结果矣。”也就是说分立策不可行。
革命立宪党还有一种比压制策和分立策较为文明的方式就是联合策，也就是说对蒙、回、藏等族既不压制，也不排斥，而是与之联合成立国家。杨度批评这种策略，“貌似圆明，而其实犹不如以民族主义为手段者反为截直，”因为各民族之间程度不等，直接与他们进行共和宪政的联合，是一种过于理想的想法，单是议会中用何语言就会产生很大问题：
吾知主张联合蒙、回、藏以行民主立宪者，若议员不必用中国语，则是于开设国会以后，促汉、蒙、回、藏之分裂；若议员必用中国语，则是于开设国会之嫌，促汉、蒙、回、藏之分裂，二者无一可者也。
也即是革命立宪党人的联合策同样行不通。杨度的主张是，保存固有的君主，“而行中国语条件之制”，这样可以减少他们的抵抗力，逐渐提高他们的民族程度，而最终达到国内各民族一律平等，共同实现宪政的目的。
杨度系统分析了民主立宪党人所有处理民族问题的办法都行不通，也就是说蒙、回、藏问题非民主立宪党所能解决，这即为中国当时必须实行君主立宪的原因：
欲保全领土，则不可不保全蒙、回、藏；欲保全蒙、回、藏，则不可不保全君主，君主既当保全，则立宪亦但可言君主立宪，而不可言民主立宪。此予所以主张立宪之唯一理由也。
这段话清楚地说明，杨度坚持君主立宪既不是什么“阶级的局限性”，也不是他对专制君主有什么偏爱，而是他认为这样才能最恰当地处理国内的民族问题，既不会导致国家的分裂，也符合国家的利益和国内各民族的利益，还能真正达到宪政的目的。而且在杨度所主张的君主立宪政体里，君主只是一个高拱于上的符号，虽然享有国家元首的名义，但无任何实际的权利。也就是说，杨度是希望建立虚君共和制的君主立宪政体。
杨度对民主立宪党处理国内民族问题办法的批评，受到了民主立宪党的反驳。章太炎在看过杨度的批评之后，对民族问题又有了一些新思考，提出了处置国内各民族的办法，“中国以先汉郡县为界，而其民谓之华民。若专以先汉郡县为界者，则蒙古回部西藏之域，不隶职方，其经营诚宜稍后。”章太炎认为即使不能恢复“先汉之旧疆”，也要以“明时直省为根本”，按照这一标准，他拟定了所设想的中华民国的范围：
故以中华民国之经界言之，越南、朝鲜二郡，必当恢复者也；缅甸一司，则稍次之；西藏、回部、蒙古三荒服，则任其去来矣。
章太炎在种族思想的作祟下，如此迂腐不堪地谋划军国大业，显然不太切合实际。而且自以为“任蒙、回、藏三荒服”去来，并非杨度所批评的压制策：
夫曰醇化以后，则不与美国之视黑民等者，谓其得预选举，见之行事，不以空言相期耳；非曰其未醇化以前，则特定区划，逾之者斩杀唯命也。未醇化以前，固无得预选举之事。
反过来批评杨度所提出的以中国语为条件的办法行不通，“专以言语同化者，必不足以参通国之政也。”章太炎提出可行的办法是，“惟令三荒服，各置议士，其与选者，惟涉彼部之事则言之，而通国大政，所不与闻，则差无弊害耳。”至于满人，则连出任议员的资格都没有，“宜俟革命以后，尽裁甲米，退就农耕，乃始为与汉人同化，然后得与中国之政治耳。”接着章太炎讥评杨度摇唇鼓舌大言自肆，连吏治民生而不知，对他的金铁主义论大加攻击：
金铁主义论者，一与仅知语言之满洲人，再与仅知语言之三荒服人，夸言平等，而忘利害中失之端，其症结非难破也。…夫讲求吏治，至纤至悉，又必履行经验而后得之，非摇唇鼓舌大言自肆者所能为。至言立宪则不然，剿袭讲义，粗涉政书，言之至易，而比于讲求吏治者为名高。金铁主义论者，盖闻其风而兴起矣，彼见满洲政府近时所注意者，无过聚财讲武两端，而于吏治得失，民生隐曲，曾不一语及之，以为由今之道，无变今之俗，但使国会成立，笼罩群生，则中国以足以治。诚如事，则彼所谓宪政者，金云铁云而矣，其去汉唐盛时专制之政，何其远耶？
通过上述章太炎对杨度的驳斥可知，章太炎并没有把握住杨度金铁主义论的真实内涵，除批评杨度以开国会解决一切的想法有些道理外，其余大都站不住脚。不过章太炎却认为是杨度不懂吏治得失和民生隐曲，才提出“选举可及于惰民”、满人可以充任议员的办法。章太炎主张在蒙、回、藏未醇化时，“宜分部为三，各设一总督府”，并解释总督是专为荒服设立的。经过二十年的治理后，“而其民可举于中央议院。若是则两不失平等，亦无不知国事而妄厕议政之位者。”杨度批评章太炎任蒙、回、藏去来的分立策，会因内部瓜分的原因，导致外部瓜分的结果。章太炎则针对这一批评指出无论革命能否成功都不会遭到瓜分：
且使革命不成，则满洲政府固在，而回部无以自离，固无瓜分之道；革命果成，取此深根宁极之政府而复灭之，其兵力必非犹人而已，纵不足以抵抗欧人，然其朝气方新，威声远播，彼欧人之觇国也，常先名而后实，自非吹而可僵者，亦未至轻召寇仇，为劳师费财之举。
章太炎的这一解释无疑过于乐观了。章太炎设想“若三荒服而去其一，余二者固未必自离，若三荒服而一切同化于吾，则民族主义所行益广。”并且“反手可复”对朝鲜、越南和缅甸这“两郡一司”的统治，这样就完全恢复了“先汉之疆域”，中华民国于是也真正成立了。
民主立宪党人中除了章太炎驳斥杨度外，此外尚有汪东等人撰文反驳。汪东列出三条必须革命的理由：种族倾轧不可不革命，政府恣肆不可不革命，外人觊觎不可不革命。汪东把种族问题放在了第一位，认为必须先解决国内的种族猜忌问题。他所提出解决一国“数种杂处、不相为谋”的办法有两个途径，其一是同化：
然此惟一平和来者，乃可云是，否则两族之文化相等，亦能歙合无间。满洲之于二例，与前者相反，与后者不具，其不能同化，若上所言，盖势也。
其一则为分离。汪东认为满洲不能与汉族同化，自然觉得分离是最好的办法，“满洲文物朴野，与之分离，决不为损。”在他看来，把满洲分离出去，“非惟无损而又得益也”。但考虑到如果满洲不愿分离，接着他又提出了一个自以为宽宏大量的折衷之道：
若满人自虑，离汉独立，将有势孤力薄之虞。且游牧之风，即绝迹于今日，而水草之地，或不适于生存，则自解脱政柄以往，输诚竭虑，举凡农夫女红之业，无不与汉人通力合作者。复当其时，恩怨既均，彼能捐其朴陋，渐于汉人之文化，浸淫摩染，而后求相同化，则其势顺，吾汉人亦乐受之也。
但这种办法也必须在革命之后才能实行，“故革命者，所以解满汉之倾轧。或与割然分离，或遂相同化，皆有利而无弊。”汪东认为革命并不会导致国内的分裂，批评杨度的立说武断，“某氏论中国不能革命之故，谓新旧政府相递嬗时，蒙、回、藏必皆乘机分立。其立说绝武断。”逐一反驳了杨度对压制策、分立策和联合策三者皆不可行的讥议，批评杨度无的放矢、不善读文论，再三强调蒙回藏不致分离，“蒙回藏诚欲分，虽君主犹不能制，其必以革命为有致其分离之道者，言实不衷夫势也。”汪东最后总结说革命是大势所趋，号召人们乘势而起进行革命。
总括上述杨度与革命党人在关于处理国内民族问题上的争论，杨度认为革命党人提出的所有办法都不能恰当地解决民族问题，有可能因革命导致蒙回藏等民族的分离，而君主立宪制既可避免这一矛盾，有助于形成各民族平等互利、团结统一的良好发展形势，又可以达到革命党人所渴望的宪政体制。而革命党人则把解决国内的种族问题放在了第一位，务必通过革命使汉族处于掌权者的统治地位，他们的主张大都带有狭隘的种族主义和浓厚的大汉族主义的鲜明色彩。
（二）宪法与国会
杨度明确地表示，如果不是因为蒙、回、藏问题，君主立宪亦或民主立宪的问题，实在没有争论的必要，也就是说不因民族问题，他根本不会反对革命党人的民主立宪主张。在他看来，民主立宪和君主立宪的区别，“其所重者必不在君主与民主一方，而在国民一方可以断言矣。”如果民权伸张，国会为国家的权利总揽机关，则都是宪政的国家，“故英之与美，其形式上虽有君主、民主之别，而事实上则同一之共和政体也。”英国是世界上公认的民权发达的宪政国家，没有人会认为君主立宪制英国的民权不如民主立宪制美国的民权。
杨度认为英国政党内阁之所以很发达，“由于国会之发达；国会之所以发达，由于政党之发达；政党之所以发达，由于国民之发达。”归根结底，国民发达是一个国家能否成为共和政治的根本原因：
英、美惟其国民公德之发达也，故能合小为大，以发达其政党，以发达其国会，以发达其国家，而成为共和政治也。共和之所以为共和，其精神即在乎此；英、美之所以为英、美，其精神即在乎此。
政党势力是在国民发达基础上自然而成的，所以政党内阁“非可以主张而得之者也”。
共和政治是否发达，主要看国会的权力大小。杨度认为君主立宪制国家，宪法上所订的国会权力只能限定其形式，而不能限定其实质。“所谓形式者，即法律必经君主认可之类；所谓实质者，即君主不能不认可之类。”如果政党内阁能够成立，形成以政党主导国会、以国会主导国家的局势，即使宪法和英国的不同，在政治上也可与英国同为共和政治无异，所以国会权力大小，关键不在宪法上的规定：
至于此时政府被压于国会之下，君主附属于国会之中，形式上虽有君主之存，事实上即已为共和政治矣。此种实质之权力，非宪法所能限定，则宪法之所限制者，亦不过形式而已矣。
这说明宪法上所规定的国会权力，并非是最重要的。据此从政治上观察君主立宪和民主立宪的区别，如果国民不发达，则都不会是共和政治。但如果国民发达，则政党的势力必然强盛，国会的权力必然强大，国会在事实上掌握国家的权力，“斯无论何种政体而皆同者也”。故可以说，对于发达国民的目的，君主立宪“实无异于民主立宪”，革命党人欲先除去君主，诚可以不必，再加上中国此时又有特别的理由，蒙、回、藏问题在除去君主后不好解决，“不惟革君主为不必之事，抑且为不可之事矣。”杨度从这一角度再次论证了革命党人不必过于考虑君主立宪和民主立宪，因为两者都可发达国民，都能成为真正的共和政治国家。
杨度指出宪法上所订的国会权力只能限定其形式，而不能限定其实质，但如果没有形式上的宪法作为保障，则虽有国会，“亦无所凭借以伸张其实质之权力”，也就是说形式上的宪法必不可少，“宪法之于国会，谓为保障其实质之权力则可，谓为限制其实质之权力则不可耳，非谓可以不立宪而仅开国会也。”按照这一思路，杨度认为中国的立宪既要开国会，也要立宪法，而且还要国会权力多的良宪法，日本的君主大权宪法，“实非吾人所愿”。杨度通过考证英普日三国宪法成立的历史，发现了一条规律，即凡是宪法上国会权力多于君主权力的国家，宪法程度较高，如英国；凡是宪法上国会权力与君主权力相等的国家，则宪法程度次之，如普鲁士；凡是宪法上君主权力多于国会权力的，则宪法程度较低，如日本。而这三个国家之所以会产生宪法程度和国会权力高低的差异，“全由国会与宪法之关系而异”。
杨度逐一叙述了英吉利、普鲁士和日本三个国家的国会与宪法关系的历史，指出英国的宪法是由国会提议、君主承认的宪法，是为民定宪法；普鲁士的宪法是由君主提议、国会承认的宪法，是为君民合定宪法；日本的宪法“乃君主自提议自承认而不容国会之承认者”，是为君定宪法。比较这三个国家的宪法，英国为民定宪法，普鲁士为君民合定宪法，日本为君定宪法，“此宪法程度所以有高下，国会权力所以有大小之总原因也。”杨度进一步分析日本、普鲁士宪法程度低于英国，不是人民不想要程度较高的宪法，而是因为“机关不具故也”。所谓机关不具，就是英国在立宪之先，已有提议宪法的国会机关，所以能产生民定宪法；而普鲁士在立宪的同时产生了承认宪法的国会机关，所以能产生君民合定宪法；日本则在立宪时没有代表民意的国会机关，所以只能产生君定宪法。据此，杨度总结了宪法与国会的关系：
宪法程度高下之次第既如此，则国会权力多少之次第，亦必如此。二者为正比例，如空气之压力与寒暑表之度数，无丝毫之差误。盖非以宪法程度高下为原因，而国会权力多少为结果，实以国会权力多少为原因，而宪法程度高下为结果也。一言以明之，则凡国会先于宪法者，其国会权力必多于君主，而宪法程度必高，如英吉利之以国会发生宪法是其例也。凡国会与宪法同时发生者，其国会权力与君主权力必相等，而宪法程度必中平，如普鲁士之国会、宪法并生是其例也。凡国会后于宪法者，其国会权力必少于君主权力，而宪法程度必低，如日本之以宪法发生国会是其例也，此亦当世得失之林，而吾国主张要求立宪、要求开国会者，不可不知其先后者也。
依照这一判断，杨度认为今日所当注意的，不仅对于宪法的善恶可以姑置不问，就连有无宪法也可置之不理，只需专心竭力争取早日开国会而已。
杨度拟定争取先开国会后定宪法的策略，是由于他断定，“既有国会，斯不患无宪法，且必有国会，而后能有程度较高之宪法。”因为必须先有国会，而后国民才有提议宪法、承认宪法的机关，才能把国民的意思加入宪法的范围之内，产生较高程度的宪法。如果没有国会，只等朝廷颁布宪法，“则宪法程度虽欲不低而何能不低？虽欲不为日本之宪法，而何能不为日本之宪法？”杨度再次分析了普鲁士和日本的宪法史，指出争取早开国会和较高程度的宪法，关键在于人民的致力程度，如果人民主张立宪甚力，则必定能争取到较高程度的宪法。
当时有不少人担心将来中国的宪法也像日本一样，规定君主万世一系，杨度认为中国和日本的情况不同，如此规定无异笑谈：
日本数千年来，君主未尝易转，故曰万世一系，乃指定从前而言，非祷祝以后而言。宪法乃一法律，而非一祝文，但能为规定之词，而不能为祷祝之词，中国即欲如此规定，而不可得。
中国在数千年来则朝姓屡易，没有哪一个朝代超过三十世，清朝也尚不到十世，“何云万世一系乎？”中国如果在宪法上抄袭日本这一条文，同抄袭美国、法国选举总统的条文没有什么差别，将成为贻笑世界的一大笑柄。杨度分析日本之所以有天皇万世一系的规定，是因为日本数千年来虽朝姓不改，君主只不过尸天皇之空名，实权全在幕府，幕府在事实上为日本的统治者。明治维新之前的尊王倒幕，国民夺幕府大权奉于君主，因而宪法有以万世一系的天皇总揽的规定。中国的历史，既没有万世一系的君主，也没有万世一系而无权的君主，更没有人民夺权“以奉之之君主”，所以在立宪时应该仿照西洋各国，去除君主的专制权力，扩张民权而规定君民权限的关系，只要国民善自为之，则可以避免日本那样的君权宪法。当然也不能奢望在短期内就得到英国的民定宪法，“英吉利人民二千年来以何等劳力而得此结果，而吾民乃欲一日而得之，其无乃操豚蹄以祝篝车也。”但如果国民能从此人人负其责任，“以热心相呼集，以大气相鼓荡。力主开设国会，则形式之国会未集，而精神之国会以足以压迫政府而使之听命，”使国会先成立而后发生宪法，则肯定会有较高程度的宪法。
杨度明确驳斥了人民程度不足以实行民主立宪的说法，认为如果不考虑历史事实问题，单就人民程度而言，能实行君主立宪的人民，也可实行民主立宪。也即是君主立宪和民主立宪并无高下之分，实行哪种制度，“惟各据其国之情势而定之”。正因为中国当时有蒙、回、藏问题的特别理由，故中国只能实行君主立宪，而不能实行民主立宪。况且民主立宪和君主立宪的共和程度并不是有无君主决定的，只要国民发达，政党发达，国会发达，则无论君主立宪或民主立宪，国会都可在事实上成为总揽统治权的机关，也即是成为发达的宪政国家。
杨度通过对国会与宪法关系的分析，认为只有先成立国会，才能得到较高程度的宪法，所以他建议，“吾国民今日唯一之方法，只有力谋速开国会而已。”杨度鉴于当时清政府预备立宪和改革官制的有名无实，断定“政府宁肯与人民以一尺之空文，不肯与人民一寸之实事”。因而人民应向政府争实事，而不应与其争空文。考虑到立宪的范围太广，其中所包含的实事甚多，几乎国家所有的事情，全部都在其范围之中，若以为事事皆当注意，则渺无涯埃之中，不知从何着手。对此，杨度提出了解决办法：
故必于一切宪政之中，择其至重且大者，以专注之力而主张之，一事既成，再谋其次，始能有实际之能力。故余欲专以开国会之字告我国人民，选举代表以议国事。此其理虽复杂，然其事甚简单，一入人耳，尽可了然，以此唤起国民之政治思想，责望政府要求权力之心必为较速。即政府一方面，亦不难知开国会为宪政上第一重大之事，有心立宪与否，即可因此而更无遁形，且与政府利禄之徒，直接为利害之冲突，既惧且恨之时，鬼蜮之形，必将尽露，但于实际上经过几番之阻力，斯其事必成矣。此事既成，则宪已不待言而自立，一切实施之宪政，皆随国会而生。杨度认为这是舍空文而求实事的办法，虽然阻力会较多，但动力必将因阻力而更大。而且这种办法只不过是在要求立宪的广大范围之中，抽出来最重要的一件事，易其名为要求开国会而已。
杨度设想的以开国会来争取立宪的办法，得到了梁启超的赞同，并且成为立宪派此后最为核心的奋斗目标。清政府正是在一连串的国会请愿运动中，逐步走向了覆亡的命运，作为国会请愿活动倡导者和设计师的杨度，毫无疑问对清末政治的影响极为深远。
§§第六章 归国参政
