6月23日，缅甸首都内比都，到访的中国国务委员杨洁篪与缅甸总统吴登盛举行会谈。为中石油集团陷入困境的中缅油气管道项目出面协调，是杨洁篪此行的重要议程。

　　6月4日，中石油宣布中缅天然气管道缅甸段工程建设全面完成，达到投产试运条件；原油管道缅甸段工程完成94%。据中国《财经》杂志报道，中石油这一项目总投资或高达50亿美元。不过由于缅甸当地居民和非政府组织的反对，完工或接近完工的管道项目并未顺利开始向中国输送油气。

　　为了得到缅甸政府对该项目“顺利实施”的支持，杨洁篪代表中方承诺，中缅油气管道投入使用后，每年会在缅甸下载200万吨原油（约合10%的管输能力）和总输送量20%的天然气，以支持缅甸经济社会发展。中缅油气管道项目上马时的设想是，油气全部供应中国，缅甸仅取得过境费。

　　中国国企在经济发展滞后的缅甸投入巨资，似乎理应受到欢迎和优待，为何在项目实施中反而困难重重？

　　回头来看，中国大型国企为其对缅甸政局走向的误判和应对失策，付出了高昂的代价。

　　2007年后，中国资本快速布局缅甸，一个重要的原因是当时中缅政治关系紧密。中国在联合国安理会否决了英美等国提出的对缅制裁议案，为此缅甸电视台曾中断节目专门感谢中国。缅甸军政府与西方关系的恶化，为中国国企布局缅甸创造了机会，一系列大项目由此签订。2009年中缅政府签署《关于建设中缅原油和天然气管道的政府协议》，中缅油气管道项目从降生之始就带上了强烈的政治色彩。

　　然而，2010年11月，缅甸举行多党制大选，军政府将权力移交文职政府，缅甸民主化进程迅速开启。前总理吴登盛获选总统，释放了民主派旗手昂山素季，并允许她重返政坛。作为联邦制国家，缅甸各地方政府在经济社会事务上有发言权，这一点在军政府期间并未充分显现，2010年后，地方政府话语权显著上升。

　　缅甸政局剧变，在缅投资的中国国企纷纷陷入尴尬与困境。2011年9月，由中电投集团投资，中国水电集团承建的伊洛瓦底江密松水电站项目，被吴登盛以尊重当地民众意见为由搁置。该项目预算高达36亿美元，两家中国企业损失惨重。中国兵器工业集团下属的万宝矿产有限公司在缅甸北部投资10亿美元的莱比塘铜矿项目，在经历停工、复工、再停工的一番折腾后，最终也没有逃脱密松水电的命运——于2012年底全面中断。

　　中国国企在缅甸投资受挫，首先是对缅甸的政治风险认识不足。特别是该国处在从军政府向民选政府的过渡阶段，政治走势存在诸多不确定性。不少中资企业认为自己的优势在于可以到达西方企业不愿或者不能涉足的国家和领域，殊不知，具有多年海外经验的跨国企业之所以不愿进入，常常是因为评估到风险可能大过收益。

　　在投资之前进行细致而严谨的风险评估是投资的必要功课，但是很多中国国企都忽视了这一环节，对于当地的风土人情、习俗禁忌缺少足够的了解。以密松水电站为例，当地居民有山川崇拜的传统，而建坝发电触碰了禁忌，在当地社区招致强烈反对。

　　缅甸是个多民族的后殖民地国家，国家统合能力比较低下，缅北内战时断时续，若开邦佛教徒与穆斯林的冲突不断。中缅油气管道在缅境内全长770多公里，从缅甸南部港口一直向北延伸，在缅北从云南瑞丽进入中国。缅北枪声不断，保证油气管道安全畅通绝非易事。若冲突双方以油气管道作为袭击目标，中石油将如何应对？

　　中国国企在缅甸最大的败笔，当属其依赖“上层路线”的运营思路。中国的大型国企在国内习惯于享受政府的强有力行政和财务支持，并且凭借这种支持占据市场。当他们进入缅甸时，也试图复制他们在国内市场的优势——走争取缅甸中央政府支持的“上层路线”，以为有军政府支持就可以搞定一切。

　　走“上层路线”的一个直接后果是，管线所经的地方政府和社区在项目规划和合同层面处于缺位状态。2010年6月项目开工，中石油在项目建设实施层面，才面对面接触到缅甸当地居民、社区，并遇到超出预料的阻力，导致工期延误和造价超支。根据协议，缅甸政府通过中缅油气管道项目，每年将获得1300多万美元的过境费，而承担了环境成本的沿线社区和居民，却很难从中直接获益。在当地人眼中，中国资本与缅甸政府联手攫取巨大的利益，其不满之情可想而知。

　　缅甸军政府交权后，中国企业“上层路线”的弱点更加突现。军政府在位，还可以为中国国企推进项目提供一些自上而下的压力。缅甸政府集体“脱军装”后，中国国企与军政府的亲密关系，反而成为一种负担。早已不满军政府的民众，更将中国投资视为军政府的利益同盟者加以敌视，中国投资的油气管线、铜矿、大坝等项目因此不断遭到缅甸当地非政府组织和民众的抗议抵制。

　　针对这种的境况，中石油也试图补救，包括投入2000万美元，修建学校、幼儿园、医院等。不过，中资企业的补救措施，依旧是“上层路线”式的——把钱交给缅甸中央政府，至于政府如何分配这些资金，那就是另外一回事了。缅甸政府修建的基础设施未必能让管线过境地区的百姓享受实惠，遑论为中石油赢得民众支持了。

　　中资企业在缅受挫、中缅关系降温的同时，许多国家的政府开始寻求提升与缅甸的关系和商业往来。去年以来，西方政要几乎将缅甸门槛踏破，美国总统奥巴马、日本首相安倍晋三先后访缅，而缅甸总统吴登盛也对美日进行了历史性访问。缅甸水电资源丰富，但开发不易，日本对外援助机构建议缅甸开发以村为基础的小水电，每个村只要5万美元，这种方式反而比捷足先登的中国资本更受当地人欢迎。

　　50亿美元的投资，即使对中石油集团这样的巨无霸企业，也不是一个小数目。中缅油气管道如果不能按期按量投产，势必给中石油带来严重的债务负担和经济损失。

　　无论密松水电还是中缅油气管道，中国国企都需要反思其海外投资策略，尤其是对被投资国政治风险的评估与应对。

　　中国资本输出不能只依赖与东道主国中央政府保持良好关系的“上层路线”，更需要“上下结合”赢得地方政府、社会团体和社区居民的认可。上层路线”只有得到“基层路线”的配合时，才能行得通。即使在中国国企拥有天时地利的本土市场，这个道理照样适用。中缅油气管线的下游配套项目——中石油昆明1000万吨炼油工程（其中包含65万吨对二甲苯产能，即PX）今年5月遭到昆明市民集体上街抵制，“上层路线”的弊端再度暴露无遗。

　　不过，从中石油集团总经理廖永远5月赴缅甸拜会吴登盛，到杨洁篪6月底访缅等迹象看，中石油仍立足依靠“上层路线”和利益让步推动项目投产。中缅油气管道何时才能开始向中国供油供气？投产后能否达到设计管输量？计入运输成本后的能源价格是否具有竞争力？这些都还是未知数。

　　孙兴杰是吉林大学国际关系史博士。