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第三节 楚材拜相，大力推行汉法
窝阔台即位，耶律楚材受到高度信任，使他深感“千载遇明时”（《和杨居敬韵二首》），即碰到了千载难逢的英明君主和好时光。当然，这是作为维护封建统治的政治家耶律楚材的看法。他这个敢说敢干的大胡子美髯公要积极向窝阔台提出治国的方略。当时，中原黄河以北刚平定不久，老百姓在战争状态中常常“误触禁网”，即因疏忽而犯罪。蒙古法对违犯禁令的人是不能宽赦的。针对这种情况，楚材建议对这些“误触禁网”的人宽大处理。他的这个建议刚提出来，就遭到朝中大臣的讥笑讽刺与反对。人们说他这个儒家思想的信徒真是个迂夫子，对犯了罪的人怎么能够不治罪呢？楚材仍坚持自己的看法并反复向窝阔台汗解释，他说：“过去我们虽有禁令法规，但很不健全，并且不分罪行轻重一概杀掉，这不利于对中原地区的统治。今天您刚登上汗位，要以一种新的面貌出现。您要既往不咎，着眼于未来。在过去的战争状态、法规不健全情况下，老百姓因不知明确的依从而犯下的罪应该给予宽大，现在要制定出详细法规，如果谁再触犯了，那就不管他是什么人，都要做严肃处理。这样才有利于您的统治和统一大业的完成。”窝阔台汗听罢感到耶律楚材说得很有道理，于是不顾一些人的反对，下诏令宣布：庚寅年（1230年）正月朔日（初一）以前的事，不予治罪。这是耶律楚材“以儒治国”思想的初步体现，具体说就是他以汉法治中原的开头。
紧接着，耶律楚材提出了治理黄河以北中原汉族地区的任务，给窝阔台上书十八条，主要内容是：一、在各地州郡府县设置行政官吏管理民政，设万户（蒙古贵族担任万户长）掌握军队，使行政与军事管理权分开，以限制地方豪强的势力。在此之前，蒙古军队占领一个地方，往往派驻“达鲁花赤”，行政军事一起管，造成很多不利。二、中原地区是蒙古汗国的主要财源地，应当使这些地区的人民休养生息，发展生产，州郡府县官吏必须奉汗王之命才能征发科差，凡是擅自科差的人要严格治罪。三、凡随便借用官家钱财货物用来从事贸易活动者，或私自占有官家钱财者要治罪。四、蒙古及西域回回等人种地，也要像中原汉人一样照常纳税，如不纳税者，要治死罪。这显然要比原来的把蒙古、色目、汉人、南人划作四等的民族歧视政策要进步多了。五、监管官家财物的人，如果监守自盗要被处死。六、对于犯死罪的人，要申报汗廷核准才能执行，不许地方官擅自处理。七、贡献礼物，危害不浅，应当禁止，等等。
窝阔台汗对耶律楚材所提十八条中的十七条表示完全同意，但对贡献礼物一条提出不同意见。他对楚材说：“对于贡献礼物的人，如果是出于自觉自愿，就别管他了。”耶律楚材听罢又反复说明利害。他说：“贡献礼物可不是一件小事情。为什么要贡献礼物呢？有的人可能是出于友谊交往，但确有不少人抱有个人不可告人的目的。如果官吏接受了礼物，那么我们所制定的禁令条规就不能得到严格贯彻执行。有些官吏也借贡献之名，到各地搜刮民间财物。汉地盛行的‘扫花’就是这种行为。所以，只要允许贡献，各种祸害弊端就会产生。大汗还是坚决禁止贡献为好。”窝阔台为了照顾蒙古人的传统习惯，还是没有答应耶律楚材这一请求。蒙古人早年属游牧民族，获得猎物或战争中抢得的财宝要向上司贡献出一部分来。窝阔台汗对耶律楚材说：“你所奏报的事情我没有不答应的，只有这件事情你就不能听从我？”耶律楚材一看这种情况，也就不再说什么，只有等待时机再见机行事了。从这里也可以看出，他们君臣之间的关系和窝阔台对推行汉法也还是有所保留的。大汗还要依靠蒙古贵族，不能太触怒他们。这是蒙古太宗二年（1230年）的事情。
耶律楚材的初步设想得到窝阔台汗的支持和部分落实，他的高兴心情是可想而知的。他的知遇之感也更深了一层，他要为蒙古汗国的发展强大贡献出一切，甚至生命。他在蒙古太宗二年秋天随大汗出征陕西时，忘却了军中劳累与忧愁，把多年不操的琴又捡了起来，不时地弹奏上几曲。同时也写诗作文，表达他“鸣琴谈笑泽天下，始信斯文天不已”（《和景贤七绝》）的心情。
也就在这一年，蒙古汗廷中对于如何治理中原发生了激烈争论。起因是由蒙古汗国攻打、经营中原汉地多年，而国库仍然空虚。原来，蒙古在中原一带的官吏与归顺的汉族地主阶级代表人物多半私自聚敛财物，中饱私囊，成为“资至巨万”的富官，而国库却一点积蓄也没有了。面对这种情况，一些蒙古贵族就认为中原汉人是无用的。近臣别迭等人就对窝阔台汗说：“汉人对于我们蒙古汗国没有什么好处，应该把他们清除掉，把中原汉地空出来做牧场。”这是蒙古游牧经济思想的体现，同时也关系到蒙古汗国往哪个方向发展的大问题。耶律楚材针锋相对地回答说；“大汗陛下行将南伐，需要有充足的军需物资，倘若均定中原的地税、商税、盐、酒、铁冶、山泽之利，每年可以得银50万两，帛绢8万匹，粮食40余万石。这些财物足以满足军需民用，怎么能说中原汉人对国家无用呢？”窝阔台汗一听有这么大的好处，就决定让耶律楚材试行他的税法，征收税利。
于是，耶律楚材建立了十路征收课税所。这十路包括燕京、宣德、西京（治所在今山西大同）、太原、平阳、真定、东平、北京（治所在今内蒙古宁城县）、平州（治所在今河北卢龙县）、济南等处，每路设置正副课税使二员。
接着，耶律楚材又上奏窝阔台批准“长吏专理民事，万户府总军政，课税所掌钱谷”。即把行政、军事与征税三摊分开，正副课税使可以不受地方官吏统辖，专管钱谷征税之事。这样就从组织上保证了掌握征收赋税的实权。
耶律楚材制定的这个第一次税法，内容包括：
1.地税。每户交租粮食2石。按耶律楚材向窝阔台汗所说的收缴40万石计，应有20万户交租。但据史料记载，当时中原绝不止20万户，这可能是只凭中原汉族地主武装头目所报的大约数字。具体精确数字还有待下一步的户口统计。从中可看出当初每户交2石粮租只是一个总额数。
2.各种课税。以酒醋、盐税、河泊、金银、铁冶六种取课税于民，每年定为银万锭。盐课，每引重400斤，价银10两；酒醋课，课额验民户多少确定；酒课按实息十取一，杂税三十取一。这就是耶律楚材预算中50万两银子的来源。
3.调。耶律楚材预算中有帛绢8万匹。但具体税则没有记载。不过按中国传统税法中的“调”，帛绢属于户调，据“汉民以户计出赋调”的总税则，应当也是按户征收，也就是后来征丝料的先声。
耶律楚材根据中原传统税法而制定的这一新税法，据接近实际数字的估计，123—1231年间，平均每户征银125两，绢0.2匹，粟1石。这与原来蒙古无休止的科差相比，与汉族地主的繁重征发相比，负担无疑是减轻了，因而得到一般官吏与百姓的欢迎。当然，除此而外还会有一些人役差派，大权在握的蒙汉官吏也会有随意搜刮现象，普通百姓负担一定不轻，但毕竟还是好多了。从这个意义来看，耶律楚材的新税法减轻了人民的负担，同时也推动了历史的进步。
第二年，也就是蒙古太宗三年（1231年）春天，窝阔台汗颁布了劝农诏书，鼓励中原地区农村努力发展农业生产。同时，发动了彻底消灭金朝的战争。同年秋，窝阔台汗为便于指挥作战来到云中。这时，耶律楚材的新税法已取得了预期效果。楚材让十路课税使来到云中，把赋税的簿册和金银摆在窝阔台汗面前让他验收，正好符合楚材原报之数。窝阔台汗看罢很高兴，笑着对楚材说：“你一直在我身边，没离开过我，然而竟能征来这么多粮食钱物，使国库如此充足，真是我的治国栋梁啊！中原南国官员中，还有像你这样的人才吗？”楚材回答说：“中原南国是藏龙卧虎之地，比我强的人才多得很。我并没有多少才能，只是留在燕京被陛下用上了。”窝阔台汗听了耶律楚材谦逊得体的回答，更加高兴，当下赐了一杯酒给耶律楚材，以示表彰。并且就在这一天，拜耶律楚材为中书令（职权相当于宰相），又根据楚材推荐，任命拥护汉法的镇海为右丞相，粘合重山为左丞相，让他们总管内外政务。窝阔台汗又宣布，今后事无巨细，都要报告耶律楚材。
也就在这时，太傅耶律秃花因丢失万余石官粮，密报窝阔台汗，以为凭借自己过去的功劳可以免罪。窝阔台汗听罢向耶律秃花说：“中书丞相耶律楚材知道否？”回答说：“不知道。”大汗不禁勃然大怒，取出金丝弓想射杀他，后经再三考虑，强压怒火，把耶律秃花痛斥一顿，逐出门外。让他去报告耶律楚材，听候处理。并再次下诏令，有事情一定要先报告中书令耶律楚材，否则给予严惩。
通过这件事也可以看出，窝阔台汗不愧为是一个英明的汗王，他知人善任，看到耶律楚材推行的汉法对蒙古汗国有利，就排除干扰，坚决给予支持重用。他们君臣之间的合作，也对其后元朝历代帝王的统治产生了重要影响。同时，耶律楚材深得重用，使他本人也极为振奋，过去那种想从佛法里寻求寄托和隐居的思想一扫而光，更加强烈地表现出要施展抱负的政治热情。
耶律楚材鉴于当时对实际户口并没有确切地掌握，影响了赋税的征收，所以，又建议窝阔台汗对黄河以北的中原地区的户口进行统计编籍。
当时的情况是，自蒙古军队攻金以来，河北、山西和山东等地的人民或死于兵灾，或颠沛流离，原来的户籍完全散乱了。大量人口或奔走他乡，或被蒙古诸王、将校和汉族地主武装头目占为私奴。这些私奴掌握在权贵手里，往往隐瞒不报或少报，这样，耶律楚材以户为单位征收税利的赋税政策就受到严重影响，整顿编籍户口也变得非常必要了。耶律楚材建议窝阔台汗编籍中原户口的直接原因是为了顺利贯彻他的税法，另一个重要原因是他看到大量人口变为私奴，处境十分悲惨，他要借编籍户口使他们摆脱奴隶地位。
窝阔台汗听了耶律楚材的建议后，认为很有道理。同时他自己也感觉到，过去诸侯将校私纳奴隶，收取赋税，严重影响了国库收入，很有必要清点中原民户数目。于是，在蒙古太宗五年（1233年），窝阔台汗派遣阿同葛等人为宣差，检括中原民户，籍得73万多户。关于这次括户的详细情况不见史书记载，不过可以肯定地说，它是很不彻底的。诸侯将校占人民为奴的情况并没有多少改变。如从一道圣旨中知道，大世侯严实当时只报11.5万户，可后来他归降时所献人口有30多万户。
蒙古太宗六年（1234年），窝阔台汗再次接受耶律楚材建议，进行括户登记。因为除过去查实不严外，此时金国灭亡，户口又出现了大的变动。第一类是金宣宗南迁后，黄河以北的人民大批迁往黄河以南避难，到河南发生战事后，又四处逃散，不少被各地地主武装收为家丁。第二类是诸王大臣将校攻取黄河以南时，又将不少俘虏作为私属驱口。这样，又出现了不少官家不掌握的民户。于是，就在这一年，窝阔台汗下令再次括户，并任命失吉忽秃忽为中州大断事官，总管这件事情。
这次括户不仅规模比上次大，而且组织得更严密，并做了明确规定。窝阔台汗根据耶律楚材的建议下令说：“不管是蒙古人，还是回回、契丹、女真、汉人，不管是军前俘虏作为权贵富豪的私属人员，还是在外耕种从军随处落籍者，都是大汗的民户，应当承担正常的差发赋役。他们原来的主人看到不许相认。”并严令任何人不得隐瞒户口，“谁敢隐瞒不报处以死刑，并抄没其家”。蒙古太宗七年（1235年），分遣官员赴各路括户。随处民户不论侨居土著人等，均在所住州县入籍。在这次括户中，许多蒙汉官员、军阀慑于严令，不得不交出一部分擅占的私奴，编入民籍，使不少人民因而摆脱了奴隶的身份。这应该说是此次括户的主要成绩，也是耶律楚材想要达到的部分目的。次年六月，编籍中原户口的工作全面完成，各路民户共得110多万户。
户口统计出来了，窝阔台汗却要按照蒙古惯例把他们再分封给宗王权贵将领们。因为成吉思汗在世时就和宗亲们约定：“取得天下后，各分土地，共享富贵。”窝阔台继承这种分封制度，说明他还没有彻底摆脱蒙古在漠北时期实行的“忽必”和“莎余儿合勒”游牧统治方法。“忽必”是蒙语，汉译为“份子”，即蒙古黄金家族得到财物后，应在宗亲中分配，各得一“份子”；“莎余儿合勒”也是蒙语，汉译为“赏赐”，即对共同立国的功臣，也应给予一部分“赏赐”，使他们分享权益。竭力想“以儒治国”，推行汉法的耶律楚材当然不能同意这种做法。他知道，如果实行分封，受封者可以独立治理其分封地，势必形成许多大大小小不相统属的领地。这与中原汉地高度发展的封建经济基础和中央集权制度是不相适应的，同时也不利于加强大汗的皇权和巩固对中原汉地的统治。所以，耶律楚材提醒窝阔台汗说：“像这样裂土分民，容易形成地方割据势力，使他们权力过分膨胀，造成与中央抗衡，后患无穷。不如多多奖赐给他们金帛财物，就足以体现朝廷对宗亲大臣的恩典了。”但分封已定，不易改变。窝阔台汗对耶律楚材说：“朕已经答应了，现在该怎么办？”楚材一看这种形势，只好提出一个折中的办法。他建议说：“请朝廷安排官吏收取地方上的赋税，不许这些分封者擅自收取，以限制他们的势力。”窝阔台汗听了楚材的建议，觉得不失为一种补救办法，同意了楚材的意见，并责令楚材制定一个更详细的征税办法。
耶律楚材在蒙古太宗七年（1235年）编籍户口和第二年窝阔台汗分封土地的基础上，主持制定了新的税法。新税法包括三项：第一项是税粮。除特旨或按规定免除外，所有人户都要负担。又分两种；一为丁税（或称丁粮），每丁纳粮一石，驱丁（奴隶、仆役）五斗，新户丁、驱各减半，老人小孩不征。另一为地税，上等田每亩税粮三升半，中等田三升，下等田二升，水田五升。
第二项是科差。由当差的民户负担。又包括两种：一为丝料，每两户出丝一斤交纳政府，五户出丝一斤交纳受封者（投下），每户共纳丝十一两二钱，属于政府的民户也按这个税额交纳。这就是有名的“五户丝制”。
第三项是诸课。商税征三十分之一，盐每银一两四十斤，其他各项与以前所定的相同。
耶律楚材制定的这一新税法，目的是维护蒙古统治者的长治久安，但程度不同地限制了权贵们无止境的搜括勒索，这就触犯了他们的眼前利益，因此常常遭到阻挠。开头有人说楚材这一新税法征收的太少了。楚材听罢解释说：“制定法律考虑得要周到一些，一定要避免过于沉重的弊端。比如这个新税法，开头不妨轻一些，以后由于种种原因会一天比一天加重，从这个意义上看，这个税法今天已经过重了。”
权贵们一看不能阻止推行新税法，又想垄断国家赋税的征收权。燕京有个叫刘忽笃马的人，秘密与权贵勾结，想用50万两银子扑买中原的差发权，沙猎发丁想用25万两银子扑买全国的房地水利权；刘廷玉想用5万两银子扑买燕京的酒税权，又有西域人想用100万两银子扑买全国酒税权，等等。耶律楚材得知后，马上对窝阔台汗说：“这些人都是一些奸人，他们并不从国家利益着想。他们今天捐出一两，一定要以十倍的数目收回。这样，赋税成倍加重，必然引起百姓的愤怒，而这愤怒又是冲着大汗您来的，利益却被这些奸人们获得了。”窝阔台汗听罢，没有答应这些奸人的请求。楚材从设立十路课税所征收税额银50万两，灭金后逐年增长，蒙古太宗十年（1238年）达到110万两。
耶律楚材推行新税法，一直受到地方豪强的反对，在某些做法上，耶律楚材甚至失去了窝阔台汗的支持。可见，在限制、打击地方豪强割据势力，维护中央集权统治方面，阻力之大。
当时，中原汉族地区的地方豪强割据势力，主要来自投降了的金国将官和地主武装首领。他们中间有汉人，也有契丹人和女真人。蒙古汗国攻打金朝时，曾在很大程度上借助了这些人的力量。由于他们从征有功，得胜后又给他们分封了土地人口，使他们逐渐在蒙古政权下形成为割据一方的新权贵。汉族地主武装头目的势力更大，他们掌握着中原蒙古统治区的地方政权，他们在自己辖境内，既统军，又管民，可以自己任命下属官吏，征收赋税，处理刑罚，而且父死子继，兄终弟及，世袭相传，专制一方。成吉思汗去世时，河北、山东、山西等地，这样的地方势力就有四十几处。如西京的刘黑马、永清的史天泽、长清的严实、历城的张荣等。他们小的据有一州一县，大的控制好几个州甚至数十城，占地数千里，领兵数万，就像唐代的藩镇一样。
而蒙古统治者对这些地方豪强割据势力，采取压一下，扶持纵容一下的政策。因为还需要他们出兵从征和缴纳贡赋。在他们承担义务，效忠可汗的前提下，蒙古统治者就承认他们称霸一方的权力，只是在他们反复无常投靠敌人或不听从大汗指挥时，才给予一定程度的制裁。这就增加了耶律楚材限制打击这些地方豪强割据势力的难度。
但这些割据势力的存在，从根本上说，是不符合蒙古帝国利益的。它是蒙古早期分封制与中原封建生产关系结合的特殊产物，与耶律楚材提倡的封建大一统和他反复向窝阔台汗说明的汉法设想是格格不入的。具有坚强意志的耶律楚材虽然觉得此事难度大，但他也还是要力图去限制打击他们。
于是，耶律楚材根据“在地方州郡府县实行军民财三权分立的政策，使三者互不统属”的要求与地方豪强势力展开了斗争。
耶律楚材限制打击地方豪强势力的态度是坚决的，在这种情况下，有些汉族世侯也采取了较和缓的姿态。如大世侯严实，一度对楚材表示不满，但后来听了汉儒幕僚宋子贞的劝告，知道楚材“以儒治国”在某些方面比蒙古传统的统治方法对他们有利，所以致信楚材，沟通情谊，改善了互相之间的关系。这些汉人世侯在财权上做出了某些让步，把征收赋税的权力基本上交给楚材派出的课税所。然而关于军民分职，多数当权者采取拖的办法进行抵制，极力保持自己的权力。
耶律楚材限制打击地方豪强势力的计划，由于碰到了强烈的抵制、反对和攻击，并没有能顺利执行。只是在设立了课税所，制定了新税法后，在财税方面限制了豪强，军民分职问题不得不搁置下来。当时窝阔台汗正全力以赴攻灭金国，迫切需要契丹、女真的军队和汉人世侯的军队在前线奋力作战，为了安抚率领这些军队的权贵，也就延缓了地方上军民分职的实施。但仍可看出耶律楚材作为一个政治家的远见卓识，在特定历史条件下他也尽了自己最大的努力。
蒙古太宗四年（1232年）窝阔台汗发动了最后灭亡金国的战争。在这场战争中，耶律楚材一方面为了实现他的大一统思想，在军事方面积极出谋划策；另一方面，他利用自己深得窝阔台汗信任，位处中书令的有利地位，在制止滥杀无辜，保护平民百姓生命财产方面，做出了突出贡献。
这年春天，窝阔台汗率领强大的蒙古军队，浩浩荡荡地杀向金国的最后老巢——汴梁。在未渡黄河前，窝阔台汗下令：“逃难躲藏起来的人，凡是来军前投降者，均可以免死，否则就要严惩。”但有的人却说：“这些人形势危急了才来投降，稍微缓和了又要逃走，不杀他们等于白白帮了敌人的忙，还不如把他们统统杀掉。”耶律楚材听了这种说法，表示坚决不同意，当即面见大汗说明不能杀的理由，并且建议不但不杀，而且也不必到军前来投降，应该让他们返回家乡安心种地。接着，经大汗批准，耶律楚材制作了数百面旗子，发给这些躲进山林的难民，让他们拿着旗子作为归降的凭证，回归故乡，从事生产。使无数百姓免于被无端杀害。
同年，蒙古大军渡过黄河，几路包抄，把汴梁城围得铁桶似的。金哀宗及其军政大臣惊恐万状，向蒙古军求和，而汴梁军民则奋勇抵抗，用震天雷、飞火枪等火器打击攻城的蒙古军，使蒙古军中炮死伤的人极多，迫使蒙古军暂时转去打击支援汴梁的军队。蒙古太宗五年（1233年）初，金哀宗慑于再次围攻的蒙古军的压力，带着一部分臣僚和军队出奔，辗转逃至归德（今河南商丘），命元帅崔立继续死守被围困的汴梁城。战争进行了数月，蒙古军向汴梁发动了最后攻击，元帅崔立投降，汴梁城破。在汴梁即将攻破时，统率围城大军的元帅速不台，派人向窝阔台汗报告说：“汴梁城对抗了那么长时间，使我们花费了很大力气，死伤了很多士兵，今天我们很快要攻占此城，占领后应当实行屠城。”
原来蒙古的军事传统是，攻打一个地方，如果守敌敢于进行一刀一箭的反抗，就被认为是抗拒命令，打败后就要对这个地方进行残酷的屠杀。显然，这是游牧民族的一种落后的、残忍的报复手段。耶律楚材得知这一消息，心急如焚，赶忙骑马飞奔至窝阔台汗的宫帐，面见窝阔台汗说：“将士们风餐露宿，英勇作战数十年，为的就是争夺土地和人民。如今就要得到土地了，可把人口杀掉只剩荒地又有什么用呢？”窝阔台汗听罢，面露犹豫不决神色。他在遇到实际问题时，是沿袭蒙古传统；还是学习中原汉法；常常是拿不定主意。耶律楚材接着说：“大凡金朝方面的弓矢、甲杖、金玉等能工巧匠，以及官民富贵之家，都聚集在这座城市里。如果把他们都杀了，我们就一无所得，也就等于白白打了这一仗。所以，我们不应该进行屠城，应该把这些人口留下来为我们效劳。”窝阔台汗终于为楚材所打动，发了一道诏书，要求速不台等前方将领“除完颜氏一族外，余皆原免”，即只准杀金朝的皇族完颜氏，其他人等统统不予追究。当时在汴梁城中躲避兵灾的147万人口，终于免遭屠杀的惨祸。随着窝阔台汗以及其后的一些蒙古帝王逐渐接受了中原汉族的传统统治方法，蒙古对汴梁的这种宽大政策，在以后攻取淮河、汉水流域的各个城市以及攻打南宋时，也得到沿用，并成了一种定例。使蒙古统治者改变了当初那种只图攻城略地、抢夺财物、乱杀人口的落后习俗，更着眼于大一统，耶律楚材在其中起了重要的作用。
蒙古太宗六年（1234年）春，蒙古与南宋军队联合攻破蔡州，金朝皇帝完颜守绪自杀，金国灭亡。随后，蒙古大军准备北撤休整，再做大的举动。但就在他们撤走不久，当初俘获的大批俘虏逃去十之七八。窝阔台知道这一情况非常生气，当即下诏严令：“凡是给逃亡的俘虏提供住宿及饮食的人，一律统统杀头。并且不管是城市乡村，如有一家人违犯了这一禁令，其余人家都要牵连受处罚。”这个禁令一下，老百姓都非常恐慌，虽然是父子兄弟只要被俘虏过，就再也不敢正眼相视。造成这些逃民没人敢收留，纷纷饿死在路途上。耶律楚材看到这种情景，同情之心不禁油然而生，他又要站出来为这些无辜百姓说话。他向窝阔台汗进言说：“十多年来，我们安抚保护百姓，是因为他们对国家有用的缘故。当南北胜负未分的时候，考虑到怕他们心怀二心对国家不利，而禁止他们互相来往或许还算应当。今天敌国已破，中原黄河以南的老百姓都是朝廷赤子，他们走又能走到哪里去？去了又有什么关系呢？怎么能够因为一两个俘虏而使数百人受牵连致死呢？”窝阔台汗听了耶律楚材委婉中又暗含锋芒的话，觉得有道理，于是下诏解除了这个禁令。
金朝灭亡之初，秦巩一带还有二十多个州县，蒙古军连年久攻不下。耶律楚材说：“这些地方的军民，不少是我们攻打汴梁时害怕治罪跑到这里来的，他们不知道我们的宽大政策，所以以死抗拒。今天如果答应不杀，这些州县将不攻自破。”窝阔台汗同意了耶律楚材建议，下令不杀，果然这些州县城市很快投降。不到一个月，金朝故地全部得以平复。
耶律楚材还做了不少关心百姓疾苦的事情。蒙古建国初年，由于连年征伐，统治者顾不过来整顿内政，社会秩序相当混乱，盗贼四起，商人经常被抢劫偷盗。针对这种情况，本来注意保护经商贸易的蒙古统治者，下了一道命令，凡是商贾被盗的地方，限一年内破获，如过期不能破案，丢失的东西就要由当地的居民代替偿还。这样，因为失盗而需要代偿的货物，前后积累起来就数以万计。人民由于代偿不起，被勒索得家破人亡，有的以妻子儿女作为抵押，仍不能还清。于是，出现了大量外逃他乡的事情。耶律楚材实在看不下去，急切面见大汗陈说利害，经批准规定：失盗不获的，以官银代为偿还，原来由老百姓代偿的，也宣布作罢，使大量百姓得以摆脱困境，安心生产。
蒙古汗国灭金后，权贵可思不花向窝阔台汗奏请，要求拨给一万户居民去从事开采冶炼金银铁矿和种植葡萄。窝阔台汗当即同意在西京、宣德两路内选拔民户充任。耶律楚材听后坚决表示不同意。他对窝阔台汗说；“当年成吉思汗就说过，西京、宣德等地的百姓朴实勇敢，与我们蒙古国的百姓没什么两样。今天财赋税利要靠他们出，再有战事还要靠他们从征参战，所以不能把他们调走。倒不如让中原黄河以南生活没着落的百姓去，一来可以充实当地的人口，二来还可以安置这些难民。这真是一举两得的事情啊！”窝阔台汗同意了耶律楚材的建议，使生活较为安定的西京、宣德两路百姓免去了迁徙之苦。
蒙古太宗八年（1236年），窝阔台汗消灭了金朝后，产生了贪图安逸享乐的思想。一些近臣抓住这一点，奏请大选宫女。窝阔台汗一听非常高兴，马上下诏让中书省具体执行。耶律楚材深感这样做不但骚扰百姓，而且对蒙古汗国进行统一也非常不利，所以拒绝执行。窝阔台汗大发雷霆，把耶律楚材叫去，责问他为什么不执行命令？楚材耐心地向大汗解释说：“过去选到的二十八个宫女还在燕京，如果把她们送到汗廷来，就足够宫内使用了。现在又要到处选拔，这样做恐怕不太好，容易引起百姓不满和骚乱，影响大汗您成就大业。”窝阔台汗听罢觉得楚材完全是为汗国着想，怒气稍稍平息，最后听从了楚材的劝谏，取消了原来的诏令。
同年，窝阔台汗又想在中原汉族地区收缴牝（雌性）马，楚材又表示不同意。他说：“中原汉族地区主要产茧丝、五谷，并不是产马的地方。现在收缴牝马，可能暂时或许可以得到一些。但今天这么做了，恐怕以后引以为例，增加百姓的困扰不满，还是不要为难百姓为好。”窝阔台汗听了楚材这番合情合理的话，原来的念头也就打消了。
蒙古太宗九年（1237年），耶律楚材又针对蒙古权贵、汉族豪强以及受到特殊庇护的道士们滥用驿站马匹、供养，给百姓造成极大负担的实际情况，奉汗命整顿驿站。驿站本来是蒙古汗国时期，为方便交通，传递信息而建立的一种制度。约六七十里设一驿站，每个驿站由千户抽出站户、驿马和马夫常年服务，对加强联络很有好处。但诸王贵戚们随便使用驿站，摊派财物，使驿马倒乏，驿户负担沉重，引起社会骚动。楚材奉命整顿，给可以使用驿站者发给牌札，没有牌札证明不许使用，就是执行正常公务可以使用驿站者也要严格遵守有关规定，不许擅自征发。这样，既保证了正常的信息传递、交通畅达，也减轻了人民的负担。
耶律楚材一生关于制止滥杀无辜，关心百姓疾苦的事情做了不少，既有利于他推行汉法，对安定人民生活、加速祖国统一也起了积极作用。
耶律楚材通过多年的努力与实践，使他的汉法从最初的理论设想部分变成实际，并通过实践的考验，得以逐步充实与丰富起来。如有些内容条款原只是完全照搬中原地区汉法，通过实践糅合进了蒙古族特有的习惯，执行起来阻力就小一些。他原来的设想除在蒙古太宗二年（1230年）向窝阔台汗所奏的十八件事外，在自己所写的《西游录》一书里也做了相应的说明。这就是：定制度、议礼乐、立宗庙、建宫室、创学校、设科举、拔隐逸、访遗老、举贤良、求方正、劝农桑、抑游惰、省刑罚、薄赋敛、尚名节、斥纵横、去冗员、黜酷吏、崇孝悌、赈困穷。包括政治制度、经济税收、法律条文、文化教育等方方面面。由于他正赶上窝阔台这位比较精明的大汗执政，对他比较信任和重用，所以他的这些设想得到部分实现。
耶律楚材利用自己可以接近大汗，并可以参加非蒙古人一般不能参与的汗廷议论军国大事会议的机会，向大汗灌输儒家思想，推行他的汉法。如蒙古太宗七年（1235年）春天，窝阔台汗在征服金国后，想趁国力强盛，军队士气高涨的有利形势，向南宋和西域发起攻击。在决定如何征伐的会议上，有人提出最好用西域回鹘人征南宋，用中原汉人征西域，楚材见征伐已定，但不同意这种蒙古人当初惯用的利用异族力量进行攻伐的传统办法，提出异议说：“汉地、西域相去数万里，远道行军，等到达敌境已人困马乏，不能作战。何况兵士不服水土，必定要发疾疫，还不如就近征伐，对回鹘人、汉人都方便。”此事争执数日，最后还是耶律楚材的意见占了上风。
其他如前面已经提到的，楚材奏请成立十路课税所，制定新税法，反对分封，限制打击豪强势力，都是他推行汉法的重要内容。其中确定以户纳税还是以丁纳税，表现了蒙古西域旧法与中原汉法的矛盾冲突与斗争。当时不少蒙古西域权贵提出以丁纳税，耶律楚材说：“不行，自古以来中原传统的统治方法从来没有实行以丁作为纳税单位的。如果以丁纳税，那么一年之后人丁逃跑了，赋税让谁出？”经过反复争论，最后确定了以户为单位收税。但是，由于以户纳税的政策没有很好地贯彻执行，有的地方仍然以丁纳税，结果战乱中人丁逃跑，赋税加在留住人身上，积累有数万银两，最后还是耶律楚材奏请免去的。
耶律楚材新税法中的“五户丝”税制，是蒙古习惯法与中原税法的综合体。“五户丝”，蒙古语叫“阿合答木儿”。即凡是分封给诸王、功臣、将领们的编户，每五户每年出丝一斤上缴国家，然后再由国库支给受封之家，作为生活享受的物资。除此以外，诸王、功臣、将领再不许擅自征收赋税。把裂土分民，变为分享丝料，这实际上是蒙古原来分封财物与中原纳税法的糅合，这一糅合在很大程度上削弱了蒙古权贵在中原地区的社会经济特权。
耶律楚材推行汉法中，还有制止“羊羔息”与滥印交钞两件事值得一提。羊羔息是西域商人放的一种高利贷。蒙古建国初年，提倡经商，西域商人就借机放这种高利贷进行盘剥。官民借贷了西域商人这种债银，一年以本加倍算利，以后每年连息加倍计算，这就叫“羊羔利”或“羊羔息”。以1两债银为起点算，借10年可达512两，盘剥十分严重。有人借了这种债，往往造成家破人亡，卖了妻子儿女都还不起，引起百姓对蒙古统治者的严重不满。耶律楚材看到这种情况，奏请窝阔台汗批准，以官银代还76万锭，并且规定，从今以后废除这种羊羔息，不论岁月远近“子本相侔，更不生利”。即不管借债多久，利息只能生到债本的一倍，到了一倍，不能再增加。这无疑有利于减轻人民负担和他推行的汉法。
蒙古太宗八年（1236年）春，汗廷又为印制交钞发生了争论。起因是一个叫王元的人奏请大量印制交钞（即纸币），得到窝阔台汗批准。楚材主张即便印行也一定要有节制。他说：“金章宗时初次印行交钞，与其他钱币同时流通。但官方只顾获利而大量印制，拒绝回收，使这种钞币形成‘老钞’，以至万贯才能买一烧饼。结果造成民力困竭，国用匮乏，我们要以此为鉴。”他并且建议印制交钞不要超过万锭，得到了窝阔台汗的批准。这次印制交钞到底有多少数量，流通情况如何，史书缺乏记载，我们不得而知，但忽必烈以后印制交钞，确实出现了楚材所担心的老钞问题，即今天所说的通货膨胀，货币贬值，足见楚材的远见卓识。
这一时期耶律楚材的心情是比较愉快的。蒙古太宗八年（1236年）春天，和林的万安宫落成，窝阔台汗为表庆祝，大宴群臣，席间大汗手执酒杯亲自给楚材敬上一杯酒说：“朕遵从先父成吉思汗之命，真心诚意地信任你，重用你。没有你，就不会有今天这样的蒙古汗国，有了你，我现在才可以高枕无忧。这些都是得力于你啊！”正好西域各国和南宋、高丽（今朝鲜）的使者也来朝祝贺，他们自夸其国家如何如何好，言语多不真实。窝阔台汗就指着楚材对这些使者说：“你们国家有这样的人才吗？”回答说没有，大汗听了哈哈大笑，说：“你们说的话多不可信，只有这句话还说得不错，我料想你们国家也不会有这样的人才。”
耶律楚材得到窝阔台汗信任，在担任中书令的数年间，一步一步实施以儒治国方案，推行汉法，在政治、经济、文化等各个方面做了许多事情。耶律楚材的目的，就是要在金亡蒙兴之际，使新兴的蒙古汗国采用汉族以儒教为中心的传统统治方法来治理中原，使战争不断的乱世转为和平盛世，使当时较为先进的中原封建农业文明得以保存并继续发展。这也就招来了蒙古贵族和一些落后势力的反对与破坏。
耶律楚材与守旧势力的斗争，实际上是所谓“国俗”与“汉法”的斗争。“国俗”的实质是蒙古游牧文明以及它的集中表现——蒙古原有政治制度。“汉法”的实质是中原汉族农业文明以及中原传统的政治制度。在这场斗争中，耶律楚材是抱定一种毫不妥协的态度的。斗争的结果，他的汉法得到部分的实施。这也正好说明了马克思指出的“野蛮的征服者自己总是被那些被他们征服的民族的较高文明所征服”这一历史规律的正确性。在成吉思汗的蒙古汗国时代，政治重心在漠北，还视中原为边地，学习邻族文化也以畏兀儿为师，汉法的需要还不迫切。所以，耶律楚材只能靠占卜算卦来实现他的某些想法。随着蒙古势力的日益深入中原，到了窝阔台汗时代，汉地的农业经济逐渐成为蒙古国以至后来元朝立国的根本，政治重心也不能不随之南移，相对先进的中原汉族文化，就成了蒙古国必须学习的内容，仿照学习汉法也就成了理所当然的事情。在学习中，蒙古民族也迅速提高了自己的文明程度。由此可见，耶律楚材得以推行他的汉法，也是这种历史大趋势所决定了的。
紧接着，耶律楚材提出了治理黄河以北中原汉族地区的任务，给窝阔台上书十八条，主要内容是：一、在各地州郡府县设置行政官吏管理民政，设万户（蒙古贵族担任万户长）掌握军队，使行政与军事管理权分开，以限制地方豪强的势力。在此之前，蒙古军队占领一个地方，往往派驻“达鲁花赤”，行政军事一起管，造成很多不利。二、中原地区是蒙古汗国的主要财源地，应当使这些地区的人民休养生息，发展生产，州郡府县官吏必须奉汗王之命才能征发科差，凡是擅自科差的人要严格治罪。三、凡随便借用官家钱财货物用来从事贸易活动者，或私自占有官家钱财者要治罪。四、蒙古及西域回回等人种地，也要像中原汉人一样照常纳税，如不纳税者，要治死罪。这显然要比原来的把蒙古、色目、汉人、南人划作四等的民族歧视政策要进步多了。五、监管官家财物的人，如果监守自盗要被处死。六、对于犯死罪的人，要申报汗廷核准才能执行，不许地方官擅自处理。七、贡献礼物，危害不浅，应当禁止，等等。
窝阔台汗对耶律楚材所提十八条中的十七条表示完全同意，但对贡献礼物一条提出不同意见。他对楚材说：“对于贡献礼物的人，如果是出于自觉自愿，就别管他了。”耶律楚材听罢又反复说明利害。他说：“贡献礼物可不是一件小事情。为什么要贡献礼物呢？有的人可能是出于友谊交往，但确有不少人抱有个人不可告人的目的。如果官吏接受了礼物，那么我们所制定的禁令条规就不能得到严格贯彻执行。有些官吏也借贡献之名，到各地搜刮民间财物。汉地盛行的‘扫花’就是这种行为。所以，只要允许贡献，各种祸害弊端就会产生。大汗还是坚决禁止贡献为好。”窝阔台为了照顾蒙古人的传统习惯，还是没有答应耶律楚材这一请求。蒙古人早年属游牧民族，获得猎物或战争中抢得的财宝要向上司贡献出一部分来。窝阔台汗对耶律楚材说：“你所奏报的事情我没有不答应的，只有这件事情你就不能听从我？”耶律楚材一看这种情况，也就不再说什么，只有等待时机再见机行事了。从这里也可以看出，他们君臣之间的关系和窝阔台对推行汉法也还是有所保留的。大汗还要依靠蒙古贵族，不能太触怒他们。这是蒙古太宗二年（1230年）的事情。
耶律楚材的初步设想得到窝阔台汗的支持和部分落实，他的高兴心情是可想而知的。他的知遇之感也更深了一层，他要为蒙古汗国的发展强大贡献出一切，甚至生命。他在蒙古太宗二年秋天随大汗出征陕西时，忘却了军中劳累与忧愁，把多年不操的琴又捡了起来，不时地弹奏上几曲。同时也写诗作文，表达他“鸣琴谈笑泽天下，始信斯文天不已”（《和景贤七绝》）的心情。
也就在这一年，蒙古汗廷中对于如何治理中原发生了激烈争论。起因是由蒙古汗国攻打、经营中原汉地多年，而国库仍然空虚。原来，蒙古在中原一带的官吏与归顺的汉族地主阶级代表人物多半私自聚敛财物，中饱私囊，成为“资至巨万”的富官，而国库却一点积蓄也没有了。面对这种情况，一些蒙古贵族就认为中原汉人是无用的。近臣别迭等人就对窝阔台汗说：“汉人对于我们蒙古汗国没有什么好处，应该把他们清除掉，把中原汉地空出来做牧场。”这是蒙古游牧经济思想的体现，同时也关系到蒙古汗国往哪个方向发展的大问题。耶律楚材针锋相对地回答说；“大汗陛下行将南伐，需要有充足的军需物资，倘若均定中原的地税、商税、盐、酒、铁冶、山泽之利，每年可以得银50万两，帛绢8万匹，粮食40余万石。这些财物足以满足军需民用，怎么能说中原汉人对国家无用呢？”窝阔台汗一听有这么大的好处，就决定让耶律楚材试行他的税法，征收税利。
于是，耶律楚材建立了十路征收课税所。这十路包括燕京、宣德、西京（治所在今山西大同）、太原、平阳、真定、东平、北京（治所在今内蒙古宁城县）、平州（治所在今河北卢龙县）、济南等处，每路设置正副课税使二员。
接着，耶律楚材又上奏窝阔台批准“长吏专理民事，万户府总军政，课税所掌钱谷”。即把行政、军事与征税三摊分开，正副课税使可以不受地方官吏统辖，专管钱谷征税之事。这样就从组织上保证了掌握征收赋税的实权。
耶律楚材制定的这个第一次税法，内容包括：
1.地税。每户交租粮食2石。按耶律楚材向窝阔台汗所说的收缴40万石计，应有20万户交租。但据史料记载，当时中原绝不止20万户，这可能是只凭中原汉族地主武装头目所报的大约数字。具体精确数字还有待下一步的户口统计。从中可看出当初每户交2石粮租只是一个总额数。
2.各种课税。以酒醋、盐税、河泊、金银、铁冶六种取课税于民，每年定为银万锭。盐课，每引重400斤，价银10两；酒醋课，课额验民户多少确定；酒课按实息十取一，杂税三十取一。这就是耶律楚材预算中50万两银子的来源。
3.调。耶律楚材预算中有帛绢8万匹。但具体税则没有记载。不过按中国传统税法中的“调”，帛绢属于户调，据“汉民以户计出赋调”的总税则，应当也是按户征收，也就是后来征丝料的先声。
耶律楚材根据中原传统税法而制定的这一新税法，据接近实际数字的估计，123—1231年间，平均每户征银125两，绢0.2匹，粟1石。这与原来蒙古无休止的科差相比，与汉族地主的繁重征发相比，负担无疑是减轻了，因而得到一般官吏与百姓的欢迎。当然，除此而外还会有一些人役差派，大权在握的蒙汉官吏也会有随意搜刮现象，普通百姓负担一定不轻，但毕竟还是好多了。从这个意义来看，耶律楚材的新税法减轻了人民的负担，同时也推动了历史的进步。
第二年，也就是蒙古太宗三年（1231年）春天，窝阔台汗颁布了劝农诏书，鼓励中原地区农村努力发展农业生产。同时，发动了彻底消灭金朝的战争。同年秋，窝阔台汗为便于指挥作战来到云中。这时，耶律楚材的新税法已取得了预期效果。楚材让十路课税使来到云中，把赋税的簿册和金银摆在窝阔台汗面前让他验收，正好符合楚材原报之数。窝阔台汗看罢很高兴，笑着对楚材说：“你一直在我身边，没离开过我，然而竟能征来这么多粮食钱物，使国库如此充足，真是我的治国栋梁啊！中原南国官员中，还有像你这样的人才吗？”楚材回答说：“中原南国是藏龙卧虎之地，比我强的人才多得很。我并没有多少才能，只是留在燕京被陛下用上了。”窝阔台汗听了耶律楚材谦逊得体的回答，更加高兴，当下赐了一杯酒给耶律楚材，以示表彰。并且就在这一天，拜耶律楚材为中书令（职权相当于宰相），又根据楚材推荐，任命拥护汉法的镇海为右丞相，粘合重山为左丞相，让他们总管内外政务。窝阔台汗又宣布，今后事无巨细，都要报告耶律楚材。
也就在这时，太傅耶律秃花因丢失万余石官粮，密报窝阔台汗，以为凭借自己过去的功劳可以免罪。窝阔台汗听罢向耶律秃花说：“中书丞相耶律楚材知道否？”回答说：“不知道。”大汗不禁勃然大怒，取出金丝弓想射杀他，后经再三考虑，强压怒火，把耶律秃花痛斥一顿，逐出门外。让他去报告耶律楚材，听候处理。并再次下诏令，有事情一定要先报告中书令耶律楚材，否则给予严惩。
通过这件事也可以看出，窝阔台汗不愧为是一个英明的汗王，他知人善任，看到耶律楚材推行的汉法对蒙古汗国有利，就排除干扰，坚决给予支持重用。他们君臣之间的合作，也对其后元朝历代帝王的统治产生了重要影响。同时，耶律楚材深得重用，使他本人也极为振奋，过去那种想从佛法里寻求寄托和隐居的思想一扫而光，更加强烈地表现出要施展抱负的政治热情。
耶律楚材鉴于当时对实际户口并没有确切地掌握，影响了赋税的征收，所以，又建议窝阔台汗对黄河以北的中原地区的户口进行统计编籍。
当时的情况是，自蒙古军队攻金以来，河北、山西和山东等地的人民或死于兵灾，或颠沛流离，原来的户籍完全散乱了。大量人口或奔走他乡，或被蒙古诸王、将校和汉族地主武装头目占为私奴。这些私奴掌握在权贵手里，往往隐瞒不报或少报，这样，耶律楚材以户为单位征收税利的赋税政策就受到严重影响，整顿编籍户口也变得非常必要了。耶律楚材建议窝阔台汗编籍中原户口的直接原因是为了顺利贯彻他的税法，另一个重要原因是他看到大量人口变为私奴，处境十分悲惨，他要借编籍户口使他们摆脱奴隶地位。
窝阔台汗听了耶律楚材的建议后，认为很有道理。同时他自己也感觉到，过去诸侯将校私纳奴隶，收取赋税，严重影响了国库收入，很有必要清点中原民户数目。于是，在蒙古太宗五年（1233年），窝阔台汗派遣阿同葛等人为宣差，检括中原民户，籍得73万多户。关于这次括户的详细情况不见史书记载，不过可以肯定地说，它是很不彻底的。诸侯将校占人民为奴的情况并没有多少改变。如从一道圣旨中知道，大世侯严实当时只报11.5万户，可后来他归降时所献人口有30多万户。
蒙古太宗六年（1234年），窝阔台汗再次接受耶律楚材建议，进行括户登记。因为除过去查实不严外，此时金国灭亡，户口又出现了大的变动。第一类是金宣宗南迁后，黄河以北的人民大批迁往黄河以南避难，到河南发生战事后，又四处逃散，不少被各地地主武装收为家丁。第二类是诸王大臣将校攻取黄河以南时，又将不少俘虏作为私属驱口。这样，又出现了不少官家不掌握的民户。于是，就在这一年，窝阔台汗下令再次括户，并任命失吉忽秃忽为中州大断事官，总管这件事情。
这次括户不仅规模比上次大，而且组织得更严密，并做了明确规定。窝阔台汗根据耶律楚材的建议下令说：“不管是蒙古人，还是回回、契丹、女真、汉人，不管是军前俘虏作为权贵富豪的私属人员，还是在外耕种从军随处落籍者，都是大汗的民户，应当承担正常的差发赋役。他们原来的主人看到不许相认。”并严令任何人不得隐瞒户口，“谁敢隐瞒不报处以死刑，并抄没其家”。蒙古太宗七年（1235年），分遣官员赴各路括户。随处民户不论侨居土著人等，均在所住州县入籍。在这次括户中，许多蒙汉官员、军阀慑于严令，不得不交出一部分擅占的私奴，编入民籍，使不少人民因而摆脱了奴隶的身份。这应该说是此次括户的主要成绩，也是耶律楚材想要达到的部分目的。次年六月，编籍中原户口的工作全面完成，各路民户共得110多万户。
户口统计出来了，窝阔台汗却要按照蒙古惯例把他们再分封给宗王权贵将领们。因为成吉思汗在世时就和宗亲们约定：“取得天下后，各分土地，共享富贵。”窝阔台继承这种分封制度，说明他还没有彻底摆脱蒙古在漠北时期实行的“忽必”和“莎余儿合勒”游牧统治方法。“忽必”是蒙语，汉译为“份子”，即蒙古黄金家族得到财物后，应在宗亲中分配，各得一“份子”；“莎余儿合勒”也是蒙语，汉译为“赏赐”，即对共同立国的功臣，也应给予一部分“赏赐”，使他们分享权益。竭力想“以儒治国”，推行汉法的耶律楚材当然不能同意这种做法。他知道，如果实行分封，受封者可以独立治理其分封地，势必形成许多大大小小不相统属的领地。这与中原汉地高度发展的封建经济基础和中央集权制度是不相适应的，同时也不利于加强大汗的皇权和巩固对中原汉地的统治。所以，耶律楚材提醒窝阔台汗说：“像这样裂土分民，容易形成地方割据势力，使他们权力过分膨胀，造成与中央抗衡，后患无穷。不如多多奖赐给他们金帛财物，就足以体现朝廷对宗亲大臣的恩典了。”但分封已定，不易改变。窝阔台汗对耶律楚材说：“朕已经答应了，现在该怎么办？”楚材一看这种形势，只好提出一个折中的办法。他建议说：“请朝廷安排官吏收取地方上的赋税，不许这些分封者擅自收取，以限制他们的势力。”窝阔台汗听了楚材的建议，觉得不失为一种补救办法，同意了楚材的意见，并责令楚材制定一个更详细的征税办法。
耶律楚材在蒙古太宗七年（1235年）编籍户口和第二年窝阔台汗分封土地的基础上，主持制定了新的税法。新税法包括三项：第一项是税粮。除特旨或按规定免除外，所有人户都要负担。又分两种；一为丁税（或称丁粮），每丁纳粮一石，驱丁（奴隶、仆役）五斗，新户丁、驱各减半，老人小孩不征。另一为地税，上等田每亩税粮三升半，中等田三升，下等田二升，水田五升。
第二项是科差。由当差的民户负担。又包括两种：一为丝料，每两户出丝一斤交纳政府，五户出丝一斤交纳受封者（投下），每户共纳丝十一两二钱，属于政府的民户也按这个税额交纳。这就是有名的“五户丝制”。
第三项是诸课。商税征三十分之一，盐每银一两四十斤，其他各项与以前所定的相同。
耶律楚材制定的这一新税法，目的是维护蒙古统治者的长治久安，但程度不同地限制了权贵们无止境的搜括勒索，这就触犯了他们的眼前利益，因此常常遭到阻挠。开头有人说楚材这一新税法征收的太少了。楚材听罢解释说：“制定法律考虑得要周到一些，一定要避免过于沉重的弊端。比如这个新税法，开头不妨轻一些，以后由于种种原因会一天比一天加重，从这个意义上看，这个税法今天已经过重了。”
权贵们一看不能阻止推行新税法，又想垄断国家赋税的征收权。燕京有个叫刘忽笃马的人，秘密与权贵勾结，想用50万两银子扑买中原的差发权，沙猎发丁想用25万两银子扑买全国的房地水利权；刘廷玉想用5万两银子扑买燕京的酒税权，又有西域人想用100万两银子扑买全国酒税权，等等。耶律楚材得知后，马上对窝阔台汗说：“这些人都是一些奸人，他们并不从国家利益着想。他们今天捐出一两，一定要以十倍的数目收回。这样，赋税成倍加重，必然引起百姓的愤怒，而这愤怒又是冲着大汗您来的，利益却被这些奸人们获得了。”窝阔台汗听罢，没有答应这些奸人的请求。楚材从设立十路课税所征收税额银50万两，灭金后逐年增长，蒙古太宗十年（1238年）达到110万两。
耶律楚材推行新税法，一直受到地方豪强的反对，在某些做法上，耶律楚材甚至失去了窝阔台汗的支持。可见，在限制、打击地方豪强割据势力，维护中央集权统治方面，阻力之大。
当时，中原汉族地区的地方豪强割据势力，主要来自投降了的金国将官和地主武装首领。他们中间有汉人，也有契丹人和女真人。蒙古汗国攻打金朝时，曾在很大程度上借助了这些人的力量。由于他们从征有功，得胜后又给他们分封了土地人口，使他们逐渐在蒙古政权下形成为割据一方的新权贵。汉族地主武装头目的势力更大，他们掌握着中原蒙古统治区的地方政权，他们在自己辖境内，既统军，又管民，可以自己任命下属官吏，征收赋税，处理刑罚，而且父死子继，兄终弟及，世袭相传，专制一方。成吉思汗去世时，河北、山东、山西等地，这样的地方势力就有四十几处。如西京的刘黑马、永清的史天泽、长清的严实、历城的张荣等。他们小的据有一州一县，大的控制好几个州甚至数十城，占地数千里，领兵数万，就像唐代的藩镇一样。
而蒙古统治者对这些地方豪强割据势力，采取压一下，扶持纵容一下的政策。因为还需要他们出兵从征和缴纳贡赋。在他们承担义务，效忠可汗的前提下，蒙古统治者就承认他们称霸一方的权力，只是在他们反复无常投靠敌人或不听从大汗指挥时，才给予一定程度的制裁。这就增加了耶律楚材限制打击这些地方豪强割据势力的难度。
但这些割据势力的存在，从根本上说，是不符合蒙古帝国利益的。它是蒙古早期分封制与中原封建生产关系结合的特殊产物，与耶律楚材提倡的封建大一统和他反复向窝阔台汗说明的汉法设想是格格不入的。具有坚强意志的耶律楚材虽然觉得此事难度大，但他也还是要力图去限制打击他们。
于是，耶律楚材根据“在地方州郡府县实行军民财三权分立的政策，使三者互不统属”的要求与地方豪强势力展开了斗争。
耶律楚材限制打击地方豪强势力的态度是坚决的，在这种情况下，有些汉族世侯也采取了较和缓的姿态。如大世侯严实，一度对楚材表示不满，但后来听了汉儒幕僚宋子贞的劝告，知道楚材“以儒治国”在某些方面比蒙古传统的统治方法对他们有利，所以致信楚材，沟通情谊，改善了互相之间的关系。这些汉人世侯在财权上做出了某些让步，把征收赋税的权力基本上交给楚材派出的课税所。然而关于军民分职，多数当权者采取拖的办法进行抵制，极力保持自己的权力。
耶律楚材限制打击地方豪强势力的计划，由于碰到了强烈的抵制、反对和攻击，并没有能顺利执行。只是在设立了课税所，制定了新税法后，在财税方面限制了豪强，军民分职问题不得不搁置下来。当时窝阔台汗正全力以赴攻灭金国，迫切需要契丹、女真的军队和汉人世侯的军队在前线奋力作战，为了安抚率领这些军队的权贵，也就延缓了地方上军民分职的实施。但仍可看出耶律楚材作为一个政治家的远见卓识，在特定历史条件下他也尽了自己最大的努力。
蒙古太宗四年（1232年）窝阔台汗发动了最后灭亡金国的战争。在这场战争中，耶律楚材一方面为了实现他的大一统思想，在军事方面积极出谋划策；另一方面，他利用自己深得窝阔台汗信任，位处中书令的有利地位，在制止滥杀无辜，保护平民百姓生命财产方面，做出了突出贡献。
这年春天，窝阔台汗率领强大的蒙古军队，浩浩荡荡地杀向金国的最后老巢——汴梁。在未渡黄河前，窝阔台汗下令：“逃难躲藏起来的人，凡是来军前投降者，均可以免死，否则就要严惩。”但有的人却说：“这些人形势危急了才来投降，稍微缓和了又要逃走，不杀他们等于白白帮了敌人的忙，还不如把他们统统杀掉。”耶律楚材听了这种说法，表示坚决不同意，当即面见大汗说明不能杀的理由，并且建议不但不杀，而且也不必到军前来投降，应该让他们返回家乡安心种地。接着，经大汗批准，耶律楚材制作了数百面旗子，发给这些躲进山林的难民，让他们拿着旗子作为归降的凭证，回归故乡，从事生产。使无数百姓免于被无端杀害。
同年，蒙古大军渡过黄河，几路包抄，把汴梁城围得铁桶似的。金哀宗及其军政大臣惊恐万状，向蒙古军求和，而汴梁军民则奋勇抵抗，用震天雷、飞火枪等火器打击攻城的蒙古军，使蒙古军中炮死伤的人极多，迫使蒙古军暂时转去打击支援汴梁的军队。蒙古太宗五年（1233年）初，金哀宗慑于再次围攻的蒙古军的压力，带着一部分臣僚和军队出奔，辗转逃至归德（今河南商丘），命元帅崔立继续死守被围困的汴梁城。战争进行了数月，蒙古军向汴梁发动了最后攻击，元帅崔立投降，汴梁城破。在汴梁即将攻破时，统率围城大军的元帅速不台，派人向窝阔台汗报告说：“汴梁城对抗了那么长时间，使我们花费了很大力气，死伤了很多士兵，今天我们很快要攻占此城，占领后应当实行屠城。”
原来蒙古的军事传统是，攻打一个地方，如果守敌敢于进行一刀一箭的反抗，就被认为是抗拒命令，打败后就要对这个地方进行残酷的屠杀。显然，这是游牧民族的一种落后的、残忍的报复手段。耶律楚材得知这一消息，心急如焚，赶忙骑马飞奔至窝阔台汗的宫帐，面见窝阔台汗说：“将士们风餐露宿，英勇作战数十年，为的就是争夺土地和人民。如今就要得到土地了，可把人口杀掉只剩荒地又有什么用呢？”窝阔台汗听罢，面露犹豫不决神色。他在遇到实际问题时，是沿袭蒙古传统；还是学习中原汉法；常常是拿不定主意。耶律楚材接着说：“大凡金朝方面的弓矢、甲杖、金玉等能工巧匠，以及官民富贵之家，都聚集在这座城市里。如果把他们都杀了，我们就一无所得，也就等于白白打了这一仗。所以，我们不应该进行屠城，应该把这些人口留下来为我们效劳。”窝阔台汗终于为楚材所打动，发了一道诏书，要求速不台等前方将领“除完颜氏一族外，余皆原免”，即只准杀金朝的皇族完颜氏，其他人等统统不予追究。当时在汴梁城中躲避兵灾的147万人口，终于免遭屠杀的惨祸。随着窝阔台汗以及其后的一些蒙古帝王逐渐接受了中原汉族的传统统治方法，蒙古对汴梁的这种宽大政策，在以后攻取淮河、汉水流域的各个城市以及攻打南宋时，也得到沿用，并成了一种定例。使蒙古统治者改变了当初那种只图攻城略地、抢夺财物、乱杀人口的落后习俗，更着眼于大一统，耶律楚材在其中起了重要的作用。
蒙古太宗六年（1234年）春，蒙古与南宋军队联合攻破蔡州，金朝皇帝完颜守绪自杀，金国灭亡。随后，蒙古大军准备北撤休整，再做大的举动。但就在他们撤走不久，当初俘获的大批俘虏逃去十之七八。窝阔台知道这一情况非常生气，当即下诏严令：“凡是给逃亡的俘虏提供住宿及饮食的人，一律统统杀头。并且不管是城市乡村，如有一家人违犯了这一禁令，其余人家都要牵连受处罚。”这个禁令一下，老百姓都非常恐慌，虽然是父子兄弟只要被俘虏过，就再也不敢正眼相视。造成这些逃民没人敢收留，纷纷饿死在路途上。耶律楚材看到这种情景，同情之心不禁油然而生，他又要站出来为这些无辜百姓说话。他向窝阔台汗进言说：“十多年来，我们安抚保护百姓，是因为他们对国家有用的缘故。当南北胜负未分的时候，考虑到怕他们心怀二心对国家不利，而禁止他们互相来往或许还算应当。今天敌国已破，中原黄河以南的老百姓都是朝廷赤子，他们走又能走到哪里去？去了又有什么关系呢？怎么能够因为一两个俘虏而使数百人受牵连致死呢？”窝阔台汗听了耶律楚材委婉中又暗含锋芒的话，觉得有道理，于是下诏解除了这个禁令。
金朝灭亡之初，秦巩一带还有二十多个州县，蒙古军连年久攻不下。耶律楚材说：“这些地方的军民，不少是我们攻打汴梁时害怕治罪跑到这里来的，他们不知道我们的宽大政策，所以以死抗拒。今天如果答应不杀，这些州县将不攻自破。”窝阔台汗同意了耶律楚材建议，下令不杀，果然这些州县城市很快投降。不到一个月，金朝故地全部得以平复。
耶律楚材还做了不少关心百姓疾苦的事情。蒙古建国初年，由于连年征伐，统治者顾不过来整顿内政，社会秩序相当混乱，盗贼四起，商人经常被抢劫偷盗。针对这种情况，本来注意保护经商贸易的蒙古统治者，下了一道命令，凡是商贾被盗的地方，限一年内破获，如过期不能破案，丢失的东西就要由当地的居民代替偿还。这样，因为失盗而需要代偿的货物，前后积累起来就数以万计。人民由于代偿不起，被勒索得家破人亡，有的以妻子儿女作为抵押，仍不能还清。于是，出现了大量外逃他乡的事情。耶律楚材实在看不下去，急切面见大汗陈说利害，经批准规定：失盗不获的，以官银代为偿还，原来由老百姓代偿的，也宣布作罢，使大量百姓得以摆脱困境，安心生产。
蒙古汗国灭金后，权贵可思不花向窝阔台汗奏请，要求拨给一万户居民去从事开采冶炼金银铁矿和种植葡萄。窝阔台汗当即同意在西京、宣德两路内选拔民户充任。耶律楚材听后坚决表示不同意。他对窝阔台汗说；“当年成吉思汗就说过，西京、宣德等地的百姓朴实勇敢，与我们蒙古国的百姓没什么两样。今天财赋税利要靠他们出，再有战事还要靠他们从征参战，所以不能把他们调走。倒不如让中原黄河以南生活没着落的百姓去，一来可以充实当地的人口，二来还可以安置这些难民。这真是一举两得的事情啊！”窝阔台汗同意了耶律楚材的建议，使生活较为安定的西京、宣德两路百姓免去了迁徙之苦。
蒙古太宗八年（1236年），窝阔台汗消灭了金朝后，产生了贪图安逸享乐的思想。一些近臣抓住这一点，奏请大选宫女。窝阔台汗一听非常高兴，马上下诏让中书省具体执行。耶律楚材深感这样做不但骚扰百姓，而且对蒙古汗国进行统一也非常不利，所以拒绝执行。窝阔台汗大发雷霆，把耶律楚材叫去，责问他为什么不执行命令？楚材耐心地向大汗解释说：“过去选到的二十八个宫女还在燕京，如果把她们送到汗廷来，就足够宫内使用了。现在又要到处选拔，这样做恐怕不太好，容易引起百姓不满和骚乱，影响大汗您成就大业。”窝阔台汗听罢觉得楚材完全是为汗国着想，怒气稍稍平息，最后听从了楚材的劝谏，取消了原来的诏令。
同年，窝阔台汗又想在中原汉族地区收缴牝（雌性）马，楚材又表示不同意。他说：“中原汉族地区主要产茧丝、五谷，并不是产马的地方。现在收缴牝马，可能暂时或许可以得到一些。但今天这么做了，恐怕以后引以为例，增加百姓的困扰不满，还是不要为难百姓为好。”窝阔台汗听了楚材这番合情合理的话，原来的念头也就打消了。
蒙古太宗九年（1237年），耶律楚材又针对蒙古权贵、汉族豪强以及受到特殊庇护的道士们滥用驿站马匹、供养，给百姓造成极大负担的实际情况，奉汗命整顿驿站。驿站本来是蒙古汗国时期，为方便交通，传递信息而建立的一种制度。约六七十里设一驿站，每个驿站由千户抽出站户、驿马和马夫常年服务，对加强联络很有好处。但诸王贵戚们随便使用驿站，摊派财物，使驿马倒乏，驿户负担沉重，引起社会骚动。楚材奉命整顿，给可以使用驿站者发给牌札，没有牌札证明不许使用，就是执行正常公务可以使用驿站者也要严格遵守有关规定，不许擅自征发。这样，既保证了正常的信息传递、交通畅达，也减轻了人民的负担。
耶律楚材一生关于制止滥杀无辜，关心百姓疾苦的事情做了不少，既有利于他推行汉法，对安定人民生活、加速祖国统一也起了积极作用。
耶律楚材通过多年的努力与实践，使他的汉法从最初的理论设想部分变成实际，并通过实践的考验，得以逐步充实与丰富起来。如有些内容条款原只是完全照搬中原地区汉法，通过实践糅合进了蒙古族特有的习惯，执行起来阻力就小一些。他原来的设想除在蒙古太宗二年（1230年）向窝阔台汗所奏的十八件事外，在自己所写的《西游录》一书里也做了相应的说明。这就是：定制度、议礼乐、立宗庙、建宫室、创学校、设科举、拔隐逸、访遗老、举贤良、求方正、劝农桑、抑游惰、省刑罚、薄赋敛、尚名节、斥纵横、去冗员、黜酷吏、崇孝悌、赈困穷。包括政治制度、经济税收、法律条文、文化教育等方方面面。由于他正赶上窝阔台这位比较精明的大汗执政，对他比较信任和重用，所以他的这些设想得到部分实现。
耶律楚材利用自己可以接近大汗，并可以参加非蒙古人一般不能参与的汗廷议论军国大事会议的机会，向大汗灌输儒家思想，推行他的汉法。如蒙古太宗七年（1235年）春天，窝阔台汗在征服金国后，想趁国力强盛，军队士气高涨的有利形势，向南宋和西域发起攻击。在决定如何征伐的会议上，有人提出最好用西域回鹘人征南宋，用中原汉人征西域，楚材见征伐已定，但不同意这种蒙古人当初惯用的利用异族力量进行攻伐的传统办法，提出异议说：“汉地、西域相去数万里，远道行军，等到达敌境已人困马乏，不能作战。何况兵士不服水土，必定要发疾疫，还不如就近征伐，对回鹘人、汉人都方便。”此事争执数日，最后还是耶律楚材的意见占了上风。
其他如前面已经提到的，楚材奏请成立十路课税所，制定新税法，反对分封，限制打击豪强势力，都是他推行汉法的重要内容。其中确定以户纳税还是以丁纳税，表现了蒙古西域旧法与中原汉法的矛盾冲突与斗争。当时不少蒙古西域权贵提出以丁纳税，耶律楚材说：“不行，自古以来中原传统的统治方法从来没有实行以丁作为纳税单位的。如果以丁纳税，那么一年之后人丁逃跑了，赋税让谁出？”经过反复争论，最后确定了以户为单位收税。但是，由于以户纳税的政策没有很好地贯彻执行，有的地方仍然以丁纳税，结果战乱中人丁逃跑，赋税加在留住人身上，积累有数万银两，最后还是耶律楚材奏请免去的。
耶律楚材新税法中的“五户丝”税制，是蒙古习惯法与中原税法的综合体。“五户丝”，蒙古语叫“阿合答木儿”。即凡是分封给诸王、功臣、将领们的编户，每五户每年出丝一斤上缴国家，然后再由国库支给受封之家，作为生活享受的物资。除此以外，诸王、功臣、将领再不许擅自征收赋税。把裂土分民，变为分享丝料，这实际上是蒙古原来分封财物与中原纳税法的糅合，这一糅合在很大程度上削弱了蒙古权贵在中原地区的社会经济特权。
耶律楚材推行汉法中，还有制止“羊羔息”与滥印交钞两件事值得一提。羊羔息是西域商人放的一种高利贷。蒙古建国初年，提倡经商，西域商人就借机放这种高利贷进行盘剥。官民借贷了西域商人这种债银，一年以本加倍算利，以后每年连息加倍计算，这就叫“羊羔利”或“羊羔息”。以1两债银为起点算，借10年可达512两，盘剥十分严重。有人借了这种债，往往造成家破人亡，卖了妻子儿女都还不起，引起百姓对蒙古统治者的严重不满。耶律楚材看到这种情况，奏请窝阔台汗批准，以官银代还76万锭，并且规定，从今以后废除这种羊羔息，不论岁月远近“子本相侔，更不生利”。即不管借债多久，利息只能生到债本的一倍，到了一倍，不能再增加。这无疑有利于减轻人民负担和他推行的汉法。
蒙古太宗八年（1236年）春，汗廷又为印制交钞发生了争论。起因是一个叫王元的人奏请大量印制交钞（即纸币），得到窝阔台汗批准。楚材主张即便印行也一定要有节制。他说：“金章宗时初次印行交钞，与其他钱币同时流通。但官方只顾获利而大量印制，拒绝回收，使这种钞币形成‘老钞’，以至万贯才能买一烧饼。结果造成民力困竭，国用匮乏，我们要以此为鉴。”他并且建议印制交钞不要超过万锭，得到了窝阔台汗的批准。这次印制交钞到底有多少数量，流通情况如何，史书缺乏记载，我们不得而知，但忽必烈以后印制交钞，确实出现了楚材所担心的老钞问题，即今天所说的通货膨胀，货币贬值，足见楚材的远见卓识。
这一时期耶律楚材的心情是比较愉快的。蒙古太宗八年（1236年）春天，和林的万安宫落成，窝阔台汗为表庆祝，大宴群臣，席间大汗手执酒杯亲自给楚材敬上一杯酒说：“朕遵从先父成吉思汗之命，真心诚意地信任你，重用你。没有你，就不会有今天这样的蒙古汗国，有了你，我现在才可以高枕无忧。这些都是得力于你啊！”正好西域各国和南宋、高丽（今朝鲜）的使者也来朝祝贺，他们自夸其国家如何如何好，言语多不真实。窝阔台汗就指着楚材对这些使者说：“你们国家有这样的人才吗？”回答说没有，大汗听了哈哈大笑，说：“你们说的话多不可信，只有这句话还说得不错，我料想你们国家也不会有这样的人才。”
耶律楚材得到窝阔台汗信任，在担任中书令的数年间，一步一步实施以儒治国方案，推行汉法，在政治、经济、文化等各个方面做了许多事情。耶律楚材的目的，就是要在金亡蒙兴之际，使新兴的蒙古汗国采用汉族以儒教为中心的传统统治方法来治理中原，使战争不断的乱世转为和平盛世，使当时较为先进的中原封建农业文明得以保存并继续发展。这也就招来了蒙古贵族和一些落后势力的反对与破坏。
耶律楚材与守旧势力的斗争，实际上是所谓“国俗”与“汉法”的斗争。“国俗”的实质是蒙古游牧文明以及它的集中表现——蒙古原有政治制度。“汉法”的实质是中原汉族农业文明以及中原传统的政治制度。在这场斗争中，耶律楚材是抱定一种毫不妥协的态度的。斗争的结果，他的汉法得到部分的实施。这也正好说明了马克思指出的“野蛮的征服者自己总是被那些被他们征服的民族的较高文明所征服”这一历史规律的正确性。在成吉思汗的蒙古汗国时代，政治重心在漠北，还视中原为边地，学习邻族文化也以畏兀儿为师，汉法的需要还不迫切。所以，耶律楚材只能靠占卜算卦来实现他的某些想法。随着蒙古势力的日益深入中原，到了窝阔台汗时代，汉地的农业经济逐渐成为蒙古国以至后来元朝立国的根本，政治重心也不能不随之南移，相对先进的中原汉族文化，就成了蒙古国必须学习的内容，仿照学习汉法也就成了理所当然的事情。在学习中，蒙古民族也迅速提高了自己的文明程度。由此可见，耶律楚材得以推行他的汉法，也是这种历史大趋势所决定了的。
