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一、清政府仿行宪政的决策
在20世纪来临之前的半个多世纪的时间里，清政府一直致力于维护传统的统治形式，但是在日益严重的内外危机之前，只好无奈地放弃这种迂腐作法，在1901年宣布进行新政变革。这场变革涉及政治、教育、军事、经济等社会生活的各个方面，主要措施有废除科举、创办新式学堂、奖励出国留学、禁止鸦片、编练新式军队、改革司法和巡警制度、发展实业和新式交通运输业等等，这场变革逐渐改变了中国的社会结构和主导思想。
清末新政改革大致可分为两个阶段。第一阶段从1901年到1905年，这一阶段变革中最具有影响力的是废科举兴新学的制度转变，因为这不但是旧传统士绅和新式知识分子的分水岭，而且还促使了大批传统士绅向新式知识分子的转变。（杨度就是一个典型的例证。）这时期所培育的新式知识分子和具有新思想的旧士绅，成为各项新政事业的推动者。1904—1905年，日俄战争在中国东三省爆发，这场战争所预示的严重民族危机，以及立宪的日本战胜专制俄国的结局，都极大地促发了清政府朝野双方对立宪的向往。由此清末新政进入了以预备立宪为主要标志的第二阶段。第一阶段培育的大批新人才和广泛传播的新思想，已经为第二阶段的预备立宪做了一定程度的人才和思想准备。
在清政府新政改革的开始阶段，杨度从一个传统的士绅转变为新型的知识分子，1903年的经济特科考试虽然迫使杨度第二次逃往日本，但也使他声名远播。杨度积极投身于政治活动，为粤汉铁路争回自办回国奔走，并且为了探索救国的道路，杨度与国内外各种势力都有接触，使他在日本逐渐成长为影响巨大的学界领袖，并且以宪政专家的身份享誉全国。到了新政的第二阶段，杨度的影响更是日益增大，形成了一套系统完整的政治思想，并且进行组党办报活动，在清末新政中的声誉日隆。
1905年7月，清政府简派大臣赴东西洋各国考求政治，为宪政改革做准备。10 月 24 日，载泽、端方等五大臣在北京正阳门车站乘车启程之际，因遭受革命党人吴樾的炸弹袭击，考察政治五大臣更换两名后，推迟至12月份方才启程。
为了使考察政治卓著成效，五大臣选拔了几十名“识见开通”的京内外官员作为随行人员，翰林院庶吉士熊希龄就是其中的重要随员之一。熊希龄曾是1898年前后湖南维新运动的主要参与人物，在当时就已与梁启超过往甚密，也与杨度多有交往。三人日后逐渐成为志同道合的朋友，都以推进清政府的宪政改革为职志。1906 年初，熊希龄作为考查政治大臣的随员抵达日本后，显然同梁启超、杨度两人有过多次交谈，并且委托两人为此次考察宪政代拟有关介绍东西洋各国宪政情况的文章。五大臣在考察期间，随时向清政府奏报每到一国的考察大概情形和行程日期，在考察归国后，又根据东西洋各国的考察经历，戴鸿慈等奏呈所编《欧美政治要义》一书，以备立宪采用，达寿上奏考察日本宪政情形。
在考察大臣奏请立宪的奏折中，最著名的是载泽的《奏请宣布立宪密折》和端方的《请定国是以安大计折》。端方在奏折中强调自己通过考察，认识到东西洋各国之所以日趋强盛，是因为采用了立宪政体之故，“由此论之，中国欲国富兵强，除采取立宪政体之外，盖无他术矣！”载泽在奏请立宪的密折中，一再论述立宪有利于皇统，无碍于君权，并且列出了立宪后君主拥有的17条大权，指明在当时的局势下，实行君主立宪具有三大利：
一曰，皇位永固。立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之；…故相位旦夕可迁，君位万世不改，大利一。
一曰，外患较轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓专制，谓为半开化而不以同等之国相待。一旦改行宪政，则鄙我者，转而敬我，将变其侵略之政策，为平和之邦交，大利二。
一曰，内乱可弭。海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说，顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生。故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨，彼虽欲造言，而无词可藉，欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解，大利三。
载泽的奏陈显然很具有说服力，因为对清廷而言，立宪既可以永保皇位，大权又不旁落，而且又可消弭乱源，好处如此之多自然会使慈禧太后和光绪皇帝动心。
考察政治大臣奏请君主立宪的建议，经过王大臣会议讨论后，1906年9月1日正式颁发了仿行宪政的上谕，确立君主立宪为国策。上谕首先指出，当今“日处阽险，忧患迫切，非广求知识，更订法制，上无以乘祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，”各国因实行宪法而富强，中国也“惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”实行的办法是从官制入手，厘订各项法律、广兴教育、清理财务、整饬武备、普设巡警，“使绅民明晰国政，以预备立宪基础。”这道上谕标志着实行宪政成为政府今后努力的核心目标，专制皇权逐步开始了迥异于往昔的巨大转变。
在此时期，国内外各种事件都指向立宪的需要，朝野双方形成了立宪的共识，希望借立宪之机一举解决清朝内外所面临的各种问题。这种把实行立宪设想为一副能医治百病、药到病除的良方，是一种不切实际的空想。但是新的改革举措，无疑是一个令人憧憬的新希望，海内外的立宪派人士都在摩拳擦掌，渴望能在这场立宪改革中，为国家作贡献，为自己建勋业。
为预备立宪而首先进行的官制改革，关涉到国家机关的重新设置、职权范围的重新厘订和人员安排等一系列重大问题，矛盾冲突异常激烈，掀起了轩然大波。最后折衷调和的结果是保留军机处，否定了设立内阁总理大臣的建议，“内阁军机处一切规制，著照旧行。”最大的改变是调整行政部门为十一部，各部堂官均设尚书一员，侍郎二员，满汉不分，打破了两百多年的传统。除外务部之外，其余各部尚书为专职，总计十一部尚书满人有六，汉人有五，蒙古一人，虽然打破了满汉界限，但这样的改革使各方都不甚满意，权贵大臣载泽和袁世凯等人尤为失望，认为“性质全失，基础不理。”
清末新政改革大致可分为两个阶段。第一阶段从1901年到1905年，这一阶段变革中最具有影响力的是废科举兴新学的制度转变，因为这不但是旧传统士绅和新式知识分子的分水岭，而且还促使了大批传统士绅向新式知识分子的转变。（杨度就是一个典型的例证。）这时期所培育的新式知识分子和具有新思想的旧士绅，成为各项新政事业的推动者。1904—1905年，日俄战争在中国东三省爆发，这场战争所预示的严重民族危机，以及立宪的日本战胜专制俄国的结局，都极大地促发了清政府朝野双方对立宪的向往。由此清末新政进入了以预备立宪为主要标志的第二阶段。第一阶段培育的大批新人才和广泛传播的新思想，已经为第二阶段的预备立宪做了一定程度的人才和思想准备。
在清政府新政改革的开始阶段，杨度从一个传统的士绅转变为新型的知识分子，1903年的经济特科考试虽然迫使杨度第二次逃往日本，但也使他声名远播。杨度积极投身于政治活动，为粤汉铁路争回自办回国奔走，并且为了探索救国的道路，杨度与国内外各种势力都有接触，使他在日本逐渐成长为影响巨大的学界领袖，并且以宪政专家的身份享誉全国。到了新政的第二阶段，杨度的影响更是日益增大，形成了一套系统完整的政治思想，并且进行组党办报活动，在清末新政中的声誉日隆。
1905年7月，清政府简派大臣赴东西洋各国考求政治，为宪政改革做准备。10 月 24 日，载泽、端方等五大臣在北京正阳门车站乘车启程之际，因遭受革命党人吴樾的炸弹袭击，考察政治五大臣更换两名后，推迟至12月份方才启程。
为了使考察政治卓著成效，五大臣选拔了几十名“识见开通”的京内外官员作为随行人员，翰林院庶吉士熊希龄就是其中的重要随员之一。熊希龄曾是1898年前后湖南维新运动的主要参与人物，在当时就已与梁启超过往甚密，也与杨度多有交往。三人日后逐渐成为志同道合的朋友，都以推进清政府的宪政改革为职志。1906 年初，熊希龄作为考查政治大臣的随员抵达日本后，显然同梁启超、杨度两人有过多次交谈，并且委托两人为此次考察宪政代拟有关介绍东西洋各国宪政情况的文章。五大臣在考察期间，随时向清政府奏报每到一国的考察大概情形和行程日期，在考察归国后，又根据东西洋各国的考察经历，戴鸿慈等奏呈所编《欧美政治要义》一书，以备立宪采用，达寿上奏考察日本宪政情形。
在考察大臣奏请立宪的奏折中，最著名的是载泽的《奏请宣布立宪密折》和端方的《请定国是以安大计折》。端方在奏折中强调自己通过考察，认识到东西洋各国之所以日趋强盛，是因为采用了立宪政体之故，“由此论之，中国欲国富兵强，除采取立宪政体之外，盖无他术矣！”载泽在奏请立宪的密折中，一再论述立宪有利于皇统，无碍于君权，并且列出了立宪后君主拥有的17条大权，指明在当时的局势下，实行君主立宪具有三大利：
一曰，皇位永固。立宪之国君主，神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之；…故相位旦夕可迁，君位万世不改，大利一。
一曰，外患较轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓专制，谓为半开化而不以同等之国相待。一旦改行宪政，则鄙我者，转而敬我，将变其侵略之政策，为平和之邦交，大利二。
一曰，内乱可弭。海滨洋界，会党纵横，甚者倡为革命之说，顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生。故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨，彼虽欲造言，而无词可藉，欲倡乱，而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解，大利三。
载泽的奏陈显然很具有说服力，因为对清廷而言，立宪既可以永保皇位，大权又不旁落，而且又可消弭乱源，好处如此之多自然会使慈禧太后和光绪皇帝动心。
考察政治大臣奏请君主立宪的建议，经过王大臣会议讨论后，1906年9月1日正式颁发了仿行宪政的上谕，确立君主立宪为国策。上谕首先指出，当今“日处阽险，忧患迫切，非广求知识，更订法制，上无以乘祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，”各国因实行宪法而富强，中国也“惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”实行的办法是从官制入手，厘订各项法律、广兴教育、清理财务、整饬武备、普设巡警，“使绅民明晰国政，以预备立宪基础。”这道上谕标志着实行宪政成为政府今后努力的核心目标，专制皇权逐步开始了迥异于往昔的巨大转变。
在此时期，国内外各种事件都指向立宪的需要，朝野双方形成了立宪的共识，希望借立宪之机一举解决清朝内外所面临的各种问题。这种把实行立宪设想为一副能医治百病、药到病除的良方，是一种不切实际的空想。但是新的改革举措，无疑是一个令人憧憬的新希望，海内外的立宪派人士都在摩拳擦掌，渴望能在这场立宪改革中，为国家作贡献，为自己建勋业。
为预备立宪而首先进行的官制改革，关涉到国家机关的重新设置、职权范围的重新厘订和人员安排等一系列重大问题，矛盾冲突异常激烈，掀起了轩然大波。最后折衷调和的结果是保留军机处，否定了设立内阁总理大臣的建议，“内阁军机处一切规制，著照旧行。”最大的改变是调整行政部门为十一部，各部堂官均设尚书一员，侍郎二员，满汉不分，打破了两百多年的传统。除外务部之外，其余各部尚书为专职，总计十一部尚书满人有六，汉人有五，蒙古一人，虽然打破了满汉界限，但这样的改革使各方都不甚满意，权贵大臣载泽和袁世凯等人尤为失望，认为“性质全失，基础不理。”
