中国边疆与民族问题—当代中国的挑战及其历史由来

第二节 古代中国的边疆战略与民族政策

　　作为统一的多民族国家，早在夏商周时期，中国版图就已经从黄河中、下游流域逐渐向四周扩大，形成了被称为中原的中心地区，少数民族居住的边疆地区则是处于这一中心地区的外围地带。国家的统一，民族的团结，边疆的稳定，各民族之间的交流和融合，这是中国历史发展的大趋势。在这个统一多民族国家的形成和发展过程中，产生了大量关于如何治理边疆和少数民族的思想。这种思想是一个完整的体系，它有边疆战略、边疆观念、边疆思想、边疆政策等多个层次。尽管不同历史时期的边疆政策有所不同，但是从整体上来说，中国古代的边疆思想与治边政策还是有很强的连贯性和继承性，它对国家的统一、民族的融合、社会的发展和进步，均起到非常积极的作用。今天我们回顾古代中国的边疆战略，不仅对我们认识我国古代疆域的发展和少数民族政策有重大作用，同时也对于我们认识当代中国的边疆和少数民族问题有很大的启示。

　　一、古代中国疆域的演变

　　当代中国是中华人民共和国的简称，是一个统一的多民族国家。但中国的概念有一个历史的发展过程，由最初的京师、华夏地区，到由汉族和其他民族建立的王朝所统辖的地区称之为中国，从近代开始才专指整个中华民族（包括汉族和其他民族）共有的国家为中国。那我们如何理解历史上的中国呢？从朝代的更替上讲，它是指清朝完成统一以后帝国主义侵入中国以前的前清版图，还是仅指1949年后的新中国呢？

　　我国著名历史地理学家谭其骧为我们提供了较好的认识论：“具体说，就是从十八世纪五十年代到十九世纪四十年代鸦片战争以前这个时期的中国版图作为我们历史时期的中国的范围。不管是几百年也好，几千年也好，在这个范围之内活动的民族，我们都认为是中国历史上的民族；在这个范围内所建立的政权，我们都认为是中国历史上的政权。”从入主中原的统治民族方面来讲，从秦朝以来的两千多年里，中国出现了一系列由汉族建立的中央王朝，也有其他少数民族建立的王朝。其中也出现过多次全国的统一局面，但是每个统一王朝的疆域都不一样。因此，如何界定中国的边疆呢？谭其骧对历史上中国疆域问题的论述，也为我们提供了有相当权威的视野。他指出：“某一历史时期的中国边界不等于这一时期中原王朝的疆界，这是两个不同的概念，不要混为一谈所谓中国的边界决不能仅仅是指中原王朝的边界，还应当包括其他少数民族建立的政权的边界，其他少数民族所建立的政权，都是中国的已部分。”作者还强调：“我们一定要建立起这么一个观念，边疆地区有时不在汉族政权统治之下，也是中国的一部分，因为从整个历史看起来，它是中国边疆地区的区域性政权。”我们也应当从上述意义上认识我国边疆的历史演变。

　　1.秦汉时期的疆域与边疆

　　秦汉是我国统一多民族国家中央集权制的形成和发展阶段，也是中原王朝对边疆地区的关系初步明朗化时期。秦汉王朝的统一和致力于对边疆的开拓，为我国版图与边疆的形成奠定了基础。秦的疆域在东北达到了辽东半岛和朝鲜半岛西北部，北部达到蒙古高原，西部达到今甘肃东部、四川、云南一带，南部达到大陆南端。汉朝在继承秦朝版图的基础上，疆域又有所扩大。汉朝的西部边疆扩展到河西地区，东北边疆到达朝鲜半岛，在东南边疆，汉在完全领有秦的东南边疆之后又略有发展，使东越和南越连在一起。秦汉王朝为了密切华夏族与少数民族之间的关系，重用少数民族的首领，并大量提拔少数民族上层人物担任边疆地区的地方官。很多少数民族上层人物被封为侯爵，或在中央及地方政府担任官职。这样起到保持边疆地区的稳定的作用，也加强了华夏族和少数民族的经济、文化交流，增进了各民族之间的了解，进一步密切了多民族国家的内在联系。

　　2.隋唐时期的疆域与边疆

　　隋唐两朝，是继秦汉之后经过长时间的分裂而诞生的更加繁荣富强的统一多民族国家。其经济之兴旺，文化之辉煌，都是此前任何时代都无法企及的。隋朝的疆域东北抵辽水下游，西北到青海西部，北至今内蒙古河套，南到海南岛。唐朝的边疆在隋朝的基础上又有所扩展，东北达到黑龙江以北的外兴安岭，西部到达新疆以北的今天的中亚地区，南部到今天的越南。中国之所以能出现这样繁荣的景象，是多种原因综合作用的结果。这两个朝代，尤其是唐朝在治理边疆方面所表现的超越前人的高明之举，在一定程度上保证了各族人民有一个比较安定的从事生产与交流的环境，不能不说是一个重要的原因。隋唐的文化交流政策非常开放。唐朝几乎是无保留地向边疆地区传播中原先进文化技术。每次唐朝与吐蕃和亲的公主在人藏时，都携带大量的经史、佛经、历法、医药以及工匠、侍女等，从而使酿酒、纸墨及纺织技术等宏扬到边疆。同时，中原文化广泛吸收边疆地区的文化。唐代是中国文化最辉煌灿烂的时期，这与当时比较开明的文化交流政策和对其他少数民族文化的吸收是分不开的。隋唐两代作为中国历史上的辉煌时期，其昌盛局面的形成与其边疆政策是不可分割的。唐朝的统治者克服民族优劣的偏狭，尊重少数民族的人格与风俗，以怀柔、羁縻为边疆政策的核心，根据边疆各地的不同情况，采取不同的管辖方式，使中国出现空前的繁荣局面。

　　3.宋元时期的疆域与边疆策略

　　宋朝时期，中国的边疆出现了有别于其他朝代的特征。宋朝的疆域相对来说比较小，限制在中原地区和江南地区。而在边疆出现几个势力强大的少数民族政权，出现了辽、宋、金、西夏并存的局面。由于北宋国力相对较弱，北宋对边疆的政策也主要体现在：对北方和西北势力较强的少数民族政权采取结盟和安抚的政策；对西南的吐蕃、大理等一些势力弱小的政权采取比羁縻政策相对宽松一些的政策，对这些民族政权的首领进行册封，建立朝贡关系。

　　在我国统一的多民族国家的历史上，元朝的建立具有重要的意义。元朝将其疆域北部扩展到整个西伯利亚西部并深人到中亚地区。更为重要的是，元朝在西藏建立了政教合一的喇嘛制度，使西藏正式成为中国领土的一部分。元朝促进了我国边疆的形成和巩固，初步奠定了中国疆域的最大规模。元朝对后世封建王朝的边疆政策产生了深远影响。元朝巩固边疆、加强统一的政策，为以后的明、清封建王朝的统治者提供了可资借鉴的治边经验。元代的“行省”建制与政区划分，基本上为后世所沿用。元时对西藏僧俗官员并行制度一直延续下来，成为以后各地政教合一政权的定制。元朝所开创的土司制度也为明、清所沿用。

　　4.明清时期的疆域与边疆策略

　　明朝的疆域东北到外兴安岭，北部到今天的内蒙古地区，西北到今天新疆东部。明太祖朱元璋经历了元代民族压迫和阶级压迫的苦难，继承和发展了历代统治者的治边思想，同时根据明初的政治形势和边疆状况，形成自己的边疆战略。“明朝治边强调‘守备为本’、‘刚柔并济’、‘以夷治夷’三个方面”。“守备为本”指的是以武力为基础，作积极的防备。明朝在继承和发展了唐朝府兵制和元朝禁卫军卫所的基础上，建立了卫所制度，以维持一支强大的军事队伍。“刚柔并济”是我国传统的治边思想，但是明初的统治者真正发挥了这一思想，不是在武力上下功夫，而是坚持“恩抚”。这一思想体现在推翻元朝统治、统一边疆地区、对北元和其他各族的政策之中。“以夷治夷”也是传统的治边思想，但是明初总结了元朝的教训，他们的大汉族主义思想和民族歧视观比较淡薄，他们认为“天之所覆，地之所载者，皆朕赤子，岂有彼此”。

　　清朝我国历史上最后一个封建王朝，其疆域从总体上来说在历代统一的封建王朝中是比较大的一个。其疆域东北到外兴安岭，北部到今天的外蒙古，西北到今天的中亚东部，西部坯包括西藏地区，南部到海南岛，清朝的疆域为今天中国统一多民族国家的疆域奠定了基础。清朝的边疆政策广泛地吸收了历代边疆政策的经验教训，对我国统一多民族国家进一步巩固和发展，对近代中华民族的形成，做出了重要贡献。清朝的边疆开发，人力更多，地域更广，开发的手段更加多样化，这是前代所不能比的。清朝对西北地区采取多种形式的屯田，鼓励西北地区的开发，促进了西北边疆地区社会经济大幅度的提高。

　　综上所述，我国古代的疆域处于不断演变与发展中，但是，也有一个基本稳定的中原地区。中华大地的各民族在此繁衍生息，逐鹿中原，共同缔造了中华文明。但是，我们还要辨证地、史地回顾历史上的中国。作为现代中国人，我们不能拿古人心目中的中国作为现代中国的范围；我们即不能以古人心目中的中国为历史上的中国，也不能拿今天的中国范围来限定我们历史上的中国范围。而应该采用整个历史时期，几千年来历宋发展所自然形成的中国为历史上的中国。只有这样用辩证的、历史的与发展的眼光，来看待历史上的中国疆域与民族，才能更好地处理当今中国的边疆问题与民族问题。

　　二、传统中国的疆国观

　　在世界四大古老文明中，埃及与古巴比伦淹没在浩瀚的沙漠中，印度文明史被西方殖民者的入俊打断。只有中华文明历经多次外患却生生不息。究其原因，除了古代东亚文明圈被高山大海包围的得天独厚的地理环境外，还有一个主要的思想源流，即以儒家文化为核心的中国传统文化及其在疆国观念中的体现。主要有以下几个方面：

　　1.大一统的天下观

　　大一统的天下观是以“天地君亲师”的传统家国伦理为基础的东方国家观，其基本特征就是中央集权的“君主制”或“家长制”。大一统的天下观是中华民族团结向上，具有强大的民族凝聚力的最根本思想基础。它在先秦时期就已经出现。先秦时期，家、国、天下，各有不同的概念。《孟子》曰：“人有恒言，皆曰天下家国，天下之本在国，国之本在家。”在奴隶制时代，不仅把天下分为中国与四海，而诸侯亦依此而划分为国与野，国为征服者所居，野为被征服者所居。《尔雅》云：“九夷、八狄、七戎、六蛮，谓之四海。”这样，便形成已个以天子为中心的疆国观，即由天子统领天下，外及四海，其下是诸侯管辖的城邦，城邦之内为卿大夫治理的家，家之外为四海蛮夷。所以，《诗》云：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”这种大一统的领土观念，在我国奴隶制社会高度发展的时期便已形成了，它在中国历史上延续了二千多年，对我国疆域的形成和变化产生了深远的影响。这种大一统的天下观，既是指古代天子对于领土与疆域的一种观念，同时它还含有天子对其他各民族的统治的思想。因为在中国，边疆和少数民族有着特定的关系，在边疆上有中国与四海之分，在民族问题上有华夷之别。

　　2.服事观

　　边疆是一个地理的概念，更是一个地缘政治的概念。它既反映一个政治中心对不同地区实施的不同程度管辖，又反映了不同地区对一个政治中心所承担的不同程度的义务。中国古代的服事观正是从这一角度认识边疆的。在中国从诸侯分立过渡到大一统国家产生的前夕，随着社会经济的不断发展，出现了中国最早的疆域学说——《禹贡》畿服制。据《禹贡》记载，夏朝就有了五服制，商周因之，逐步发展为完备的畿服制度。《国语·周语上》记载周有五服：“邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。”“‘服’字是事也，职事也。即服事天子之邦。五服形象地描述了整个周王朝的社会体系，即中央与地方的关系。”

　　服事观所描述的社会历史有可能在周朝并不完全存在。但是，我们也应该看到服事观反映了古代国人对领土与边疆的认识。首先，服事观肯定了单一的政治统治核心的存在及其社会作用。在先秦中国广阔的土地上，虽然长时期存在邦国林立的现象，但是也始终存在着单一的政治核心，夏商周三个王朝就是依次出现的三个中心。春秋以后，虽然出现了诸侯纷争的局面，但这也只是政治权力转移的表现。战国时，小国的消失，七雄之间的抗争，也是为新的更加强大的政治权力中心出现作准备。中国历史上第一个统一多民族王朝——秦朝的建立，标志着中国古代政治中心转移的成功。其次，服事观反映了由核心逐渐向周边扩散的政治结构，这与先秦社会，特别是典型的分封制社会的总形势是相符的。事实上的治与不治的区别总是相对而言的，服事观所主张的边疆观正是这样一种观点。第三，由五服说到九服说的变化，反映了中央王朝施政范围由小到大的变化。服事观作为中国古代传统的治边思想，有着非常深远的影响。从汉朝起，当《尚书》、《周礼》被列为儒家经典后，其观点得到了广泛的传播，成为占统治地位的政治思想。同时服事观又是大一统前提下中央集权主张的重要思想先导。因为它提倡全国有一个政治中心，这和中央集权的主张是一致的。

　　3.华夷观

　　也是一种“内外有别，亲疏不同”的家族宗法观念在我国古代民族与边疆观念上的反映。华夷观在中国古代政治思想中具有深远影响。如果从华夷各自所处的不同的地域的角度考察时它又是一种边疆观。所谓华夷之说，缘起于我国上古华夏族群的形成时期。它所界定的，主要是黄河流域，特别是黄河中下游地区的华夏族群与中国境内的其他族群之间的差异。上古时期，生产力发展水平低下，人口不多，华夏族群在不断地发展、壮大，占有黄河流域的广大生存空间，并成为各部中最发达、最强大的一个族群。因此将自己生息之地视为文明的中心，而把其他非华夏族群称为夷、蛮、戎、狄，统称为四夷。在夏、商时期，有许多邦国是由非华夏族的各部建立起来的。它们与夏、商中央王朝保持着“要服”或“荒服”的关系。从总体上看，四夷分别处于华夏的四周，但实际上它们也是大量地杂居在一起。西周以后，小邦林立的局面趋于结束。与此同时，原居住在中原地区的一些少数民族或者融合于华夏各部，或者退居于周边地区。随着民族区域界限的日渐清晰，中央王朝统治者对边疆地区问题的认识更加明确了。

　　华夷观还有一个发展变化的过程。自秦朝建立后，在统一的多民族国家中，大体上是这样一种格局；人口众多的华夏族聚居于广阔的中原地区，在周边地区散居着其他各少数民族。从秦汉到唐宋，再到明朝，中原汉人建立的王朝均遇到过由北方（包括东北和西北）少数民族南侵带来的边疆问题。元、清两朝是由少数民族建立的王朝，不存在华夷之说。但是到了清朝以后，随着边疆问题的重点由国内少数民族为主，逐渐演变为中华民族与境外民族之间的关系，此时夷狄的称呼也就随之从境内少数民族身上转到外国人身上。华夷的主体也发生了变化，在古代“华”主要是指华夏族（汉族），“夷”主要是指边疆地区的少数民族。近代以后，随着西方殖民者侵略中国的近代民族危机的到来，包含整个中国各民族的概念，“华”是指中华民族，这其中既包括汉族又包括中国境内的其他少数民族，“夷”是指西方人或境外侵华国家。因此，“中华民族”一词的出现，更多地体现了中国人民救亡图存与民族振兴的爱国主义情怀。

　　我们还应该看到华夷观的不足之处。从民族问题的角度去看，它体现出了汉族统治者在不同程度上存在的种族偏见和种族歧视，因为它是汉族统治者以汉民族文化和生活方式为标准，按照自己的意志而定的。在中国漫长的历史长河中，这种华夷观成为儒家和社会上的主流观点。总之，中国古代传统边疆观是一个比较复杂的思想体系，它们既有积极的一面，对中国统一多民族国家的形成提供了一定的思想基础；但是它们也有消极的一面，它们不是建立在民族平等的基础上，而是带有很大的民族偏见。对此，我们要有充分地了解和认识。

　　三、古代中国的治边思想及对少数民族的看法

　　上面我们所提到的大一统天下观、华夷观是从一种宏观的角度阐述对于边疆的认识，下面我们将从如何治边的角度来认识古代中国的边疆思想。中国古代的边疆地区主要居住着少数民族，所以治边的关键也就是如何处理好中央政府与周边少数民族的关系。在长期的历史演变中，汉族和边疆各少数民族之间形成了在经济、政治、文化等方面的差异。中国古代治边思想主要有如下几个方面：

　　中国古代统治者认为，中国传统政冶思想和传统的中华文化要先进和优越于边疆少数民族。如前所述，由于环境和气候的影响，边疆的少数民族经常进犯中原，掠夺财物，夷夏大防，首先要防止以夷变夏，也就是防止“夷狄”扰乱华夏。历史上有名的“五胡乱中华”的典故说的就是这个道理。古代中原地区经常受到边疆民族或政权的威胁，甚至有的王朝被边疆民族或政权所灭。西周灭亡于犬戎的东侵；汉朝——直受到北方匈奴的威胁；唐朝有安史之乱北宋更是受到边疆少数民族政权的威胁，北方有辽国，东北有金，西北有西夏，南宋是被少数民族政权赶到南方，偏安一隅；明朝也受到北方的威胁。因此，古代中国的统治者将天下的民族分为华复与四夷，华复居于中原，四夷居于边疆，华夷区域有别，风俗亦异。华夏行中原制度，四夷行本族礼俗，行礼仪者为华夏，不行礼仪者为蛮夷。但是，这里必须说明：传统的夷夏大防思想主要不是防在自然血统上，而是保卫中华文化传统，这其中包括传统的政治思想、儒家伦理思想和传统的社会习俗等，并不是简单的维护汉人建立的政权。

　　2.以华变夷

　　这是中国古代有着深远影响的一种治边思想。在中国古代政治思想发展史中，四海一家，天人相应的思想和大一统的思想占有非常重要的地位，它们打破了自然血缘关系，对建立专制主义的中央集权制以及以华变夷思想有重大的影响。在中国古代有着非常广泛的四海一家的思想，如“四海之内，皆兄弟也”。不管是同姓还是异姓，汉族与汉族之间还是汉族少数民族之间都可以是兄弟，都是一家人，均可成为中国王朝的政权的合法继承者。在历史上很多少数民族都被认为同华夏有着共同的祖先。此外历史上有些中原王朝的统治者也有着少数民族血统，如唐朝的李世民。四海一家的思想在中国古代对统一多民族国家的形成和发展产生了积极的促进作用。当秦朝实现了国家的大一统以后，大一统思想逐渐成为占主导地位的思想。西汉时董仲舒说：

　　“春秋大一统者天地之经常，古今之通谊也。”在中国古代，大一统思想不仅是汉族统治者追求的目标，同时也是银多少数民族所追求的目标，比如前秦的苻坚和元清两朝的统治者。以上述思想作为理论基础，以华变夷的治边思想可以分为以下几个方面：

　　第一，多事四夷的思想，即主张以武力征服为主要手段，然后在边疆地区建立较为稳定的统治。这是一种积极有效的治边思想，在中国历代王朝中，有很多统治者都信奉和实践了这一思想，如秦、汉、唐、宋的开国皇帝等。因为在中国古代，中原地区经常受到边疆少数民族政权的侵扰，这对中原地区人们的生活造成很大的危害，有时它甚至威胁到中原王朝政权的稳定。对此，统治者认为以其他方式（如经济影响、和亲结盟等）无法彻底解决问题，只有通过多事四夷的武力征服才能从根本上消除危机，从而达到安边利民、安邦兴国的目的。

　　第二，守在四夷的思想。《左传》云：“古者，天子守在四夷；天子卑，守在诸侯。”这也就是说，无子本应以四夷为己守，但如国势衰徽，就要以诸侯为守，对抗四夷。两种局面对比，显然前者要比后者好的多。进一步说，如果四夷不能成为中央王朝的边疆保卫者，反而要以多事四夷等方式加以治理，显然这也不是一种最理想的状态。守在四夷是梁以戎夏为一，即四海一家的大一统作为前提条件的，如果这种治边思想能够实现，无疑比多事西夷更为积极有效。在中国古代，为实现守在四夷而采取的措施的传统指导思想是“观德不耀兵”。所谓治边的德政，就是不同边疆地区的不同情况，中央分别施以恰倒好处的统治，即中央与边疆地区双方所承担的权利和义务都要有恰当的、双方都可接受的规定。守在四夷的治边思想是以大一统的思想和承认边疆少数民族有不同于中原民族的生活权利的认识为理论前提的；是以德政和武力后盾为主要实施手段的。在中国古代这种治边思想较好的适应了中国社会发展的现实，对统一多民族国家的形成和发展对边疆地区的发展和稳定，对保持中原地区有一个较为安定的发展环境，都发挥了积极的作用。

　　3.以夷制夷

　　这是中国古代最流行的治边思想。是以夷长技来实现对夷的控制或者实现以华变夷的目的。清朝后期魏提出的“师夷长技以制夷”就是继承了这一思想，尽管此“夷”所指带的对象不同，是西方殖民者。在中国古代，汉族要比少数民族在政治、经济、文化、军事等方面要发达的多。但是在不同的历史时期情况也不尽然。比如在有些时期，在军事战术和手段方面，以从事农耕为主的华夏民族的传统兵车就不如从事游牧为主的北方民族的传统骑兵更为先进有效。赵武灵王的“胡服骑射”就是针对这种情况而作的改革。在古代以夷制夷还有一层意思就是，以接受中原文明较多的“夷”也就是说受中原文明同化较多的少数民族，来统治和管理同化较少的少数民族。在不同的少数民族，甚至是同一民族的各部之间，与中原华夏民族各部之间在政治、经济、文化上的联系也往往不尽相同，有些受汉族的影响比较深，甚至在政治上归附于中原王朝。历史上的以夷制夷，主要是通过加强中央政府对“四夷”首领的联系和影响的方法实现的，比如通过加强政治、经济、文化的联系，或者通过和亲等。

　　中国传统治边思想大体形成于秦汉，发展和延续至清代，其内涵是动态变化的，经历了从懵懂到成熟的过程，各个时期的治边思想又有其特色。中国古代传统治边思想是一个以大一统理念和华夷思想为基础的政治思想体系，它反映了对不同地区施以不同程度统治。中国古代边疆观具有多层次的、动态的、有继承性的特点。这种治边思想，在边疆地区产生了重要而广泛的影响，对中国统一多民族国家的形成和巩固均发挥了积极的作用。

　　四、封建王朝的治边措施与民族政策

　　中国历代封建王朝均面临复杂的边疆问题，统治者为了巩固中原政权，制定并实施了相应的边疆政策。边疆政策是在我们以上所说的中国传统的疆国观、治边思想的理论前提和基础上，结合历代王朝边疆的实际情况而产生的。因此，它具有较强的灵活性和一定的继承性。综合各个历史时期比较重要的治边措施与民族政策，有如下几个方面：

　　1.屯田

　　秦汉时期，中原和边疆地区由于自然条件的不同，历史、经济和社会制度的差异，边疆地区的生产落后。秦汉政府注意到边疆地区这些具体条件和因素，把加强边疆地区的开发放在重要的地位。秦边疆政策的立足点是重视边疆民族的政治地位和经济利益。边疆政策在经济方面的一个重要内容就是加强边璐地区建设，移民实边，兴办屯田。秦统一南越、河南地后，就立即移民实边，增加劳动力。西汉实行屯田，主要是在北方和西北。屯田的形式有军屯、民屯等多种，规模大小也不一样。以屯田为主要内容的边疆开发和边疆建设，是汉代重要治边政策。移民和屯田促进了边疆地区的经济发展，逐渐缩小了中原与边疆在经济上的差别，对全国统一经济体的形成起了促进作用。边疆地区和内地在文化领域的交流进一步加深和扩大，边疆地区的文化丰富了中国文化的内容，促进了中华民族文化的共同提高。与汉代的屯田相比，隋唐时期的屯田主要是军屯。唐代有重兵戍边，为了解决军粮问题，最好的办法就是屯田，它即保障了军粮的供给，又促进了边疆地区的开发。屯田制度是我国二千多年来开发与保卫边疆的宝贵历史遗产。新中国建立后，新疆生产建设兵团就是这一历史遗产在当代的继承与发展。

　　2.羁縻政策

　　自从汉朝以来，西北的突厥民族对西北边疆和中原王朝就有着极大威胁。唐初战乱不息，为了巩固初建的皇权和稳定边疆，急需提出切实可行的边疆民族政策。唐高祖在吸取前代教训的基础上提出“怀柔远人，义在羁縻，无取臣属”的政策。唐朝初期的统治者比较开明，民族偏见比较淡薄，对待少数民族基本上一视词仁。唐太宗说过“自古皆贫中华，贱夷狄，朕独爱之如一，故其种落皆依朕如父母”，这就很好的反映了唐朝的怀柔思想。隋唐作为幅员辽阔的大国，若想治理好边疆问题，并不是一件很容易的事，但是隋唐两代为此作了种种努力。其边疆政策主要体现在羁縻方面：按照少数民族部落区域范围设置羁縻府州，并直接任命其部落首领充当都督和刺史。羁縻府州比其他府州享有更多优惠的经济待遇，一般只向中央政府朝献一些象征臣服的方物土产；除朝献外，有的羁縻府州还要交纳轻微的赋税。羁縻政策是对秦汉时期的属国、属邦政策的继承和发展，与之相比，羁縻府州从组织系统和隶属关系上，比属国和属邦与中央政府的关系更加密切，进一步加强了中央政府对边疆地区的管辖。羁縻政策与边疆民族的归附有关，当时的羁縻政策主要是针对西南地区，因为西北和东北的少数民族大都没有归附。

　　3.和亲政策

　　和亲主要是指中原汉族王朝与边疆少数民族朝廷之间的通过王室或宫女外嫁的联姻关系，达到休战，并促进边疆民族地区与中原王朝的政治与经济往来。和亲在中国有很长的历史，最初把华夏与蛮夷戎狄修好的政治活动叫做“和亲”的是《周礼》。在中国古代和亲的历史上，汉唐最具有代表性。和亲同战争与和平有着密不可分的关系。“汉代的和亲，完全以汉朝与匈奴的关系为转移。”汉朝立国之初，在经历了多次的战争以后，国力较弱，而匈奴国力强盛。在这种强弱的对比下，汉朝在战争失败的情况下，采取与匈奴和亲的政策。最著名的就是王昭君出塞。汉代和亲多是战败后的一时权宜柔远之策。

　　唐代的和亲与汉代相比有所不同。汉代的和亲对象只有匈奴与乌孙，唐代则与吐蕃、契丹、回鹘、突厥等民族都有联姻；在规格上，汉朝的出嫁者都是宗室女或宫女，唐朝的有些是公主。这里有我们都比较熟悉的文成公主、金成公主和亲吐蕃的故事，均已经成为传诵千古的佳话。这说明唐朝和亲在广度和深度上都比汉朝有所发展，具有较多的平等民族观念。

　　唐朝邾亲的目的与策略同汉朝相比更复杂，它主要可分为以下几种情况：第一，以怀柔、羁縻为主旨的和好联姻。在这种情况下，双方的军事冲突较少，和亲的军事政治意味淡薄，更多的体现了民族间的友好往来。第二，和亲出于整体战略的需要。唐高祖武德八年许婚西突厥，即是为了“远交近攻”，对付头号敌对势力东突厥。第三，和亲更是一种政治需要和外交手段。但是，无论出于哪一种目的，它都在客观上加强了汉族和其他少数民族，内地与边疆地区的交流与往来，促进了民族融合。

　　4.封册制度

　　指中原王朝对周边少数民族首领或周边附属国例如琉球、朝鲜等通过封册方式确定“君臣之位”，从而确立其对中央王朝的从属关系。封册指两种不同的方式。封，主要封赐少数民族首领以官爵；册，大多指册命周边汗国的国王或可汗。封官爵者，主要是已经内附乃至划为羁縻州的少数民族酋领。册命可汗，则情况略显不同。有些是少数民族的首领，因其家族统治该民族已久，却有较高的威信，甚至已被推举为可汗者，中央王朝只是履行封册仪式，承认其实际地位；有些首领或可汗，则必须由朝廷封册以提高其威信，从而确定统治地位；有些可汗则是在武力征服之后，为恢复其部落及汗国地位而册立的。封册边疆民族的首领或可汗，称臣于中央王朝，在政治上是从属地位。对中央王朝来说，册命汗国首先是作为王朝的藩屏；对于册命的汗国来说，则须承担供奉义务，受册后谴史朝贡。通过这种封册方式，使边疆的少数民族政权实际上成为中国的重要组成部分。与羁縻制度相比，封册主要是对北部和西北边疆地带的一些少数民族政权所实行的，而羁縻主要是对西南地区一些归附的少数民族。二者在同中央政府的从属程度上有所不同，所设置的羁縻府州是在中央王朝的统一行政管辖之下，而封册可汗，则认可和保留了原来的少数民族政权。此外，二者的稳定性也有差别，封册的汗国可能随着可汗的更替和其政权力量的增强而脱离对中央王朝的臣服，甚至进攻中央王朝；而羁縻府州一般不具备对中央政府构成威胁的条件。

　　5.土司制度

　　土司制度形成于元朝，也称土官制度，土司制度是指由中央政府任命少数民族贵族为世袭地方官，并通过这些官吏对各民族人民的管理，达到加强对边疆地区统治的目的。土司制度主要是针对西南边疆地区而言的。在元朝土司属于朝廷命官，与以前的酋长和其他附属于中原王朝的少数民族政权有根本的变化。同时它与流官也有很大的不同：土司是世袭的，此外，土司犯罪其处罚亦较流官为轻。元代建立土司制度后，即规定了土司应向中央政府缴纳赋税及按期进贡的制度。能够向朝廷缴纳赋税，这是土司及其所管辖的地区接受元朝中央政府统治的重要标志。明朝继承了元朝的土司制度，明朝在平定西南边疆少数民族地区时，承认元朝授予各族首领的官职，承认其辖区，允许土司在辖区内仍然保留其传统的统治机构和权力。土司制度是历史长期发展的产物，在它产生的初期起到了一定的积极作用。首先，它实现了对边疆地区的间接统治，加强了中央王朝对边疆地区的控制。在土司制度以前，西南的广大地区尽管已纳入中国封建政权的版图之内，但实际上封建政权并没有真正对那里实行统治。其次，加强了边疆与内地之间的经济与文化往来。这样既有利于中原地区先进的经济、文化向边疆地区的传播，另一方面也丰富和发展了中原文化。

　　6.改土归流

　　指中央政府为了强化对边疆与少数民族的权力，改土司为府、州、县等与内地相同的行政管辖制度，由中央派流官治理，或废除府、州、县中的土官，全部由流官统治，或选派一些土官到中央或其他地方担任流官。其起源于元朝，兴盛于明朝，定型于清朝。明初所采取的土司制度和土流合治，对稳定西南边疆和加强中央对少数民族地区的统治，起到一些积极作用。由于土司制度是封建统治者为加强对边疆统治而采取的一种过渡性措施，就制度本身而言，是落后于内地的政治制度的，随着历史的发展，它的消极作用逐渐暴露出来。首先，土司制度是建立在保留原有的生产方式为出发点的，从长时期来看阻碍了封建经济的发展。在土司制度下，土司的豪华与土民的贫困形成鲜明的对照。西南地区的社会经济发展缓慢，甚至长期处于停滞状态，除其他原因外，与土司制度也有很大的关系。其次，土司制度的长期存在，不利于多民族国家的统一和巩固。因为土司制度带有浓厚的割据性，这与中央政权容易产生矛盾，与中央对抗或发动叛乱。土司内部由于争夺承袭权或土司之间争夺土地也经常发生冲突。于是明朝在一些矛盾比较突出的地区开始实行改土归流，改土归流有利于加强中央对边疆地区的统治。但明朝的改土归流只是开始，并不彻底。明朝的改土归流是在土司作乱的情况下采取的一种临时性措施，其目的并不明显，其改流也不彻底，并没有真正触动土司制度。

　　清朝末年，西方殖民者特别是英国和法国对云贵川藏的侵略，均是从少数民族地区开始的。中国政府为了边疆地区的稳定，争取战略要地，巩固国防，大力推行“以汉化夷”的改土归流。清朝对土司制度进行了真正意义上的改土归流，统治者将土司革除，更以流官，真正废除了土司制度。但是，清末改土归流多以武力的手段进行，少数民族对此付出了血的代价。历史的教训值得汲取。

　　7.因俗而治

　　即“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的政策。清朝是继承中国历代传统而建立的统一多民族国家，是最后一个封建王朝。但是其统治者是满清，而处于被统治地位的主体是汉民族。边疆各民族和汉族的历史文化传统相差较大，如何根据各民族习俗特点制定适宜的边疆民族政策，是清朝完成边疆统一后，稳定边疆、长治久安的重要问题。“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”的因俗而治，是作为同样为少数民族的满清统治者的上策之选。即在一个国家内实行多种政治制度。它主要包括以下几方面内容：第一，在边疆地区对各民族实行多种形式的管理制度。例如，对蒙古地区实行盟旗制度进行管理；对西南地区实行土司制度；对台湾和海南实行郡县制；对西藏实行地方政权的行政管理制度等。第二，对边疆民族上层人士和宗教的政策，清朝通过“恩威并济”，一方面笼络和抚绥各民族上层人士，对他们给以优厚俸禄，封以崇高爵位；另一方面，分化和削弱他们的权势。在边疆地区，民族问题和宗教问题往往交织在一起，国家在制定边疆政策时不得不考虑宗教因素。在西北和西藏边疆地区，伊斯兰教和藏传佛教有着巨大的影响力和社会势力。清朝统治者为实现蒙古和西藏地区的安定，就利用“兴黄教以安众蒙古”，一方面绥服西藏，另一方面加强蒙古地区对清朝的向心力。对于伊斯兰教，清朝在平定大小和卓叛乱之后，对其采取政教分离的政策，这对保持新疆地区的安定是有很大帮助的。