悦读MOOK（第十五卷）

第18章 美国印象

　　刘春水

　　二〇〇九年年底，本人随一个考察团就地方政府公共管理专题赴美进行了为期三周的学习考察。中美两个国家制度不同，但美国地方政府在公共管理方面的一些做法、经验和理念，对我们进行政府职能转变有一定的启示。

　　一、美国地方政府及其公共管理的几个特点

　　美国地方政府及其行政管理有什么特点，是此次考察首先需要了解的情况。本人认为，以下几个特点似乎可以较清楚地说明什么是“美国式的地方政府”和“美国式的公共管理”。

　　1.有限型政府。美国从联邦政府到地方政府都有明显的“有限性”特点，其有限性就是我们通常所说的“小政府、大社会”，政府不包揽一切，政府不主导一切，行政的力量十分有限。也就是说，美国地方政府是相对“弱势”的政府。政府的职能严格控制在尽可能小的范围内，该管的就管，绝对不包办一切。

　　地方政府的主要职能是提供公共产品和服务、管理公共事务。所谓地方政府该管的就是指那些单个个人、组织不愿做、不能做或者根本做不了的却又直接关系到民众切身利益和社会生活正常运行的公共事务和公益事业，如税收、教育、道路、供水、排污、供电、供气、消防、救灾、治安、环保等。考察中我深深体会到，美国的地方政府主要忙于以下几件事：税收、预算管理、水电气保障、社会治安、防灾救灾、环境保护等。

　　一般情况下，美国地方政府不介入与公共事务无关的事。在社会公众与企业集团利益发生矛盾时，政府是中立的，不干涉、不参与矛盾纠纷，而是通过法律来解决此类问题。比如，经济生活中的商业欺诈、假冒伪劣等行为，如果由政府去管、靠行政手段去管，不可能从根本上解决问题。美国政府制定基本的规则，通过规则服务于社会和市场。在美国社会的日常运行中，很少看到政府及公务员的身影，但整个社会却处于一种相对有序的状态，这就是规则的作用。比如，在美国的大城市中，正常情况下，你很难看到值勤交警，但几乎所有车辆都会按照交通规则行驶，因为一旦被发现违背交通规则，不仅要接受很严厉的惩罚，而且还会和个人信用联系起来，直接决定车辆下年度的保险数额。在美国考察期间，访问过的城市都没有公共厕所，而商店、超市、饭店、博物馆等公共场所都有公共厕所，硬件条件较好，干净卫生，顾客可以随时光顾，十分方便，不用交纳任何费用。政府把修建厕所这样的事情交给了社会组织，规定相关场所必须配套厕所设施，使人性化服务成为这些社会组织应尽的社会义务。美国认为，凡是公民自己能做得好的事情，无论是个别做还是集体做，政府都不应该插手。

　　美国的地方政府也不直接介入各经济领域的具体事务，全美二千七百多万个企业按照市场法则，实行自由竞争，优胜劣汰。例如，乔治亚州州政府的财政预算编制和执行是以“市场失灵”为标准，凡是市场能够解决的，财政就退出，凡是市场不能解决的，财政就介入，因此，该州教育支出占财政支出的百分之五十七，其次是医疗健康（17%）、公共安全（8.5%）。

　　2.自治型政府。“自治性”是美国地方政府的又一个显著特点。美国是联邦制国家，实行三级政府架构：联邦政府、州政府和地方政府。其中，地方政府包括县、市、乡镇、学区及各种特区，共五种类型。美国地方政府数量庞大，有三千多个县、二万多个市、一万七千个镇、一万五千个校区、三万个特别区（如灌溉区、公园区等等）。美国的联邦、州、地方三级政府均实行立法、司法、行政三权分立的制度，分别通过各自的立法保障体系保障其法定的税收政策、财政经费开支政策，以行使各自不同的管理职责和管理权限。联邦政府主要负责行使州政府无法单独行使的职能，如国防、外交、货币、出入境管理、对外贸易、邮政等。宪法中没有明确赋予联邦政府但也没有被明文禁止的政府权力，归于州政府或者人民，联邦政府与州政府、地方政府没有直接的隶属关系。

　　地方政府的“自治性”突出体现在地方政府都是相互独立的自治机构，互不隶属，辖区民众决定本地方政府的组织结构和运行机制，也就是说，各个地方政府根据辖区多数居民的意愿选择本地方政府的机构设置、政府机构运行模式、选择地方行政长官，实行自主管理。目前，各地方政府普遍采用公司制管理，市长、县长以及市（或县）政委员会聘请市（或县）政经理，对经理实行目标管理，经理具体负责处理各项公共管理事务。市长、县长以及市政委员会和县政委员会的日常事务随时向民众公开，重大决策要征得多数居民的同意。市政经理、县政经理完不成目标任务即予辞退。可见，地方政府具有很大的自主权和灵活性。在这里，地方政府的自治性，实际上就是辖区民众的自治。

　　3.多样化运作的政府。美国地方政府的组织与运作方式形式多样，没有固定模式，而且可以根据需要进行改变。政府可以是政权的形式，也可以运用企业化管理的方式，市长可直接管理政府事务，也可以雇佣经理承担辖区日常管理和专门项目管理。政府运作形式之千姿百态，令人大开眼界。而这种形式的依据是地方议会、民众的意愿和选择。只要某种组织方式在某地能卓有成效地处理辖区公共管理事务，民众对此无反对意见，就可以合法、合理地存在下去。多样化的、自主选择的政府组织系统也给美国地方政府囚地制宜、动态修复提供了便利。

　　在实现分权管理和自主管理的基础上，美国地方政府还大力借助非赢利组织实现公共利益，把大量政府干不了、干不好的事情交给非赢利组织，在社会事务管理中发挥了重要的作用，形成了政府分权管理、地方自主管理、非赢利机构加以补充的完善公共管理体系。为了提高效率、降低成本，近年来，美国各级政府运用“企业家精神”改造政府，提出“引入竞争机制”、“讲求效果”，“政府掌舵而不划桨”等一系列改革思路，采取“压缩规模，下放权力”的办法，如有的地方把环卫等职能转移给社会，实行社会化管理，取得了一定成效。

　　4.服务型政府。美国地方政府的“服务性”特点很明显，“政府服务以公众为中心，公民权益至上”的原则得到较好的落实。社会公众的共同需要就是公共管理的目标。因此，美国地方政府公共管理的基本模式是“服务型”，或者说是“支持型”，其宗旨是为公众服务。

　　在美国，服务型政府的基础来自于其政府的产生机制。民众推选代表组成地方政府机构，从政府首长到一般办事员等所有政府工作人员都叫“政府雇员”，实际上就是民众的“雇员”，是纳税人雇请他们来为纳税人打理公共事务，因此，政府及其雇员的基本职能就是为纳税人服务。在美国，传统意义上的官员已经不存在了，代表各地方政府管理地方公共事务的人员的身份仅仅是“雇员”，州长、县长、市长无一例外，都是雇员。民众和雇员形成两对关系：一方面，民众是雇主，政府工作人员是雇员；另一方面，政府雇员是服务提供者，民众是客户。

　　有趣的是，地方政府不少高级雇员自觉以奉献社会、服务民众为志向，他们竞选州长、县长、市长不仅不图特权、不图高薪，而且只拿象征性的少至一美元的“年薪”，有的甚至把自己的积蓄献给公共事业，用于公共福利，为的只是服务社会的荣誉感，如加州州长施瓦辛格。在美国，这种情况不是个别现象。当然，一般的、多数政府雇员还是以工作为职业，通过工作获得薪酬。

　　这种服务型的政府，当然要充分了解服务对象的现实需要。政府通过仔细听取民众客户的意见来确定其工作内容和方法，通过为客户提供尽可能多的选择来有效满足其需求。同时，通过及时、全面地收集客户的意见和建议来客观评估政府的效率，保证政府公共管理职能的有效实现。美国已经形成了较为完善的公共服务体系，并把“服务”的理念贯穿始终。地方政府对公共事业投入较大，重视并尽可能满足社会公众、服务对象的多样化需求，并建立了包括合理制度、相关约束和控制手段在内的配套措施。美国的公共服务较为充分地覆盖到了社会弱势群体，尤其是老人、妇女、儿童及残疾人能够获得更多的社会帮助。

　　5.法治型政府。人们对美国各级政府的“法治性”特点并不陌生。政府遵规守法，依法行政，政府雇员严格按照法定职责办事，任何违法行政行为均要受到责任追究，这是美国地方政府及其雇员的基本工作准则。

　　尽管由于国情、历史或者政治意识背景不同的因素，世界各国对法律至高无上的理论与实际均有较理想化的修饰，但美国在法制观念、法律体系的完备、政府依法运作等方面，的确有其值得称道之处。美国各级政府的行政管理，无一不是在法律框架中运作，任何一个部门，任何一项政策，任何一个工作项目，如没有找到相应的法律依据，或不能寻求立法部门的法律支持，也就不能实施和运作。

　　6.节约型政府。在美国，各级政府尤其是地方政府十分注重节约，政府公共管理的各项经费都要经过严格的预算程序，经费使用接受全程监督。政府公共管理中的每一个环节都是精打细算、不铺张浪费、不尚奢华。政府办公楼朴实无华，隧道、地铁不作任何装修，政府机构和人员少而精，政府雇员的薪酬也要随着财政状况的变化而调整。政府雇员公费旅游、公车私用、公款吃喝现象几乎没有。总体而言，美国地方政府不能乱花纳税人的钱。

　　二、政府与媒体的关系

　　处理政府与媒体的关系是政府公共管理的一项内容。由于工作性质的缘故，本人此次考察的重点放在政府与媒体的关系上。媒体在美国社会具有强大的信息传播和舆论引导能力，媒体监督无处不在，美国各级政府都很重视与媒体的关系。

　　1.媒体与政府首先是监督与被监督的关系。培训过程中，我们了解到，美国地方政府的工作，随时都会面临媒体的质询，媒体提出的问题往往很专业、很尖锐，政府及其雇员必须接受媒体的质询和监督，认真面对，诚实而巧妙地应对。政府普遍接受媒体的严格监督，并把对媒体交待当成政府工作的一项日常事务。

　　当今世界，大众媒体对政府乃至整个社会生活进行监督，使之朝着社会共同的道德准则运行。美国历来就有新闻舆论监督政府的传统。这种传统中最为重要的就是普利策的“新闻揭丑”思想。十九世纪末二十世纪初，美国经济迅速发展，但急剧的工业化和城市化使社会产生了种种腐败问题。在这种情况下，普利策倡导报纸进行揭露性报道，他说：“罪恶、卑鄙、腐败最怕的就是报纸……每一期报纸的刊发，都提供了一个机会，也是一种责任……要永远绝对地独立，要永远不惧怕抨击邪恶……”普利策毕生的办报宗旨就是揭露社会弊病，以扩大发行量影响读者和推动社会改革。揭露社会弊病这一新闻手法是众所周知的，但谁也没有像普利策那样运用得如此巧妙和有效。普利策“新闻揭丑”思想后来不但成了由其自己发起成立的普利策新闻奖的“主旋律”，而且逐渐演变成了美国新闻报道观念的主流话语。

　　事实上，媒体监督的实践也是卓有成效的。美国历史上的“水门事件”以及后来的安然安达信事件都是突出例证。

　　2.媒体的监督对政府工作和政府雇员提出了更高的要求。政府的决策、工作能力和水平、工作成效、政府雇员的行政能力和品行，均是媒体监督的重点。媒体的监督，促使政府依法行政、科学决策、公开透明、优质高效，促使政府雇员勤奋工作、主动创新、廉洁自律。为了面对媒体，政府雇员普遍重视学习，精通业务，注重训练自己的口才，以求在与媒体打交道时处于有利地位。这种主动适应媒体监督的做法，在媒体、政府之间形成了良性循环，政府和媒体都在为“战胜对手”努力完善自己。在美国考察，不少政府雇员坦言训练口才的重要性，对自己的口才训练津津乐道。当然，口才的发挥必须建立在诚实和坚实的工作基础上。

　　3.媒体的监督促使地方政府加强政府信息平台建设。美国地方政府普遍重视政府信息平台建设，设立专门的信息办公室负责政府信息发布和接受民众咨询。政府信息平台包括政府自己的网站、报纸、广播、咨询电话、社区板报（公告栏）等，大多数信息还在商业媒体登公告、告示，政府信息网络一直深入到社区。政府的信息发布效果很好，政府信息平台往往在媒体介入前就让民众获得了对公共事务的知情权、参与权、监督权，很大程度上避免了媒体对政府的抱怨和质疑。美国地方政府信息平台立足于预告、公开、接受监督，立足于使民众理解和支持，立足于解答民众的疑问，减轻了政府面对媒体的压力。

　　4.媒体监督受到政府和民众的普遍尊重。美国人认为，政治民主与舆论监督具有一种内在的互动关系。美国两党政治开始的同时，有些思想先驱对民主的理念开始深化，报纸自然承担起作为“社会公器”的使命。十九世纪末二十世纪初，媒体主张消除它的党派性，进一步成熟和强大起来，开始承担起作为“社会公器”的责任来。直至今日，媒体的这一使命仍然得到政府和民众的普遍尊重。

　　美国人认为，媒体的负面报道，并不表明媒体对现实社会完全持否定态度，相反，却彰显着美国社会主流价值观，即自由意志、社会责任感、民众知情权、信用、监督权、社会正义、同情心等。美国媒体的负面报道虽然会使部分受众涣散抗争斗志，产生惊慌、恐惧甚或看客心理，但它更多时候使人们对负面事件本身的认知进一步深化，引发人们的思考，有助于普通民众和政府官员在接触媒介信息的过程中潜移默化地培育社会正义感与责任意识、历史使命感以及维护社会公德、主持社会公道、保护弱势群体、铲除丑恶毒瘤等诸多基本社会价值观念。这正是我们所看到的，在美国尽管负面报道之风劲吹，可社会稳定和秩序之树却不但少见根基动摇，而且有愈吹弥坚之势，由此看来，以负面报道、新闻自由为核心价值观的新闻界与美国政府这两股势力都巧妙地求得妥协，致力于同一个目标——维护资本主义民主体制和现行制度。

　　5.媒体自律的情况。“打铁先要自身硬”。媒体监督政府，媒体自身的工作和行为自然要经得起法律、道德和事实的检验，否则，媒体的监督将丧失效力。美国媒体的自律是媒体监督得以实现的重要的因素。资料显示，在媒体自律方面，美国传媒界形成了不少的“传统和经验”：第一，伴随着媒体专业化的步伐，美国媒体从二十世纪初期就开始尝试建立一整套自律机制。如：美国报纸主编协会颁布的《新闻法规》，比较全面地界定了媒体自律的基本要素，包含了责任、独立、真实、公正等准则，是美国媒体普遍遵循的规则。第二，除了行业自身的自律规定之外，美国媒体界还有来自于行业外的监督组织、专业组织以及新闻委员会的批评监督。第三，美国媒体特别是主流报纸奉行陈述事实与发表意见分离的职业原则，在此基础上实行新闻报道部门与新闻评论部门分立，文体和版面分离。第四，美国成熟的媒体在业务上的标志，普遍表现在日常操作程序中的规范性实用文本上。比如ABC的《新闻标准手册》、NBC的《新闻方针与指导原则手册》、《纽约时报》的《风格与用语手册》。它们既体现了明确的原则规范，也体现了细密的程序规范。

　　尽管总体上美国媒体自律规范比较健全，媒体自律也相对做得较好，但是，新闻自由的滥用、虚假新闻的制造、新闻记者以权谋私等现象在美国依然不可避免，也是美国媒体面临的难题之一，因此，自律是美国媒体面对竞争不断推进内部改革的重要内容。

　　三、观念之启示

　　美国之行，对本人印象最深、触动最大的是美国地方政府在政府运行、公共管理方面的一些先进理念和观念。这也是最值得我们学习借鉴的。

　　1.以民为本的观念。客观地说，美国地方政府“民本”理念贯彻得是比较好的。尽管政府本质上是国家政权的相片，但在美国，地方政府一般不把自己当成是统治公民的机构，而是受公民委托的为公民提供服务的机构。同时，政府雇员是民众的雇员。换言之，是广大纳税人支付工资聘请政府雇员为管理公共事务、建设公益事业、提供公共产品和服务，因此，政府工作人员一般不以“官员”或“统治者”自居，不敢利用工作之便谋取法定收入（待遇）以外的任何特权和利益。

　　2.以法为据的观念。美国人普遍相信国家政权由宪法规定并由一系列法律制度予以保障，遵守法律就是对政权最好的支持，违法就是对政权最根本的破坏，依法运作是政府行政和公共管理的根本规范。一切皆要依据法律，皆须受法律制约。政府职能依法确定。按照“法未允许，即为禁止”的原则，把政府行为严格限制在法律许可的范围内，政府不具有法律未赋予的职能。政府职责不明确，行政职能交叉、权力越位、错位和不到位的现象便得到较好解决。同时，法制和法治观念已经成为政府雇员的普遍意识，依法履职基本上成为人们的自觉行为。政府和公民都在法制的规范中合法行使权利和履行义务，政权的稳定和社会的秩序便能得到保证。

　　3.务实的观念。美国地方政府总体上比较务实。务实首先是作风踏实。主要体现在注重决策的科学化，注重科学的论证和评估。美国地方政府比较重视公共管理和政府改革的科学理论研究工作，已形成了比较全面而系统的指导思想和理论体系，以此来指导决策和管理，力求政府工作的科学化。

　　其次，务实体现在具体实践中讲究实效。一是主张政府管理向企业管理靠拢，即政府在公共管理方面应尽量多地采纳私营部门创造的一些成功经验，吸收现代管理科学创造的最新成果，如业绩预算、绩效评估、全面质量管理，精简管理机构、中间层次，简化规章制度，实行灵活和富于竞争激励性的人事管理制度等。二是主张社会公共事务的管理应尽可能运用市场机制，尽可能通过竞争，而不是依靠行政垄断，将政府管理的一些公共项目通过招标交给私营或公共组织，互相竞争，帮助政府提供社会服务，提高政府管理效能，降低行政管理成本。三是政府的公共管理以社区为中心，以公众为中心。政府的公共管理重视公民的意见要求，确定政府公共服务的质量标准，改善政府服务的方式，满足公众需要。四是政府的公共管理应以结果为中心，以价值为中心，即纳税人花钱买的是产出，而不是投入。

　　再次，务实体现在注重资源的节约和保护。最大限度地节约和保护资源，是科学发展理念的重要体现。美国人科学发展的理念从他们对环境的重视和对资源的保护上最能看出来。美国的地表资源和地下资源基本上处于封存状态，河流、山坡甚至大量可耕地，都不开发利用，让其处于自然状态。美国目前已经基本没有高投入、高消耗、高污染的企业了，服装鞋帽等日用品基本不在美国本土生产。尽管美国的地位特殊使得其可以做到这样，但我们不得不承认，这就是科学的发展理念的具体表现，说明其科学发展的理念确实贯彻到了实践中。这种发展理念是务实精神的体现，只有务实的思想才能保证一切工作遵循科学规律，才不会出现为了政绩不惜牺牲长远利益的浪费现象和短期行为，才能避免为了个别人的利益不惜牺牲公共利益的现象。务实的观念往往使人们对事物和自身能较好地把握一个“度”，正因为如此，美国社会相对比较稳定，人们的心态总体上较平稳、宁静，心浮气躁、急功近利等不良社会心理很少见。

　　4.公开透明观念。相对而言，美国地方政府公众监督机制比较完善，公民可以较为广泛地监督、参与公共事务，政府机构的工作基本上可以做到公开透明。

　　保护公民的基本权利、让普通公民有效而平等地监督、参与政府运作是公共管理的重要内容。要实现公民的有效监督和广泛参与，要求政府公开透明。政府的每一项决策、每一项工作的过程和结果，都在阳光下，在公众的视线里，不符合公众利益的事情就可以最大限度地避免。美国通过三权分立制度来加强对行政、立法和司法相互制衡、相互监督，同时通过公民监督、参与政府管理和自治管理等一系列制度来加强对政府行使公共权力的监督。保障公民各种基本权利和政治参与权的过程，就是了解公民意愿的过程，就是一个发挥人的积极性和创造性的过程，也就是一个极大地促进经济和社会发展的过程。

　　政府运作的公开透明，客观上要求政府应进一步增强民主管理的观念，健全民主管理制度，丰富民主形式，集思广益，发挥集体智慧，走群众路线，保证广大公民依法行使民主管理和民主监督的权利：扩大公民依法、有序地参与政府重大决策，改革和完善决策机制，推进决策民主化；完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的民主管理决策机制：不断创新政府运作公开透明的有效形式和手段，消除政府与民众之间的信息不对称。公开透明也有助于完善行政规范、降低行政成本、提高行政效率，形成运转协调、公平公正、廉洁自律的良好局面，保证公民赋予的权力真正用来为公民谋利益。

　　（注：本文引用了此次考察活动主办方提供的一些文字资料。）

　　2010年1月2日