中国投资30年

第二节 抑制投资过热的五次紧缩性调控

　　改革开放30年来的五次经济过热对应着五次投资过热，抑制投资过热的紧缩性调控大致可划分为1978～1981年（1980年）、1984～1985年（1985年）、1986～1989年（1988年）、1992～1996年（1993 年）和2003～2007年（2003年）五个时期。

　　1.1978～1981年

　　1976年，粉碎“四人帮”、“文革”结束时，因十年动乱、停产闹革命，国民经济已到崩溃边缘，从管理层到学术界，普遍有一种要把耽误的时间抢回来的急切心情。1976年后，经济得到了较快恢复。正是在这种发展经济的急迫心情和现实的恢复性增长下出现的急躁情绪，引发了此轮过热。

　　（1）投资和经济过热的原因。经历过长期动乱后，经济的恢复性增长使管理层普遍有一种莫失良机的心情，加之对经济发展的客观规律缺乏认识，管理层希望快上项目、多上项目。1978年，中共十一届三中全会上确认的“1979、1980两年的国民经济计划安排”，燃料短缺1500万吨；钢材、木材、水泥供应满足不了450亿元基本建设投资的需要；有50亿元财政收入指标地方不接受，要由财政部背起来；外汇收支差额达98亿美元，计划借用外资高达100亿美元。

　　1978年，国家预算节余10.1亿元，但1979年预算赤字猛增至206亿元，为国民生产总值的5.2%。货币信贷迅速扩张，现金供给增长率从1978年的9.7%猛增到1979年的24.4%和1980年的25.5%；银行信贷余额增长率从1979年的10.2%上升到1980年的18.3%。

　　1979年，国家大幅度提高8种农副产品收购价格。与此同时，城市职工工资调整和部分奖金放开，职工工资总额与调整前相比增加了200亿元，加上奖金以及其他收入的放开，需求大大超过原定计划。在这种情况下，财政赤字快速增长，财政向人民银行透支弥补赤字。

　　在这一经济背景下，尽管当时大部分商品价格由政府管制，但零售物价指数从1978年的0.7%上升到了1979年的2.0%，1980年进一步上升到6.0%。

　　（2）主要调控措施。

　　确立“调整、改革、整顿、提高”的工作方针。面对不断上涨的物价形势和过大的基本建设规模以及经济建设中仍然存在的急于求成、追求不切实际的高指标和盲目扩大建设规模的倾向（当时，管理层对减少投资项目、压缩投资规模仍有很大争议）。同时，鉴于经济管理体制存在着许多缺陷，妨碍各方面积极性的发挥，且相当多的企业管理落后，生产秩序不正常，在生产、建设、流通、分配等领域中都存在着不少混乱现象，严重影响经济效益的提高。1979年4月召开的中央工作会议决定，从1979年起用3年时间，进行“调整、改革、整顿、提高”。

　　控制物价上涨。为了控制物价上涨，1980年底，国务院相继发文，对各省、市、自治区制定临时价和协作价、对重要产品和大中型企业（或国务院主管部门指定的企业）产品的价格、对浮动价格作出具体规定。要求企业按国家政策规定可以自销的重工产品，销售给物资部门和商业批发部门的，应执行规定的出厂价格，销售给生产、基建单位和商业零售单位的，可按出厂价格或供应价格执行。并要求各地区根据文件精神，结合本地区具体情况制定具体实施办法。

　　严格控制投资规模。1982年12月通过的“六五”计划对控制投资总规模，保证重点建设和技术改造进行了严格规定。为了切实贯彻实施“六五”计划，1982年12月24日，国务院发布《关于严格控制固定资产投资规模的补充规定》，主要内容包括：严格按照计划控制固定资产投资规模。非特殊情况一般不能再追加投资和项目。个别必须追加的，应经国家计委统一平衡后，报请国务院审批。自筹投资的来源必须正当，超过批准自筹投资指标的要加收能源交通重点建设基金。严禁用任何形式向银行摊派投资贷款，严禁挪用流动资金、乱摊成本或截留上交的财政收入作为自筹投资。银行必须严格按照计划进行拨款和发放贷款。各地区、各部门都不得办理信托投资业务。财政、银行要加强对固定资产投资与贷款的审查监督。

　　加强信贷管理、控制货币发行。在前两年紧缩效果不够令人满意的情况下，1981年1月29日，国务院发布《国务院关于切实加强信贷管理，严格控制货币发行的决定》，要求严格信贷管理，坚持信贷收支平衡，切实保证货币发行权集中于中央。严格任何单位和个人不得挪用流动资金搞基本建设，所有企业不得用银行贷款弥补亏损。凡是国家决定停建缓建的建设项目，生产有关设备的企业，要立即停止生产，银行要停止有关贷款。

　　通过压缩固定资产投资和基本建设项目，减少国防经费和行政管理费用，加强银行的信贷管理，控制物价上涨等治理整顿措施，通货膨胀从1980年的6.4%下降至1981年的2.4%，并于1983年初达到谷底（1.5%）。

　　总的来说，1979～1981年经济过热的根本原因在于计划经济体制中的计划冒进，调整政策只能是计划手段或行政性措施，称不上是市场经济中规范意义上的宏观调控。

　　2.1984～1985年

　　到1984年时，农村改革的显著成效和前一个时期推行的经济体制改革措施，极大地鼓舞了全社会发展经济的热情。由于金融机构行为缺乏约束，货币供给失控，总需求急速膨胀。

　　（1）投资和经济过热的原因。1982年9月召开的中国共产党第十二届全国代表大会，明确了从1981年到20世纪末20年间中国经济建设总的奋斗目标，即在不断提高经济效益的前提下，力争使全国工农业年总产值翻两番。到1984年上半年，农村改革取得了巨大成就，同年9月召开的十二届三中全会讨论并通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，确立了社会主义商品经济的改革方向、性质、任务和方针政策。再一次激发了全社会改革、发展的热情。各地开始为“翻两番”大干快上，经济过热的苗头再次显现。

　　当时的专业银行“存款向上交、贷款向上要”，中央银行以上年贷款实际发生额为基数确定专业银行的贷款额度。新独立或新成立的各家银行纷纷出现了竞争性放贷、送贷款上门、人为扩大基数的局面。这种局面导致货币供应快速增长，物价水平从1984年下半年开始明显上升。

　　（2）主要调控措施。

　　统一思想。从1985年上半年开始，国务院连续召开3次省长会议，要求严格控制信贷和工资奖金的发放，实行财政、信贷双紧政策。但因认识上的分歧和利益上的矛盾，有关政策措施并没有得到有效落实。但9月下旬中共党代会召开后，各部门、各地区的思想认识逐渐趋于统一。

　　控制固定资产投资过快增长。尽管1981～1983年物价已经从1980年高点下降（1980年商品零售价格指数为6.0%，1981年、1982年和1983年分别下降为2.4%、1.9%和1.5%），但各地投资建设和发展经济的积极性仍然很高，1982年，投资增速达到26.8%。1983年6月，中央工作会议要求坚决刹住1982年以来基本建设投资增长过猛的势头，保证国民经济稳定发展，集中财力、物力加强重点建设。同年7月，国务院发布《国务院关于严格控制基本建设规模，清理在建项目的紧急通知》，要求抓紧检查、清理基本建设投资规模，认真清理在建项目，严格控制新开工项目，严格控制更新改造项目，加强财经纪律。1985年4月，国务院再次发布《关于控制固定资产投资规模的通知》（国发[1985]54号），并转发中国人民银行《关于控制1985年贷款规模的若干规定》，目的主要都是为了控制固定资产投资过快增长。

　　治理经济环境、整顿经济秩序。1984年财政支出迅猛增长，各方面要求追加支出的呼声很高，到1984年10月底投放货币114亿，已超过全年投放80亿元的计划指标。这种形势下，国务院年底发文要求各地增加市场供应、扩大货币回笼；积极组织财政收入，把该收的钱收上来；加强信贷管理，控制信贷投放；严格控制财政支出。

　　为了加强金融信贷管理、保证经济体制改革的顺利进行，1985年6月，国务院发文要求各级人民银行要加强对专业银行和其他金融机构的业务领导，严格执行政策法令和金融信贷制度，对一切违背中央和国务院有关金融信贷规定的错误做法，银行部门有权拒绝执行；这些部门由于坚持国家金融信贷制度，而被当地领导刁难、“穿小鞋”以致受到错误处理的，必须追究有关领导人的责任。同年12月，人民银行开展了信贷检查。

　　经过治理整顿，各项宏观经济指标逐步趋近正常值。CPI从1984年的9.3%下降到1985年的6.5%，投资增速大幅下降，从1984年的33.04%下降为1985年的20.03%，经济增速也从1984年的13.5%回落到1985年的8.8%。

　　3.1986～1989年

　　前一个时期投资过热的势头虽然得到了扼制，但前期已建成的建设项目需要流动资金，全社会发展经济的积极心情仍然高涨，在对经济形势盲目乐观的情绪引导下，1986年又开始经济重新过热。

　　（1）投资和经济过热的原因。因前期大量基建项目已经上马并陆续完成，原材料、能源供应紧张。同时，因信贷资金的大部分用于固定资产投资，企业流动资金变得极其短缺。受此影响，1986年一季度，工业生产只增长了4.4%，2月份甚至出现GDP的零增长。在这种情况下，许多地方政府和企业纷纷强烈要求放松信贷，部分经济学者也认为前期的财政、信贷双紧政策破坏了刚刚开始的经济“起飞”。在各方面的压力下，从1986年第二季度起，人民银行重新开始大幅度放松货币信贷投放。

　　1988年的“中央1号文件”认为“1987年实现了有效益的增长，速度高而无通货膨胀的危险”，但实际上1987年第四季度从农产品开始的涨价风，正在向其他领域扩散。进入1988年以来，交通、生产资料供应的“瓶颈制约”日趋严重，4月份的储蓄出现了负增长，表明通货膨胀预期正在形成（只是由于计划部门的价格控制，使得通货膨胀隐性化），经济出现明显过热。

　　1988年5月上旬，中央常委会议仍然决定，在此后五年中实现价格和工资改革“闯关”。这在很大程度上直接导致了物价的过快增长。到1988年中，M1和M2的增长速度很快达到了33%和29%，下半年全国零售物价指数同比攀升至26%，城市甚至普遍出现商品抢购风潮。

　　（2）主要调控措施。

　　控制物价上涨。1987年5月，针对当时生产资料和带有垄断性的行业乱涨价、乱收费相当严重，带动整体物价上涨的状况，在国务院统一要求下，管理部门对国家管理的生产资料价格、交通运价和收费标准，对生产企业按照国家下达的指令性计划生产和调拨产品的价格，以及对实行国家指导性计划的产品的价格，进行了整顿。部分省、自治区、直辖市物价部门会同主管部门，对按国家规定企业可以加价自销的生产资料核定最高限价。同时，采取措施控制社会集团购买力。

　　控制货币投放。1988年下半年，各地政府、各部门进一步加强货币、信贷的集中管理，前一个时期强迫银行发放贷款或阻挠银行收回到期、逾期贷款，未经人民银行总行批准擅自成立或变相成立金融机构的行为，得到有效扼制。人民银行会同有关部门对各地已经成立的各种信托投资机构进行清理整顿。各省、自治区、直辖市的信贷计划和货币发行计划，实行行政首长负责制。

　　1988年7月，人民银行法定存款准备金从12%提高到13%。1988年第四季度，推出了定期存款的保值贴补措施。1989年，提高利率，压缩固定资产投资规模，冻结部分生产资料和生活必需品价格，对部分商品实行专营和控购，控制职工货币收入增长，严格限制银行信贷规模。

　　压缩投资规模。1986年7月9日，国务院出台《国务院关于控制固定资产投资规模的若干规定》（国发[1986]74号），要求根据不同情况，对全社会固定资产投资分别实行指令性计划和指导性计划（此前仅针对全民所有制单位投资）。要严格控制全民所有制单位的基本建设投资，对更新改造投资要加强引导和管理。对城乡集体所有制单位和个体投资要采用适当的方式进行指导和管理。对固定资产投资征收土地占用税。清理在建项目，凡资金、材料不落实的，建设和生产条件不具备、不配套的，投资效益差、技术工艺落后的以及不必要的重复建设项目，都应停建或缓建。各部门和各地区实际完成的年度基本建设投资总额超过国家下达计划规模的，要按超过的投资数核扣下一年度自筹基本建设计划指标。

　　两年后的1988年9月24日，国务院又发布《关于清理固定资产投资在建项目、压缩投资规模、调整投资结构的通知》。该通知指出，全社会固定资产投资增长很快，是造成通货膨胀的重要原因之一。并提出，为了抑制通货膨胀，为价格、工资改革创造条件，决定开展一次全社会固定资产投资的清理工作，大幅度压缩投资规模，进一步调整投资结构。通知还要求，保证能源、交通、通信、重要原材料和农业等短线产品项目，压缩一般加工工业长线产品项目；保证国家计划内安排的、各方面配套条件已落实的项目，停建计划外项目；保证必需的生产性建设项目，压缩非生产性建设项目，特别是楼堂馆所建设项目；保证重要引进技术、列入国家计划的重大企业改造和生产市场急需产品所必需的技术改造项目，压缩一般技术改造项目，特别是以外延扩大再生产为主的项目。凡按通知清理原则要停建的项目，建到一定部位，自1998年12月1日起，银行停止拨款（包括贷款资金），物资部门停止供应材料，电力部门停止供电，施工管理部门吊销施工执照，工商管理部门收回筹建许可证，施工单位撤离施工现场。

　　治理整顿与深化改革。1988年9月26日，中共十三届三中全会作出“治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革”的决定，要求把1989年、1990年两年改革和建设的重点突出地放到治理经济环境和整顿经济秩序上来。

　　经过治理整顿，投资和经济过热的势头得到扼制，CPI从1988年的18.8%下降至1989年的18.0%，商品零售价格指数从1988年的18.5%下降为1989年的17.8%。投资增速从1988年的25.4%下降为1989的-7.2%，经济增速从1988年的11.3%下降到1989年的4.1%。

　　4.1992～1996年

　　进入20世纪90年代后，各方面对推进体制改革，加快经济发展都怀着十分急迫的心情，受邓小平同志南方谈话精神的鼓舞，全社会投资建设的热情高涨。在地方政府、国企行为缺乏必要的监督与约束机制，以及经济和金融秩序还比较混乱的背景下，经济迅速走向过热。

　　（1）投资和经济过热的表现。1992年和1993年投资增速分别达到25.3%、27.8%（按可比价计算）。投资过热的同时消费过热。同期物价指数大幅攀升，CPI从1992年开始连续五年分别上涨到6.4%、14.7%、24.1%、17.1%和8.3%。煤炭、电力、运输紧张，粮价上涨。货币信贷快速增长。与此同时，进出口失衡，人民币贬值。

　　（2）经济和投资过热的原因。引致投资过热的重要原因，是地方政府投资饥渴下的不规范行政行为。政府直接办国企，对国有企业同时拥有所有权和经营管理权，且国有投资和国有经济比重大（1993年国有投资占全社会投资比重为60.6%）。出于政绩、地方财政收入考虑，加之缺乏投资责任约束，地方政府调动一切可以支配的资源，层层办开发区、上项目。有的省集资总额已占到银行各项存款总额的20%。1992年底，12个省共拆借资金3123亿元。1991年底，全国开发区117个，到1992年底增加到2700多个。

　　不规范的行政行为还导致金融秩序混乱，如乱设金融机构，银行之间乱拆借、储蓄大战、非法集资严重，造成储蓄大幅度下降，大量资金体外循环，金融风险剧增。

　　此外，经过15年的改革开放，全国经济实力增强，尤其是东部沿海地区经济发展水平显著提高，这使部分同志认为已经具备高速增长的条件。邓小平同志的南方谈话，破除了多年来禁锢人们思想的理论迷信和思想束缚，极大地激发了社会各界加快发展的积极性。

　　（3）主要调控措施。

　　统一思想认识。对1992年第一季度出现的过热势头，部分同志担心如果采取紧缩性措施使经济降温，会影响贯彻落实中共十四大决议和邓小平同志南方谈话精神。中西部地区的部分同志认为只是东部过热，是“你热我不热”。但中央领导对是否过热的判断十分清醒，并为此做了大量统一认识的工作。

　　1993年1月，邓小平在会见上海负责干部时说，要注意稳妥，避免损失。同年3月，中央召开各省省委书记和省长会，讨论制止乱集资、乱拆借、房地产热和开发区热等问题。同年4月1日，中央再次召开经济情况通报会，江泽民、李鹏、朱镕基到会讲话，提醒要注意吸取历史上造成几次较大经济波折的教训，既要加快发展，尽力而为，又要从实际出发，量力而行。

　　控制货币投放。央行动用了上调存款准备金利率、超额准备金利率、再贷款利率、再贴现利率和金融机构法定贷款利率等货币政策工具。但没有动用存款准备金率，原因是，投资过热中的货币供给过多并不是央行货币发行增长过快，而是相当部分资金通过非法集资在银行体外循环。消除过热的釜底抽薪之法，就是运用行政手段整顿混乱的金融秩序和经济秩序，同时配合以紧缩性的货币政策。

　　采取综合措施，整顿经济和金融秩序。1993年初，国务院为了制止乱集资、违规建开发区等违规行为，发布治理整顿规章，同时派出检查组，到重点地区督促落实。

　　1993年中，在前期充分调研的基础上，决策层出台16条调控措施，控制货币、制止违规拆借和乱集资、加强房地产市场的宏观调控、清理在建项目、抑制物价总水平过快上涨。文件发布后，由主要领导分片召开会议，提出具体落实措施。同年7月初，召开了全国金融工作会议，并宣布朱镕基兼任中国人民银行行长，以便更好地贯彻落实“16条措施”。为了整顿价格的无序行为，抑制物价总水平过快上涨，管理部门加强了对居民基本生活必需品和服务价格的监管。

　　在保持经济继续较快增长的同时，通货膨胀得到了有效扼制。1992～1996年，GDP增速分别为14.2%、14.0%、13.1%、10.9%、10%，逐年下降；同期投资增速分别为44.4%、47.8%、26.5%、15.5%、12.9%，也逐年大幅下降；同期CPI分别为6.4%、14.7%、24.1%、17.1%、8.3%，下降明显。1996年，对外贸易顺差122亿美元，城镇登记失业率3%。1997年，情况进一步改善，CPI下降至2.8%，对外贸易顺差增加到403亿美元，外汇储备增长至1339亿美元。

　　5.2003～2007年

　　相关体制改革不到位，政府行为不规范，粗放型经济增长方式，国际制造业大规模向中国转移以及前一个时期扩张性经济政策没有得到及时调整，使部分行业特别是高耗能、高污染和资源性行业的投资高速增长，给经济的平稳运行带来风险。从2003年开始，中央政府启动了旨在抑制投资过热的新一轮调控。

　　（1）投资过热的表现。2003～2007年投资增速分别达到25.0%、20.1%、24.0%、22.1%、20.2%（按可比价计算），工业品出厂价格指数及原材料、燃料和动力购进价格指数，出现了不同程度的较大幅度上涨。货币信贷快速增长，电力、煤炭、运输紧张，粮价上涨，房地产投资快速增长。

　　部分行业如矿产资源开发、焦炭、电站、钢铁、电解铝、水泥等行业的投资过快增长，带来工业品价格及原材料、燃料和动力购进价格的较大涨幅，但2003～2006年CPI分别仅为1.2%、3.9%、1.8%、1.5%，商品零售价格指数也分别仅为-0.1%、2.8%、0.8%和1.0%，并未显现出明显过热。2007年后，CPI虽然有了较大幅度的上涨，但主要是食品价格上涨，核心CPI并不高。

　　（2）投资过热的原因。地方政府行为不规范仍然是引发此次投资局部过热的重要原因。尽管政府与国企的关系以及国企行为方式发生了变化，国有投资及国有经济比重也有大幅度下降（2003年，国有投资占全社会投资比重为39.0%），但地方政府在推动此次投资局部过热中仍发挥了明显作用。这表现在：一是地方政府利用手中掌握的资源和政府信用，通过各种投资开发公司，从产权约束较弱的国有金融机构获得资金支持，如大规模授信和打捆贷款。二是对消耗与排放、土地、规划、员工保障等涉及公共利益的管理履职不力，默许、放纵甚至鼓励企业损害公共利益，间接推动投资高增长。三是少数地方政府与开发商合谋炒高房价，推动地价上涨，增加土地收益，再将这部分收益用于城市建设甚至大搞形象工程，直接推动投资增长。

　　与前一次投资过热不同的是，此次投资局部过热时，尽管国企和国有金融机构的预算约束仍不完善，但经过十多年的改革，国企投资和国有银行信贷管理已形成了一定的责任约束，与十多年前相比，行为已有所规范。特别是，地方政府已不能如十多年前那样，直接指挥国有金融机构。此外，投资主体多元化格局已经形成，非国有投资占全社会投资比重已超过60%。

　　（3）主要调控措施。

　　发挥货币政策的作用。为了应对过大的流动性，有关管理部门将调节基础货币功能最强的存款准备金率分15次上调了共10.5个百分点（截至2008年6月25日），对紧缩货币供应量、抑制过旺的投资需求起到了重要作用。

　　除存款准备金率、利率和加强窗口指导外，公开市场操作这一成熟市场经济中最重要的货币调节工具，在最近一次的投资调控中发挥了重要作用。在最近一次的投资调控中，央行根据外汇占款大幅增长且刚性强、财政库款随机变化、现金的季节性特征和商业银行超额准备金需求下降等特点，灵活掌握操作力度和节奏，通过优化搭配操作工具和对冲操作，回笼和投放基础货币，减缓市场利率波动。2006年，仅全国银行间市场债券质押式回购交易，成交金额合计达26万亿元。

　　将利率调整与利率市场化改革结合起来，起到了以改革促进发展、以发展推进改革的功效。根据紧缩部分行业投资过热的需要，央行于2004年1月1日大幅度扩大金融机构贷款利率浮动区间，商业银行、城市信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9，1.7]，农村信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9，2]；3月25日，实行再贷款浮息制度；10月29日，原则上放开除城乡信用社以外的金融机构贷款利率上限，城乡信用社贷款利率浮动上限扩大到基准利率的2.3倍，实行人民币存款利率下浮制度。

　　建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制，是市场机制在金融资源配置中发挥基础性和主导性作用的前提。结合金融机构改革进程，在调控投资局部过热中逐步放开对利率的控制，从短期看，可以发挥商业银行根据市场信息配置信贷资金的优势，通过金融机构的市场行为抑制部分过热行业的信贷供给；从长期来看，可以促使金融机构按照风险与收益对称原则，建立信贷资金完善的科学定价制度，逐步建立健全央行的利率调控体系。

　　货币政策配合产业政策对抑制部分行业的投资过热发挥了重要作用。央行、银监会、国家发改委等部门密切配合，要求各金融机构按照政策要求，调整信贷结构，把握信贷投向，采取切实有效的措施限制对钢铁、电解铝、水泥等过热行业的贷款，防止盲目投资和低水平重复建设，并积极配合当地政府和有关部门做好投资过热行业的清理整顿工作。

　　为了抑制房地产行业的过度需求，2003年，央行发文要求商业银行落实房地产信贷政策，防范信贷风险。2005年3月17日，将住房贷款优惠利率回调到同期贷款利率水平，规定下限利率水平为相应期限档次贷款基准利率的0.9倍，商业银行法人可根据具体情况自主确定利率水平和内部定价规则；对房地产价格上涨过快城市或地区，个人住房贷款最低首付比例由20%提高到30%；2007年9月，再次调高个人住房贷款利率，提高第二套以上住房首付比例。2006年，相关部门还就外商投资房地产市场准入、加强外商投资企业房地产开发商经营管理、境外机构和个人购房管理等发文，并落实监管责任。

　　注重治本的法律制度建设。对企业投资、生产经营中的外部行为依法进行监管，是市场经济国家的普遍做法，也是政府弥补市场失灵的必要行为。管理部门通过严格执法来规范项目和企业的消耗与排放行为，也是最近一次调控的显著特点。

　　针对部分行业和地区盲目投资低水平扩张问题，从2003年4月份开始，国家发改委从健全法规入手，对钢铁、有色金属、基建、建材、石化、轻工、纺织、医药、印刷等投资过热行业以及火电、石油、印染、造纸、啤酒、酒精等行业，就涉及企业投资与生产经营的环保、安全、能耗、水耗、技术等，先后发布（或与相关部门联合发布）了一系列产业政策，规范企业的市场行为。

　　为了落实上述政策，2004年4月，国家发改委与人民银行和银监会联合发文，要求加强产业政策和信贷政策的协调配合，从资金源头上抑制过热行业的盲目扩张。2004年6月，国家发改委与相关部门联合发文，对不同产业和领域采取差别化的土地供给政策，通过控制供地抑制部分过热行业。从2005年初开始，相关管理部门下调或取消了煤炭、煤焦油、部分钢材品种、稀土、石蜡等产品的出口退税政策，将氧化铝（含铝矿砂）和铁合金矿列入加工贸易禁止类目录，降低或限制这些过热行业的出口需求。

　　产业政策作为一种中长期政策，在投资领域的政策功能主要是引导投资结构。此次通过产业政策强化投资管理，既对抑制当前的投资局部过热发挥了积极作用，又可对投资平稳运行发挥长期的、制度性的功效。

　　审慎运用行政手段。行政手段是解决因行政机关不作为（如上项目不按规定进行环保评估）、违法作为（如乱建开发区）的必要的、有效的手段。由于行政管理体制特别是干部人事管理体制改革不到位，各层级政府财权事权关系不对等，历次投资过热的背后都有地方政府的身影。要缓解和消除行政因素对投资过热的影响，中央政府不得不动用行政手段治理地方政府不规范的行政行为。

　　地方政府在1992～1996年的投资过热中所起作用较大，这决定了当时调控投资过热时行政力度较大，如在整顿金融秩序和项目清理中，大量政府投资的违规项目被停、缓建。而最近一次调控中，地方政府推动投资过热的作用已有所减少，管理层根据这种变化，慎重地运用行政手段，并充分注意依法行政。行政手段的审慎性体现在以下两个方面：

　　第一，行政手段主要表现为合规性检查。如2003年2～7月整顿土地市场秩序中，全国清理出开发区6015个，撤销违规开发区3763个，退回土地面积1600多平方公里，这些被撤销的开发区，都是各级地方政府违规越权，擅自设立的开发区。又如，自2000年3月开始，管理部门对国家明令禁止，违反法律法规，不符合环保规定、城市规划、用地法规的矿产资源开发、焦炭、电站、钢铁、电解铝、水泥、在建党政机关办公楼等行业的在建项目和企业的生产经营行为，进行执法检查。上述检查和执法均以现有法律法规为依据，尽管表现为行政行为，但实质上是执法，属法规手段。

　　第二，通过行政命令叫停某些有违公共利益的项目。如2004年暂停城市宽马路大广场建设项目，严格控制政府新建办公楼项目等。这些行政行为的目的在于制止部分地方政府损害群众利益的行为，维护公共利益，是中央政府的职责所在，有充分的法理依据。

　　运用行政手段干预投资时的审慎行为和依法行政，在以往投资调控中都少有，这无疑是法治观念增强和依法执政的重要表现。

　　积极推进体制改革，完善体制基础。经过多年准备与努力，在最近一次调控中，项目审批制改革取得了突破性进展。2004年7月16日颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》及相关配套法规，从法律意义上确立了企业的投资主体地位，并对完善政府投资体制、规范政府投资行为，加强和改善投资的宏观调控和监督管理进行了具体规定。从长期看，该《决定》的实施有利于建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷的符合市场经济体制要求的投资体制，有利于投资的长期平稳运行。

　　2003年8月，十届全国人大常委会通过《中华人民共和国行政许可法》，同年10月，中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，2003年12月，在全国实行省以下土地垂直管理体制。这些改革措施的出台，对完善投资平稳运行的制度基础，规范投资领域的市场行为，已经并将继续发挥重要作用。

　　此外，利用兑现加入WTO承诺的机会推进包括投资审批在内的行政审批制改革。2003年3月，国务院在2002年11月第一批取消789项行政审批项目的基础上，又取消406项行政审批项目，另将82项行政审批项目作改变管理方式处理，移交行业组织或社会中介机构管理。

　　此间还稳步推进了电信、电力、邮政、铁路等垄断性行业的改革，深化了电价、民航运价、水价和药品价格的改革，改革了汇率形成机制。

　　（4）调控成效。抑制局部过热的调控至2006年取得了明显效果，CPI从2004年的3.9%下降至2006年的1.5%，投资增速也有所下降（从2004年的24.4%下降到2006年的22.5%），GDP仍保持了11.1%的增长速度。

　　2007年，受农产品主要是生猪价格的上涨、南方大范围的自然灾害、国际能源价格和重要原材料价格上涨等供给因素的影响，CPI重新上升到4.8%，投资也上升到24.8%，GDP增速比前年略有增长（11.4%）。国民经济和投资仍在偏快的轨道上运行。

　　2008年下半年后，国内外经济形势出现了明显变化，经济运行呈现下行趋势，决策层及时将宏观调控从前一个时期的“双防”转为“一保一控”。