生存的逻辑

第十四章 火耗的火力值

　　清朝开国初期，天下战事频仍，尤其是“三藩之乱”导致帝国军费开支巨大。在这种情况下，中央将地方上存留的款项全部划拉到户部的银库里。这样就造成了，州县虽然设有藩司，却无钱可以支配。

　　中央机构除了收刮地方财政，还将地方权力机关的行政运行成本一再压低。行政成本压低的最直接体现就是削减官员的办公经费和工资。康熙七年（1688年），总督、巡抚每年的办公经费只有100两，知府25两，州县15两。如果我们按月折算，总督、巡抚每月的办公经费只有8两，州县仅1两。一品官月俸仅15两银子，九品官月俸更是只在有区区3两。

　　如此低廉的权力运行成本给官场带来的负面效应是可想而知的，如果一个县令按照中央朝廷规定的官俸数额每月1两银子的标准运行权力机器，并且能够运转自如的话，那么他实现的将会是一个接近于零成本的政治神话。

　　神话最终没有实现，官员们开始运用自己的聪明才智去堵制度的漏洞。他们在征收赋税时对百姓大肆私征加派以补不足，而火耗正是其中最主要的额外加征项目。

　　火耗又称为耗羡，最初是指古代官方在熔铸货币等贵金属时所产生出来的损耗，后来便将其引申为官府征收田赋时附加的费用。在古代赋税制度中，赋税本额应该由国家统一规定，而征收所需的开支费用则由各地自主定夺，这些费用包括征收人员的开销、米粮和款项的包装运输费用、银两熔铸损耗等。

　　中央将征税所产生的附加费用交由地方上自定自收，这就造成了火耗标准各不相同。

　　火耗是一项摊派到老百姓头上的非制度性赋税，在明、清初建时，国家曾经明令禁止地方征收火耗，以减轻老百姓的负担。康熙皇帝还专门选派清廉大臣到各地禁革重耗，结果是火耗的火没有被扑灭，反而越扑越火。

　　没有办法，皇帝最后也只有默许。如此一来，火耗就成了地方官员的一项重要收入来源。既然朝廷如此抠门，官员们只有自己想办法丰衣足食。官员们所想的办法无非是刮地三尺，于是害苦了老百姓。一些州县甚至出现“税轻耗重，数税于正额者”，“用一派十，用十派千”的不正常现象。

　　康熙时期，政府规定以康熙五十年（1711年）的人丁数作为征收丁税的固定丁数，以后滋生人丁，永不加赋。当时每年收征的地丁银约2500至2900万两之间，如果我们以二成约数估算，对应的耗羡应该不会少于五、六百万两。这样一笔巨额款项完全放手让州县自行征收，并且无章可以约束。

　　这种做法带来的危害是显而易见的，官场腐败之风日盛，国家的赋税制度受到来自官、吏、民三方博弈力量的冲击。

　　正因如此，雍正在即位之初，就着手解决的头等大事就是解决火耗问题，雍正创造性地实施了“火耗归公”这一制度。

　　从这个词的字面上来理解，雍正试图用制度来规范“火耗”所引发的地方权力集团瓜分利益的现实问题。具体做法就是将全省各州县的耗羡集中起来，由督抚统一支配。其中一部分用于官员本俸不足的津贴，主要是为了培养官员廉洁从政，故名“养廉银”。其余部分用作各级地方政府日常开支和弥补地方财政亏空。

　　雍正的“火耗归公”改革在短时期还是取得了一定的成效，底层民众所承担的税负明显减轻，吏治大为改观，国家财政状况也得到了很大的改善。火耗归公之所以能迅速取得成效，与雍正本人雷厉风行的彪悍作风有着很大关系。

　　乾隆皇帝即位后坚定地推行他老子雍正的政策，将地方火耗收入全盘置于中央的严密监督之下。可是随着时间的推移，火耗不仅没有如雍正、乾隆父子所预想的那样缓解民间压力，反而走向愈演愈烈的反方向。

　　也就是说，中央权力的全面界入不仅没有巩固火耗归公的成果，反而使火耗之弊愈发难以控制，出现了“耗外之羡，多取累民”的新情况。最后，连皇帝也只能无奈地接受无序与混乱的现实。这一事件暴露出的是，清朝的权力机制存在着“头轻脚重”的问题。以皇帝为首的中央权力过度集权，使得地方财政体系滑向崩盘的边缘，结果造成地方行政权力逐渐失控。

　　要想了解“火耗归公”是如何从幕后走向台前，并最终走向崩盘的。我们就有必要搞清楚，雍正皇帝玩这场政治游戏的真正动机是什么？

　　清朝实行的低俸禄制度，随着官员品级的递减而递减。等到了权力结构的最底部，七品县令的年俸只有四十五两，衙门们聘用的吏役钱粮所拿的就更加微薄，一年只有六到八两。一年忙到头就领到这么一点薪俸，既要养家活口，聘请必不可少的幕府师爷，还要应时打点孝敬各级上司的礼金，日常送往迎来、交际应酬的费用，就算是理财专家也难以维持正常的家庭生活和逐项开支。

　　在这种情况下，官员们就会动用自己的权力资源，去兑换权力资本。胆子大一点的官员，刮地皮都要刮出油水；胆子小一点的，只有在权力范围内，想办法捞取数量不等的灰色收入。

　　康熙执政时期，中央朝廷允许州县官取一分为限的火耗，意在养廉。

　　那些地方官员则将耗羡的私征、私派、私用视为约定俗成、合理合法的地方权利。其实各地耗羡征收的实际数量根本没有办法限制，火耗率从江西、浙江占正额钱粮的百分之五至十，一直到山东、河南占正额钱粮的百分之八十。

　　地方耗羡的滥征、滥派，作为远在京城的皇帝是心知肚明的。

　　雍正元年（1723年）元旦，刚刚接手帝国大权的雍正就在自己的新年讲话中，向地方官员发出通告：“今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，朘削何堪。”

　　没过多长时间，湖广总督杨宗仁率先做出反应。他向上奏请，希望朝廷能够将原属地方官私派、私用的耗羡提出二成，以充地方“一切公事之用”。随后山西巡抚诺岷也奏请，将每年收取五十五万两左右的火耗银全部归公，拿出其中的二十万两，用于填补亏空及地方其他公用，然后再拿出余下的二十三万五千余两，作为官员的养廉银。

　　这个提法受到了雍正皇帝的嘉许，并得以首先实行。其后，山东、河南，山西等地方行政长官也先后奏请并在其属地实行提取耗羡之举。

　　有官员同意这么做，也有官员反对这么做。反对的官员则认为耗羡乃州县之私，如果耗羡归公成为国家正税，一有加赋之嫌，二有纵贪之害。官员意见不统一，由此引发了激烈的廷议。

　　针对火耗归公这一提法，地方官员基本上是投赞成票，京官往往投的是反对票。当时的吏部右侍郎沈近思，左都御史、吏部尚书朱轼都不同意耗羡归公。沈近思还在这个问题与雍正皇帝有过正面交流。他认为：耗羡归公使得税负征收的正项之外更添正项，并不是好办法，他日必至耗羡之外更添耗羡。

　　雍正皇帝反问道：你作县令时，收不收火耗？

　　沈近思的回答是：收，那是为养活妻儿。

　　雍正道：“你岂非为一己之私？”

　　沈近思答：妻儿不能不养，否则即绝人伦。

　　沈近思的回答说出了大部分官员的心声，听到这里，雍正才明白，其实像沈近思这样的京官，他们并不是反对征耗羡，而是不同意耗羡归公。他们所顾虑的是，这种做法会助长地方火耗的盛行。

　　用反对者的眼睛看待这件事，火耗征收犹如渔人捕鱼，在“火耗归公”政策出台前，由于没有制度性的约束，扮演着渔人角色的官员，他们也许只是拿吊钩或者鱼网在池中捕鱼。等到朝廷出台“火耗归公”，官员们在国家法度的掩护下，会变得更加忌惮，捕鱼的工具由鱼钩和鱼网直接换做抽水机，直接往地方财税源头插进去一根管子，抽完水连底都给捞干净。

　　雍正见廷议不能达成一致，于是在雍正二年（1724年）七月颁发上谕，宣布实行耗羡归公的改革新政。雍正的意思就是说，既然你们官员不能达成一致，那就只有听我这个一把手的。

　　雍正在上谕的开头就直接点明了“廷议”的实质：“前朕曾降谕旨，令尔等平心静气秉公会议，今观尔等所议，亦属平心静气，但所见浅小，与朕意未合。”

　　其中一句“与朕意未合”基本上就表明了自己的态度：既然朕给你们发扬民主的机会，可你们不明白朕的心意。既然“与朕意未合”，那么廷议就等于是在走形式，议了也白议。

　　雍正皇帝的意思非常明确，那就是剔除积弊，在全国实行耗羡归公政策。

　　帝国朝堂里那些谨小慎微的官员见圣意已决，只好提出了一个折中的办法，是不是可以考虑先在山西试行，看效果如何再做推广。在这件事上，雍正是铁了心的要推行改革，他还是没有同意。雍正坚持要在全国实行耗羡归公。在皇帝的坚持之下，耗羡归公很快得以在全国范围内推行。

　　“火耗归公”的耗羡主要用于三方面：一是作充作官员的“养廉银”。火耗归公，在一定程度上等于是掐断了官员的财路通道。为了补偿官员的损失，不至于权力集团的内部矛盾过于激烈，雍正同意拿出部分耗羡作为制度内的灰色收入发放给官员。他同时要求官员在拿到“养廉银”后，就不要再跑到老百姓的地盘上去刮油水了。当时全国地方文职官员的养廉银总计是280余万两，这笔钱是朝廷在官员常额俸禄之外按规制发放的。

　　二是用作弥补地方亏空；三是用作地方官府的办公经费。耗羡的征收标准是按照地丁银的一定比例抽取，随地丁银的固定而固定，而各级官员的养廉银和地方官府的办公经费也有统一的标准，所谓“皆有定额”。

　　需要在这里特别指出的是，雍正火耗归公改革的一个重要原则就是火耗不能归入正项，而应保持它的“非制度性”。对此，雍正还曾经做过一个专门的说明。

　　雍正五年（1727年），他在对一奏折朱批时明确指出火耗归公改革的“公”指的是“地方之公用”，而“地方之公用，乃私用之公用，非国家之公用也。”为了使耗羡不致转成正项，雍正还作了真诚的努力。

　　雍正三年（1725年）二月，山西布政使高成龄奏陈按年度来报销省耗羡一折，雍正在朱批中说：“知道了。若遇上不肖上司，岂此一折奏报所能绳也。只要实行，不在此奏也”。在雍正看来，督抚年终对本省耗羡的报告只是一种形式而已。他有意将耗羡的提解、分配作为地方性事务，完全交给藩司与督抚全权处理。

　　雍正四年（1726），河南巡抚田文镜经雍正认可动用本省的耗羡银两制造河北镇各营盔甲。由于所涉款项巨大，为了谨慎起见，田文镜向工部专门打了报告。工部后来将田文镜的报告驳回，令其说明各项开支的具体情况。

　　雍正以工部堂官不分正项与火耗性质为理由，又将其交还工部察议，同时对田文镜进行了处分。由此可见，雍正在“火耗归公”之初对火耗不列入正项的态度是十分坚决的。对这一看似荒唐的政策，雍正自有他的一番道理，他认为如果将耗羡银两比照正项具题报销，担心时间久了，有不法官员将耗羡作为正项，然后在耗羡之外还要再设新的火耗项目。那样的话，“必至贻累人民，此风断不可长！”

　　雍正对耗羡归公引发新的更高的道德风险充满了警觉，其实他的这种担忧也并非他一人所有，他的父亲康熙也得过类似的忧虑症。康熙六十年，康熙曾经对身边的大臣说：“火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外量加些微，原是私事。朕曾谕陈瑸云，加一火耗，似尚可宽容。陈瑸奏云，此乃圣思宽大，但不可明谕，许其加添。朕思其言，深为有理。”也就是说，火耗本来只是州县官员入不敷出，所以在正式赋税之外又添加了一些，本来只是地方上的事。可是陈瑸却说，这是皇恩浩荡，地方上可以明着做，但是不要明着说。

　　从“不可明谕，许其加添”的这句话里，能够体会出康熙在“火耗”一事上所表现出来的纠结心态。一边是权力运行需要经费；一边是“火耗”合法化可能带来道德风险。身为一国之主的康、雍二帝对明显存在弊端的“火耗”问题所表现出来的纠结其实正是对“道德风险”的理智反应。他们既要政体的通畅运行，又不想因为“火耗归公”背上骂名。

　　雍正以一种近乎决绝的姿态来推行耗羡归公政策，这种做法势必会影响到官员的切身利益。在官员尚未理解的相当长的一段时间内，他们对雍正的改革是有所抱怨的，这种隐而未发的抱怨为改革的不彻底埋下了祸根。

　　在这场利益博弈中，几乎每一个社会阶层的主体都卷入其中，从皇帝、官吏到平民，这项改革动摇的是帝国的整条利益链。我们知道，封建王朝的权力框架属于典型的分层金字塔结构。这种结构最基本的特点是，每个层级都分布着诸多权力元素，同时各层级之间又形成利益勾连。

　　在这个权力结构中，只有皇帝一人占据塔尖的位置，其他各层都有多项权力元素并联交合，而每一层的元素个数与它所处的层级数成反比。也就是越往金字塔高层走，权力元素就会也少，越往底层来，权力元素就会越多。

　　政治学研究表明，权力系统如果按照分层组织布局，往往可以最大限度地提高政府的行政效率。清朝政体虽然走的还是权力集中的前朝老路子，但是在利益结构的划分上呈发散状，并且这种发散的趋势是越向下越明显。尤其表现在财政分级管理上。

　　那些失去财政自主权的地方权力机构连最起码的运行成本都捉襟见肘，更不用谈什么工作效率。身居其中的地方官员们在权力分肥中也是各显神通，通过另谋财路来弥补各级官府日常用度和官员薪俸之不足。

　　火耗是地方官府开辟的最重要的一条财路，虽然没有写进官家的正式章程里，却是各个利益集团信守的隐形公约。通过制度性的集权方式，清朝有效地防止了权柄旁落。但是过分集权也使皇帝愈发处于一种相对不利的位置。

　　皇帝作为一个人，就算他是古往今来“天字第一号”的明君圣主，让他一个人与成千上万负责具体事务的官员相比，也是一场力量悬殊的博弈态势。最起码在行政的有效信息方面，一个人与一个庞大的集团比拼实力，是不可同日而语的。

　　作为皇帝，很多时候看似一个人，可放在这场博弈格局中却不是一个人。形式上的个体，因为手中掌握了至高无上的权力，就有了千军万马的集聚效应。皇帝在权力的使用上，完全套用的是现代经济学理论中的“委托——代理模式”。我把它称之为企业分权模式，或者是老板——员工模式。

　　在这种“老板——员工”模式中，官员作为“员工”往往以皇帝这个“老板”的名义来承担和完成一些事情。官员通过完成他的工作来获得一定的报酬，更为关键的是，员工不必对他的行为结果负全部责任。这是因为他的行为决策除了会影响到自身利益外，更为关键的是他会影响到老板的切身利益。

　　老板之所以要雇佣大量的员工，是因为老板的时间、精力有限不能对应尽事务做到事必躬亲。在帝国体制下，以一己之身治理庞大帝国的皇帝是十分需要“员工”的。因此就有许多以维护皇帝家天下万世长存为目的的官僚为皇帝打点具体事务。

　　官僚集团通过向皇帝提供服务获得一定的地位与数量不等的金钱，但是他们并不对自己的行为后果负全部责任，而是由其幕后老板——皇帝来承担最终的政治后果。

　　“老板——员工”是最为完美的组合方式，作为代理人的员工“五加二、白加黑”地为自己老板（委托人）的利益而【拼命工作，而老板按照工作所产生的利益付给员工（代理人）相应的报酬。

　　可是现实并非完美世界，很多时候皇帝与官员的关系并不处于无任何耗损的最佳状态。两者权力值的不对等便是其中最为重要的一个原因，而这种不对等往往会产生所谓的“道德风险”。由于权力值和权力风险值的不对称，使得官员有可能会通过损害皇帝的利益来最大限度地提升自己的权力值。

　　那些地方官员对自己所辖之地的人口、资源和经济状况具有绝对的信息优势，这种优势使得官员在权力运行中往往会占据主动。一年到头困于皇宫中的皇帝就算有通天的本领，也无法监测到每个官员日常的行为决策。既然监察制度本身有漏洞，那么地方官员就有可能会利用制度漏洞在征收赋税时加派各种费用。

　　官员们手捧少得可怜的薪水，想的却是升官发财梦。在利益的驱使下，“不道德行为”就会变得理所当然。火耗盛行本来就是因为官俸、官用过低引起的。雍正和他的拥趸们认为，如果朝廷能够将火耗纳入赋税正项，然后再通过正规途径在中央监察下由各省督抚统一调配，就可以将“火耗”的火力降至最低点。

　　可他们忘记了一点，那就是官家制度的执行力究竟能不能扛起这份职责。比如说中央监察能够到位。很多时候解决问题的办法没有问题，有问题的是解决办法的人出了问题。

　　“火耗”本是权力集团瓜分利益的事，可皇帝又不愿意承担道德风险。于是才炮制了“火耗归公”游戏新玩法，要求将火耗的支配权交予省级官府统一调配。可道德风险并没有因此而削弱，只有由A转嫁到B，最后又演绎成了一场集体腐化，越规避越疯狂。

　　“火耗”说得通俗一点，它就相当于十几年前还没取消农业税时的村提留、乡统筹和县统筹，也就是各利益阶层在正税上另行加征的附加税。我们就拿康熙年间的广东省新会县为例，当时这个县每年的农业税指标是48000两，可是知县太过贪婪，在这个指标的基础上又加收“二分四的火耗”。平白无故，农民就要多交24%的税。这样一来，所征收的税负里就会多出11520两的灰色收入。

　　多出来的这笔灰色收入，知县也不敢私吞。按照权力的分肥规则，他得拿出其中的三分之一分给下属，另外三分之一交给上司，剩下三分之一才能装进自己的腰包。而他交给上司的那三分之一通常是层层分配，道台分一笔，知府分一笔，按察使和布政使分一笔，巡抚分一笔，最后总有一笔打进总督的私账。

　　如果只是一个县的火耗，远远无法满足一个总督对于利益的需索。一个总督管辖好几个省，而每个省又设有几十个乃至上百个县。作为利益的共同体，每个县都会分润于总督。一笔笔灰色收入就这样通过抽水管道似的路径流进了总督的口袋，积少成多。

　　由于地方官员只是按章办事，对具体征收费用也就没有进行全面监控的激励。这样一来，高度的中央财政集权，虽然（因无更多层级与其分权）保证了中央财政收入的稳定，但也因缺乏有效的层级控制，才导致了耗羡征收的无序状态，由各省布政使统一提解分配。

　　雍正在位期间火耗归公的效果还是很明显的，这主要得益于火耗监控体制中增加了省级这一层级，这样就形成“中央——省——州县”的层级结构。从层级效率的理论看，这肯定会提高对火耗监控的效率。