国际关系与西藏问题

第四节 《藏内善后章程》的法律地位

　　在研究西藏历史中，《钦定藏内善后章程》二十九条，是一份具有重要意义的历史文献，标志着清朝对西藏的主权管辖达到了较为完善的法律化阶段。但是，国外某些学者不顾历史事实，从历史或国际法角度歪曲理解“二十九条”，否认其主权性质，认为18世纪的满藏关系是以施主关系为基础的保护权关系，清王朝是保护国，达赖喇嘛统治下的西藏是中国的被保护国，1793年的章程就是确立了上述中藏保护权关系的条约。持这种观点的学者一般是将18世纪的中藏关系（他们也常称作满藏关系）套入到西方近代史上殖民主义宗主国家与其殖民地之间的保护权关系的陈旧框架，并依此类推，认为在中国管辖西藏最得力的18世纪，西藏仍然没有纳入中国的主权控制下，而仅仅是被置入中国的保护之下，满清皇帝只干涉西藏的外交事务，西藏的独立国地位从未间断过。然而；只要我们对“二十九条”产生的历史背景、章程的内容进行分析，并与西方近代史上的保护权关系进行比较，就不难得出正确的观点。

　　国际法上的附属国

　　国际法认为，一个国家只要能够独立地执行国家通常执行的职能，如派遣或接受大使，签订国际条约，直接承受国际法上的权利与义务，具有独立参加国际关系的能力，而不必受其他国家的控制，这样的国家就是一个独立国家。相反，当一个国家签订一项条约或承担某种其他法律义务，同意按另一国指示行事，或者将大部分对外关系交由另一个国家管理时，该国就变成了附属国有的学者甚至认为附属国是完全受他国主权支配的国家，它在国际上的独立地位已被限制到几乎不存在的地步。但从总体而言，附属国是指主权，特别是“外交能力受到其他国家限制”的国家。这也是世界各国学者大致同意的观点。

　　附属国是古代封建关系或近代帝国主义殖民主义侵略的产物。虽然各国学者对附属国的界定有某些分歧，但大同小异。关于附属国的种类，大致认为有两种：一是宗主权下的附庸国，二是保护权下的被保护国。

　　宗主权最早起源于君主与仆臣之间的封建关系。将宗主权与臣属的概念用于国际关系描述国家之间的某种关系，较早且较广泛地被征引的例子是奥斯曼帝国与北非的埃及、突尼斯等附庸国的关系。在古代，埃及和突尼斯都是独立国家，中世纪奥斯曼帝国征服了它们，并使之成为附庸国，奥斯曼帝国则是宗主国。宗主权的基本特征是仆从国的统治者通过由宗主国的统治者举行隆重的授权仪式（加冕、授印）而被授予自治权，宗主国有责任保护其仆从国，仆从国在爆发战争时有义务向宗主国提供军事授助。此外仆从国要向宗主进贡。宗主权的形成不一定以国际协议为基础，它往往带有封建君臣之间的私人性质。19世纪以来，近代欧洲宗主国对其附庸国的国际关系行为完全负责。宗主国代表附庸国签订条约，对外宣战。在国际法上，附庸国被认为是半主权国家，具有独立或半独立的国际人格。

　　被保护国是附属国的另一个类型。它是指一个弱国通过条约将其重要事务如外交权交由另一个强国处理，从而使二者形成保护与被保护的关系。强国为保护国，要保护被保护国不受外来侵略与干涉。弱国虽是被保护国，但在国际法上仍不失去国际法主体资格，不能视为保护国的一部分。根据国际惯例，保护权的成立有两个前提：一，要以保护条约为依据；二，第三国对这种保护关系的承认对于保护国在国际上行使其代表被保护国的权力是必要的。保护权是近代殖民主义时代的产物。如1905年《日朝保护条约》规定1910年起，朝鲜成为日本的被保护国。1881年，突尼斯通过保护条约沦为法国的被保护国。

　　虽然宗主权与保护权被作为确认附属国种类的两种形式，但二者之同的区别也并不是那么泾渭分明。在西方历史书或法律文件中，“保护国”、“宗主国”二词常常被混用，相提并论。1883年法国对塞内加尔提供保护，签订条约时这么说：“塞内加尔居民将他们自己置于法国的保护之下，并承认法国对塞内加尔的宗主权”。二词在此混用，在英国对非洲的许多殖民地条约中，这二个词也常常相提并论。

　　欧洲殖民国家将宗主权与保护权互为替代本身说明，宗主权虽然起源于封建时代的君臣关系，但更多地是殖民主义侵略的产物，就象保护权一样，是帝国主义对弱小民族的主权与独立的限制或半限制。随着时代的进步，殖民地、附属国都取得了完全的独立，摆脱了殖民国家的宗主权与保护权，成为享有充分主权的国家。在这些殖民地国家独立过程中，联合国起了巨大的推动作用。第二次世界大战后，殖民地国家根据民族自决权原则，掀起了民族解放运动。联合国从五十年代开始，通过许多非殖民化的文件，特别是1960年的《给予殖民地国家与人民独立宣言》，极大地推动了全球范围内的非殖民化进程。

　　由此看来，国际法上的附属国，虽然被宗主国夺去了部分主权，特别是外交权，但它仍然是作为一个独立国存在着，而没有失去国际人格，其未来的地位就是独立自主。如果把这种理论套入18世纪的中藏关系，并认为1793年章程就是确立中藏保护关系的条约，就会得出一个危险的结论（范普拉赫语）：

　　甶于18世纪的满藏关系唯一正式的依据是供施关系，所以它包含的特征是保护与被保护关系的典型特征，尽管清廷经常把它说成是纳贡关系。由于行政管辖权正式产生于西藏内部；由于西藏并没有被皇帝征服或吞并，而是被置于他的保护之下；由于满洲对西藏事务，尤其是对外交事务的干预，这些都与典型的保护国与被保护国关系相同，加之其实际干预的程度有眼而不连贯，因此西藏国的存在从未间断过。西藏人在行使其主权方面由于满洲人对西藏事务的介入而受到限制，但这并没有导致这个独立国家的灭亡，它继续保持了一个独立国家所具有的基本特征。

　　那么，这个结论的危险性及其错误在哪里呢？在于它歪曲了西藏的历史地位，篡改了二十九条的基本内容。

　　古代中国政治版图与西藏

　　中华文明自古以来以一个成熟的体系在东方独立地发展，成为东方文明的中心之一。古代中国对世界与国家的看法与现代概念很不相同。古代中国人认为，天下共主，四海一家；皇帝是天子，衔天之命，统领四方；中国就是天下，天下就是世界，中国皇帝是天下的统治者。《诗经》里说“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，表达的也是这个意思。古代中国的这种天下观念认为四柱擎天，天圆地方，中原处于天下的中心。从中原开始，中国向四周辐射，依行政管辖权的驰张，逐次形成了宗藩、朝贡国或外藩关系。随着历史发展，这几种关系的范围也在不断变化。而其显著特点就是所谓“华夷之辨”及其变化。“华夷之辨”认为，中原文化声明文物，讲究礼仪，而四周蛮夷落后荒陋。“内诸夏，外夷狄”，要严华夷之大防，只有中原皇帝才能居临天下，统领四方。但是华夷范围与界线并不是固定不变的。春秋战国时期，华夏仅限于黄河流域，荆楚还是南蛮，满蒙则为北胡。到了清朝，满清皇帝也反对南蛮北胡的华夷之论。雍正大帝亲书《大义觉迷录》说：

　　“不知本朝之为满洲，犹中国之有籍贯。舜为东夷之人，文王为西夷之人，曾何损于圣德乎！……中国自古一统之世，幅员不能广远，其中有不向化者，则斥之为夷狄，如三代以上之有苗，荆楚，□狁，即今湖南、湖北、山西之地也，在今日而目为夷狄可乎？至于汉、唐、宋全盛之时，北狄西成世为边患，从未能臣服而有其地，是以有此疆彼界之分。自我朝入主中土，君临天下，并蒙古极边诸部落俱为版图，是中国之疆土开拓广远，乃中国臣民之大事，何等尚有华夷中外之论哉！”

　　对于中华文明自古至今向四周辐射的历史现象，西方学者用同心圆辐射来比喻。中原处于圆心，其文化逐次向四周传播，依此顺序形成了宗藩、朝贡国和外藩。皇帝对他们的统治也象这个同心圆一样，皇帝处于中心，距中心渐远，皇帝的控制能力渐小。在这样一个同心圆里，中国的疆界在哪里呢？宗藩、朝贡国、外藩的地位是怎样呢？

　　疆域、国界等概念都是西方文明的产物。古代中国，国家与天下、社稷同义。疆域、国界的观念只是西学东渐后才出现的。即使在这个时刻，中国皇帝仍然坚持一统天下的观念，认为从中原到外藩的广阔地域都属于他自己的版图。清雍正年间，越南与中国发生了四十里边地争执。雍正谕曰：“朕统御宇内寰宇，凡臣服之邦，皆隶版籍。安南既列藩封，尺地莫非吾土……况此四十里之地，在云南为朕之内地，在安南为朕之外藩，毫无所分别。”乾隆时期，甚至把英国来华使节称为外藩朝贡使臣。那时的地图也把西方国家（英、法、意）列入外夷朝贡国里。这种看法显然是错误的。英国当时已是西方最强盛的殖民大国。但中国皇帝对周围的受他影响之下的朝贡国与藩属的看法就不是错误的了。然而，现代中国人不能象古代中国人那样去看待周边的朝贡国与藩属，古代中国皇帝将周边的朝贡国与藩属均纳入保卫其封建统治的“藩篱”或“屏嶂”。清顺治帝册封固始汗是为使之归顺，“作朕屏辅”，即要固始汗当好皇帝保卫边疆的助手。事实上，周边的朝贡国与藩属有很大区别。我们把它们纳入国际法去分析，会发现它们处在完全不同的地位。

　　清朝时，“中国朝贡之邦有定期者六：朝鲜、琉球、越南、緬甸、暹罗、南掌。朝鲜琉球最恭顺，越南次之。其余三国不过是羁縻勿绝而已”。“朝贡国”是中西方学者的称呼，中国皇帝则更多地称之为“外藩”。就是说，中国历史上的“外藩”与定期来朝的朝贡国是一回事。学术界一般将越南称为中国的朝贡国，而雍正帝则称“石南为朕之内地”，“安南为朕之外藩”。如果从国际法探讨，中国的“外藩”、“朝贡国”与宗主权下的附属国或被保护国具有惊人的相似之处。因为中国皇帝通过“万方来朝”，宣诏德威于天下，以示对外藩的统治。中国皇帝除定期大量回贡外，还要向这些奉正朔的属国提供保护，防止外来侵略，但内政令其自理。从1885年的中法战争及1895年的中日甲午战争，也可以看出中国与越南、朝鲜历史上曾有保护关系。这两场战争分别是为反抗法国侵越及日本侵朝而发生的。战争的结果是中国分别失去对越、朝的保护权，而它们分别沦为法国和日本的被保护国。第二次世界大战后，中国历史上的这些朝贡国分别获得了独立。

　　藩属与外藩、朝贡国的地位完全不同。它们有时被称为“内藩”，指中国少数民族地区。中国历代王朝对内藩的管理完全不同于“外藩”。外藩不派大臣，不驻常备兵员，外藩统治者的更替，中国中央政府一般也不过问，外藩只要定期贡朝，奉中国为正朔，与中国交往时使用中国皇帝年号即可。但对“内藩”，古代中国中央政府推行了一套完整的行政管理制度。它在某些方面与“外藩”有些相似，如也要定期朝贡（频率要高，外藩每五、十年一贡，内藩每三年一贡），内部也搞自治。但中央政府在“内藩”要派驻军队，巡视边防，并委任大臣，总督政务。清朝对“内藩”的管理达到了十分完善的程度。

　　1638年，清朝政府在中央设立理藩院，专管蒙古、西藏等少数民族事务。《清会典》把它们列入藩部。根据理藩院则例记载，藩部包括内外蒙古、察哈尔、青海、西藏、新疆。清朝中央政府对各藩部的管理，随着时代的发展，逐步加强。通过对处于藩部地位的西藏的历史考察，不难得出结论，“内藩”属于中国主权管理下的版图，是中国领土的一部分。与国际法上的附属国具有完全不同的性质。

　　清朝在入主中原后，在继承元明旧制基础上对西藏的管理进行了一系列的重大改革，加强了主权施政。在中央设立了理藩院。其中的典属清吏司专管西藏喇嘛转世的名号，柔远清吏司专管噶伦年俸等。在西藏地方，康熙大帝在平定准噶尔之乱建立噶伦联合执政。1727年开始正式派遣驻藏大臣，并领兵二千，分驻前后藏。1750年在平定西藏高层内争后，清廷建立噶厦，并授权达赖喇嘛与驻藏大臣共管藏务，这些改革内容前面已讲述过。通过对前清对西藏的施政与改革的历史考察，可以得出结论，虽然西藏作为藩部也要定期向清廷进贡，但是西藏的地位与朝贡国的地位完全不同，它处于中国主权管辖之下，是中国领土的一部分。在中华人民共和国成立后，中国中央政府坚决反对西方强加的所谓的“宗主权”，坚持认为西藏自古以来是中国领土不可分割一部分。其法理依据正是在此。因为在中国的最后一个封建王朝，中央政府对西藏拥有主权。也正是基于同样道理，中国政府在与周边国家谈判边界问题时，坚持以清朝实际管辖的边地为谈判依据。

　　“二十九条”的法律性质

　　1.从历史背景而言，二十九条是对前清藏政改革的法律总结。从1638年起，清朝中央政府虽然对藏政进行了一系列改革，如设理藩院、建立达赖、班禅传承体制、建立噶伦、设驻藏大臣等。但是这些措施并没有完全制约西藏内部的高层倾轧。1780年六世班禅首次向皇帝磕头，以示臣服与效忠。但他不幸染天花圆寂于北京。乾隆帝对班禅圆寂给予隆重的治丧赙仪，回赠大量金银珠宝，并派理藩院尚书博清额护灵返回扎什伦布寺。六世班禅有兄弟二人，其一为仲巴呼图克图，代管扎寺财产，遂将六世班禅的财产据为己有。另一弟名叫却朱嘉措，因未分得财产，便逃至尼泊尔，煽动廓尔喀统治者侵藏抢劫扎寺。这样导致了廓尔喀人对西藏的两次入侵（1788年、1792年）。特别是1792年的入侵，给西藏带来严重破坏。廓尔喀兵占领日喀则，将扎什伦布寺洗劫一空。消息传到北京，乾隆帝立即派福康安为大将先后率领汉满蒙藏各族官兵17000多人进藏反击廓尔喀兵。福康安大败廓尔喀人，并深入尼泊尔境内，离其首都仅一天的路程。廓尔喀战败求和，归还所掠的西藏财产，并表示每五年一贡，进京称臣。尼泊尔成为了中国的附属国，就象朝鲜、安南、暹罗、缅甸那样。

　　乾隆皇帝利用战胜廓尔喀的军威，以及拯救西藏赢得僧俗上下感激的有利条件，决定对西藏事务进行彻底的改革。他指示福康安“将来撤兵后，必当妥立章程，以期永远遵循。”福康安奉旨向七世班禅表示：“藏内办事之人，不知计虑深远，一切章程未能周妥，若不革除积弊，终非经久之策，俟至前藏时，会同驻藏大臣逐一筹议，兴利除弊，请大皇帝训示，俟奏定后，再当寄知班禅额尔德尼，谕后藏僧俗人等，一一奉行，永远遵守。”福康安抵拉萨后又向八世达赖提出：“必当更定一切章程俾知遵守”，以革除“噶伦任意舞弊”，“以期经久无弊，藏番永资乐利。”八世达赖当即答称，“卫藏诸事上烦大皇帝天心……将来立定章程，惟有同驻藏大臣督率噶伦及番众等敬谨遵照，事事实力奉行，自必于藏地大有裨益，我亦受益无穷。”

　　在这样的历史背景下，清廷中央命福康安会同西藏地方僧俗官员，总结过去诸次藏政改革的经验教训，共同议定了处理藏事的各项章程，这就是著名的《钦定藏内善后章程》二十九条。1793年奏请皇帝批准颁行。章程对过去几次改革的内容进行了总结，并增加了很多新的内容。

　　2.从章程内容来看，“二十九条”是中央政府对地方政府确立的行政管理办法。章程总共有二十九款，内容涉及政治、经济、军事、外交、宗教、司法方面，十分详细。概括起来可归纳为以下几个方面（章程全文见牙含章《达赖喇嘛传》第62页或本书附录）。

　　关于驻藏大臣的政治地位，章程第十条规定，“驻藏大臣督办藏内事务，应与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，共同协商处理政事，所有噶伦以下的首脑及办事人员以至活佛，皆是隶属关系，无论大小都得服从驻藏大臣”；第十一条规定，“噶伦发生缺额需要补任时，从代本、孜本、强佐中考察各人的技能及工作成绩，由驻藏大臣和达赖喇嘛共同提出两个名单，呈报大皇帝选择任命”。这是对从前改革中提高驻藏大臣地位的措施的明文规定或法律化。使驻藏大臣真正起到督办藏务、代表中央的作用，并有法可依。

　　关于西藏地方的涉外权力，章程确立了外事集权于中央、一切对外交涉由驻藏大臣全权处理的办法。如第十四条规定，毗邻西藏的国家写给西藏的行文及回文，“须以驻藏大臣为主，和达赖喇嘛协商处理”；“关于边界的重大事务，更要根据驻藏大臣指示处理”；

　　“外方所献贡物，需请驻藏大臣查阅”；“外方人员来藏时，各边宗宗本须将人数登记，报告驻藏大臣，由江孜和汉官进行检查后，准其前往拉萨”。

　　关于西藏的军事与边防，确立了正规藏军体制。第四条规定：“以前前后藏都没有正规军队，用时临时征调，不仅缺乏战斗力，并且造扰人民，为害很大。这次呈请大皇帝批准，成立三千名正规军；前后藏各驻一千，江孜驻五百，定日驻五百”；征兵名册二份，“一份存驻藏大臣衙门，一份存噶厦”；第五条规定军官选任由驻藏大臣与达赖喇嘛共同主持，并发给执照；第六条规定藏军粮饷“由藏政府交给驻藏大臣分春秋两季发给”；第十五条规定，在与尼泊尔边界相联的交通要道，树立界碑，阻止双方人员“随意越界出入驻藏大臣出巡时要予以检查”。

　　关于宗教方面，确立了“金瓶掣签”制度。第一条规定，达赖喇嘛、班禅喇嘛、各地活佛、呼图克图的灵童寻访“由各呼图克图和驻藏大臣在大昭寺释迦佛像前正式认定将灵童的名字及出生年月用满汉藏三种文字写于签牌上，放进皇帝特赐的金瓶”抽签。乾隆帝创立“金瓶掣签”制的目的主要是为了消灭转世制引起的宗教领袖与世俗权贵家族间的争权夺利的弊端。后来的第十、十一、十二诸世达赖喇嘛都是经过金瓶掣签认定的。这样维护了黄教的兴隆与蒙藏的稳定，有利于全国的统一。但是在晚清，随着中央政府权力衰落，“金瓶掣签”受到挑战，主要体现在第十三世达赖的确认上。这一点却被英人柏尔（Sir。Charles Bell）、理査逊（H。E。Richard-son）大书特书，以攻击中国对西藏的主权是“虚名”的。

　　关于财政、金融和贸易方面，章程规定西藏地方的赋税、收支，由驻藏大臣与达赖喇嘛一起核査审批（第二十、二十一条）；西藏对周边的商贸往来要报驻藏大臣衙门，由驻藏大臣签发路证（第二条）；藏币改铸，由驻藏大臣派汉官会同噶伦对所铸造之章卡（藏币）进行检查，藏币正面铸“乾隆宝藏”字样，边缘铸年号，背面铸藏文（第三条）。

　　关于司法审判，第二十五条规定，“对于打架、命案及偷盗等案件处理，可以缘依旧例”，但“须秉公办理”。对噶伦、昂仔辖米本（相当于拉萨市市长）等利用权势，无端加罪者，要呈报达赖，对“犯人所罚款项，必须登记，呈缴驻藏大臣衙门”，“对犯罪者的处罚，都须经驻藏大臣审批”。

　　总而言之，“二十九条”内容广泛，规定明细，它总结了历代中央政府管理西藏，特别是前清几次改革的经验，对于稳定西藏社会秩序，发展社会生产起到了良好作用；同时，章程巩固了驻藏大臣在西藏的政治地位，使其真正与达赖完全平等，能够制约噶伦，起到代表中央监督西藏地方政权的作用；章程还标志着清政府在有效管理西藏事务方面达到了成熟的阶段，完全将西藏纳入了封建国家法制的轨道。

　　具有讽刺意味性的是，有些人在论证西藏历史地位时说：“西藏历史上有自己的军队、货币和国旗，历史上就是一个独立国家，驻藏大臣不过是中国驻拉萨的大使”。但这些人为何有意回避“二十九条”呢？其理不言自明。因为对照“二十九条，”这种观点不攻自破。

　　3.从国标法分析，“二十九条”不是保护性条约，而是中央政府行使主权的表现。国际法认为，主权是指一个国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力，是国家的根本属性。对外权，指国家能够独立的、直接承受国际法上的权力与义务，如缔结国际条约，建立外交关系，防止外来侵略；对内权指国家政府确立本国领土内的政治、经济制度，法律、宗教体制以及社会文化发展的最高权力。国际法还认为，主权具有排他性，即主权不从属于外来意志与干涉，因为主权者之间是平等的；对于外来侵略与威胁，本国可以进行防卫，以维护主权独立领土完整。“二十九条”颁行的历史背景正好反映了清廷中央对西藏行使排他性主权的性质。廓尔喀的两次入侵使西藏人民深受战乱之苦，乾隆帝出征讨伐，打败了入侵之敌，这正是清廷中央行使主权，维护国家统一的表现。

　　从前面所述的章程内容来分析，“二十九条”更不是什么确立中藏保护关系的条约。宗主国对被保护国一般要提供安全保护，防止外来入侵。但1793年中国平定廓尔喀侵藏不是到此为止，而是对藏政进行重大改革，颁行“二十九条”。这个章程，不仅规定了西藏的涉外权和军事方面由驻藏大臣掌握与监督的权力，而且规定了西藏的经济、商贸、司法和宗教等方面也由驻藏大臣与达赖共同治理。其规定如此的明细，不正反映了中国中央政府对西藏地方行使主权的两个方面吗？

　　那么，范普拉赫是如何从1793年的藏政改革中得出结论，认为中藏之间只存在着某种保护性关系呢？首先，作者犯了削足适履的错误。他对1793年颁行“二十九条”的主要内容有意回避，只称，“1793年的改革”对“满藏间的保护与被保护关系”作了规定：即清朝作为保护国，在供施关系的基础上对自己的教主及其国家（西藏国）负有保护义务：“满洲人干预的性质程度，包括指派驻藏大臣作为西藏统治者与皇帝之间的居中人并负责西藏的外交事务，也属于保护与被保护关系的典型内容。”范普拉赫这种断章取义的作法是对“二十九条”的篡改，或是故意的回避与歪曲。按照这种裁剪方法去看清廷1793年的藏政改革，去分析“二十九条”，自然很容易得出范普拉赫的那个危险的结论（前已述）。

　　《钦定藏内善后章程》二十九条是清朝政府1793年整顿西藏政务的重要成果，它标志着中国对西藏的施政达到了成熟的阶段。无论从历史还是从国际法的角度来看，“二十九条”都是中国中央政府加强对西藏地方主权管辖的表现，是总结元以来历代王朝对西藏拥有完全主权的一个重要历史与法律文献。对于如此重要的文献，某些学者或视而不见，或有意曲解，目的在哪里？

　　第一，他们试图用断章取义的办法，证明“二十九条”是一个保护性条约。它确立了中国对西藏的保护关系。这也是为了说明，西藏历史以来就是一个独立国家，即使在中国影响力最大的时期（18世纪），西藏也只是一个中国的附属国。

　　第二，他们要人们按照他们的分析框架去探讨西藏问题的解决办法。既然西藏历史上是中国的被保护国，一直没有失去国际人格，那么，中国也应该象法国、日本等宗主国那样允许自己的殖民地独立。法国统治下的突尼斯及日本统治下的朝鲜早已摆脱了被保护的附属国地位，成为拥有完全主权的国家。中国也应该允西藏独立。这就是范普拉赫等人研究西藏历史，曲解“二十九条”的真正目的。这也是他们研究历史探讨的解决西藏问题的所谓根本办法。