中国投资体制改革30年研究

第三节 投资宏观调控和管理的国际比较

　　在第一节分析投资相关主体的时候，我们已经明确指出，政府在投资领域具有双重身份，一是投资决策主体，即具体投资活动的参与者；二是投资的调控主体。受各国政府职能边界的限制，通常政府作为投资决策主体，其作用范围比较有限。因此，在投资体系中，投资宏观调控是政府的主要职责所在。事实上，从国民收入的构成来看，宏观投资在各国都占据着很大比重，因此，投资调控和管理同样也是各国宏观调控最为重要的组成部分。本节拟从政府职能角度出发，对投资调控目标、政府干预程度、调控方式选择、调控手段措施以及政府投资管理等方面进行比较研究，以期从中探寻一些具有指导性和借鉴意义的规律。

　　一、干预程度和调控目标的比较

　　投资调控作为宏观调控的重要组成部分，其调控目标首先必须与宏观调控的总体目标相符合。与此同时，投资本身兼具需求和供给两方面的特性，这使得投资调控往往也会成为政府贯彻其产业政策的重要手段。

　　（一）美国的干预程度与调控目标

　　美国是典型的市场经济国家，其奉行的自由竞争和政府有限干预的原则同样贯穿于其投资调控和管理中。政府在经济领域的主要职能是维护宏观经济的平稳运行，反映在宏观调控目标方面就是实现物价稳定、充分就业、经济增长和国际收支平衡。投资调控作为宏观调控的组成部分，其目标当然要服从上述四项宏观调控的总体目标。

　　在四部门生产法划分中，国民收入的组成部分可以分为消费、投资、政府支出和净出口。这四项需求中，投资需求是最不稳定的因素，直接影响到宏观供需平衡。因此，为了实现维护宏观经济平稳运行的总体目标，投资调控的首要目标就是通过投资规模的调节促进供需总体平衡。

　　除去维护宏观经济平衡以外，美国的投资调控目标也包含产业协调发展的内容。当然，调控的范围仅限于一些无法通过市场自发调节实现协调发展的基础性产业，如农业等。因此，这类产业方面的调控也可以看做是政府实行有限干预、弥补市场缺陷、维护宏观经济协调发展的具体体现。

　　（二）德国的干预程度与调控目标

　　德国是社会市场经济的代表，市场原则依然是其经济运行的根本准则。政府对于市场实行适度干预的原则，在投资领域，政府干预的主要目的是为私人投资活动创造良好的竞争环境，实现由市场竞争引导企业投资行为、提高资源配置效率的目的。

　　德国政府适度干预的原则决定了政府对于投资调控的目标除了实现宏观调控的一般目标外，主要是创造和维护公平竞争环境，保护企业尤其是中小企业的投资行为。通常，联邦政府对于产业发展基本不会给出任何倾向性的意见，但对于基础性的科学研究、风险较大的战略性项目，从全局出发也会给予相应的资助。州政府的工作重点则是通过一定措施扶持中小企业发展、促进技术进步，但以不破坏自由竞争为前提。

　　（三）日本的干预程度与调控目标

　　日本虽然是发达的资本主义国家，但在其经济发展和运行的过程中，政府始终处于主导地位。这使得日本的投资调控具有很深的政府干预痕迹。就投资调控目标而言，贯彻实施政府产业政策是投资调控的重要目标。

　　事实上，作为政府主导型发展的成功典范，日本政府在战后经济起飞的不同阶段实施了不同的产业政策。而这些产业政策的实施在很大程度上是依靠投资调控来实现的。因为，投资活动具备需求和供给双重特性，从供给角度来看，投资的产业结构事实上决定了国民经济的产业结构，因此，日本的投资宏观调控目标一直以来都与其产业政策目标相联系，投资调控也成为实现产业政策的有效工具。

　　（四）韩国的干预程度与调控目标

　　韩国虽然实行的也是资本主义经济体制，但其在经济起飞过程中具有明显的“政府主导”特征，这一点可能与东亚文化中将国家作为主宰力量的传统观念有关。就投资领域而言，韩国政府长期对企业的投资行为进行分，更是韩国工业化过程中产业政策贯彻实施的途径和手段。这一点与日本非常相似，而且韩国的干预程度似乎比日本更强。

　　（五）法国的干预程度与调控目标

　　作为西方发达国家，法国实行的并非纯粹意义上的市场经济体制，而是国家指导性计划调节的经济体系。政府的宏观调控目标、政策、思路通常是借助指导性的国民经济计划来体现。当然，这种指导性的计划是在不限制市场机制作用的前提下实现对市场的补充。这种经济体制使得法国政府对投资的干预程度和调控目标呈现以下几个特点：①政府将国有企业和私人企业的投资活动都纳入到调控范围之内，政府对投资活动的干预程度明显高于其他市场经济国家。②通过指导性计划引导企业投资纳入到国家政策轨道，推行国家特定阶段的产业政策。③政府通过对投资总量和结构的调控，维护正常的市场秩序、防止垄断和破坏性竞争。

　　二、调控方式和政策手段的比较

　　投资的调控方式总体可以分为直接调控和间接调控两种，调控的政策手段则包括财政、税收、货币等。各国在投资调控实践中所采取的具体方式和手段不尽相同，这与各国对于投资的干预程度和调控目标有着密切关联。

　　（一）美国的调控方式和手段

　　美国奉行的自由市场和政府有限干预原则决定了其在宏观调控，包括投资调控方面，主要以间接调控的方式为主。事实上，即便是政府参与决策的公共领域的投资活动，在具体实施的过程中通常也是由政府通过一定的方式委托企业，以市场竞争的方式完成的。政府远离投资行为的具体实施，这在客观上决定了政府对于投资的调控应该也只能采取间接调控的方式。

　　美国政府对于投资调控的主要手段是财政政策和货币政策。在财政政策方面，政府通常会采取以下方式进行投资调控：①税收调整。投资减免税和扣除折旧是调控投资的常用财政手段。投资减免税主要是允许企业将设备投资以一定比例扣减应税所得额；折旧扣除是指在税收处理中提高用于抵扣应税所得的设备折旧比例。两种调整都能够起到降低企业投资成本、刺激投资的作用。②调整政府预算开支。通过调整政府开支中用于基础产业的支出份额，可以起到调节经济周期、扶持基础产业发展的效果。货币政策方面的调控手段主要是为人们普遍熟知的“调整银行准备金率”、“调整基准利率”及“公开市场操作”三大工具。

　　（二）德国的调控方式和手段

　　德国政府对投资的干预和投资调控的目标决定了其在调控实践中必然也是以间接调控为主，在调控手段方面同样也是主要依靠财政政策和货币政策两类政策工具。这些同美国相比是大同小异。

　　当然，在德国的投资调控中也存在直接调控的方式，具体来说就是通过财政补贴的形式给予特定行业的投资优惠。根据德国《稳定与增长法》的规定，财政补贴可以分为直接补贴和间接补贴两类。间接补贴主要是指联邦政府实施的各项促进计划中的税收优惠、特别折扣，这与美国税收调整的做法基本类似，因此这类补贴事实上还是一种间接调控的手段。直接补贴又进一步细分为维持性补贴、适应性补贴和生产性补贴三种。维持性补贴是出于政治和分配政策的需要，提供给农业、采掘业等关系国计民生行业的一种补贴；适应性补贴主要是针对造船业和德国东部中小企业发放的，旨在帮助它们适应经济环境变化、优化生产结构和规模的一种补贴；生产性补贴则是政府针对具有发展前景、具备高精尖特点、代表未来发展方向的企业和项目发放的补贴。

　　德国政府对于直接性补贴的发放非常谨慎，从上述发放范围可以看出，发放的目的也是为企业营造一个更好的竞争环境。

　　（三）日本、韩国的调控方式和手段

　　日本政府对投资活动调控采取的是直接调控和间接调控相结合的方式。这是由其较强的干预程度和以贯彻产业政策为目的的调控目标所共同决定的。

　　在间接调控方面，日本政府采取的具体调控手段与其他市场经济国家大体相同。包括以优惠税率为主的财政政策及常用的货币政策工具。同时，还通过“窗口指导”的方式，引导银行等金融机构实施“选择性贷款”，以达到实施产业政策的调控目标。

　　在直接调控方面，日本政府的调控手段主要是通过建立以政策性金融机构为主体的财政投融资体系来具体实施的。通过政策性金融机构向符合产业政策的投资优先安排资金、给予低息贷款。

　　韩国的投资调控方式和手段与日本基本相似，采取的也是直接调控和间接调控相结合的方式。在直接调控方面，韩国除了像日本一样建立起一套以政策性金融机构为主体的财政投融资体系外，还成立了专门的投资基金，以便对重点发展产业给予直接的资金支持。

　　（四）法国的调控方式和手段

　　法国实行的以国家计划为指导的市场经济模式，决定了其投资调控必然采取直接调控和间接调控相结合的模式。

　　在具体实践中，法国政府一方面通过国家预算，将一部分财政资金直接用于国有企业的投资或者融资给地方企业，达到直接控制投资的目的；另一方面，政府还可以通过税收、价格、信贷、利率等财政货币政策工具，影响私人企业的投资行为，进而达到间接调控投资的效果。

　　当然，法国政府对投资的直接调控同日韩两国有着较大差别。法国政府是通过国有企业和国有资本直接参与投资而实现直接调控的，也即政府是利用了其所有者的特殊身份来实现直接调控的；而日韩两国政府则是以社会管理者的身份实施对投资行为的直接调控。

　　三、政府投资管理的比较

　　前面已经提到过，各国政府都在一定范围内承担着投资决策主体的角色，兼具调控和投资决策双重职能。本节前面两部分就各国在投资方面的宏观调控进行了横向比较。事实上，各国政府作为投资决策主体对其投资项目都有一套管理体制，本部分将就此进行横向比较。

　　（一）美国的政府投资管理

　　美国政府一向主张有限干预，在经济方面的职能主要限定于公共事务，政府投资的目的主要在于改善经济社会发展的外部环境，使微观主体能够更有效地发挥作用，以推动经济繁荣。因此，政府预算的投资范围主要集中在公路、交通通信、城市建设、基础研究、公共安全等方面的基础设施建设。

　　列入政府预算内的投资活动和投资项目要受到相关法律的限制。这些法律既有联邦政府制定的，也包括州议会和政府制定的。除此之外，投资活动还需要按照政府或议会制定的相关程序接受各种审批。在项目建设过程中发生的各种支出都必须按规定的办法执行，并接受议会的监督和审计部门的审计。

　　在资金方面，各级政府用于公共设施建设的预算资金通常难以满足投资项目的需求。在预算不足的情况下，各级政府通常会寻求其他资金来源，具体包括：①在正常税收之外，按照“谁受益，谁出资”的原则，对特定的人群征收专项建设费。②发行专项建设债券。这主要是针对机场、收费公路、桥梁、隧道等建成后可收费项目发行的。③通过一定的优惠条件，鼓励吸引私人资本进行投资。

　　（二）英国的政府投资管理

　　英国作为自由市场经济的另一个代表性国家，其政府投资的范围同美国一样也基本局限于公共事务领域。政府预算当然是此类投资的重要资金来源，但仅仅依靠预算资金无法满足投资建设的需要，为此英国政府也像美国一样采取一些措施吸引私人资本的参与，以减轻财政公共支出负担，同时也提高项目建设的效益。

　　英国吸引私人资本参与政府投资的主要方式可以分为以下三种：一是BOO（Building-Owning-Operating）方式，即由私人企业负责项目的建设，项目建成后产权归属私人企业所有，并由其负责运营；二是BOT（Build-ing-Operating-Transferring）方式，即由私人企业负责项目的建设，项目建成后由私人企业负责运营管理，并享有项目经营所得的收益，以补偿其在项目建设中的投入，运营一定时间后，私人企业最终还需将项目重新移交给政府；三是BOOT（Building-Owning-Operating-Transferring）方式，即私人企业负责建设，并拥有一定期限的经营权和产权，但最终仍需将项目全盘移交给政府。

　　英国政府采取的上述三种方式事实上是利用利益杠杆，吸引民间资本参与政府投资项目，解决了政府预算资金不足的问题。在具体的方式选择、经营期限长短确定方面，需要根据项目所处行业、建设难度及重要性等因素，由政府和私人企业协商确定。

　　（三）日本的政府投资管理

　　与美国相比，日本政府的投资范围更为广泛，除了公共事务领域外，日本的政府投资领域还包括资金投入量大、建设周期长的基础工业和高科技含量的风险产业。这主要是因为日本政府还承担着实施产业政策、主导经济发展的职能。

　　事实上，战后日本一直是政府投资比重最高的国家之一。日本政府投资最大的特点在于，在投资资金方面，除了财政预算、发行债券等渠道外，日本还专门构建了一套“财政投融资”制度。其核心就是以国家信用为担保，采用金融手段筹集资金提供给政府的投融资机构，用于政府投资的相关领域，以促进经济及产业结构的调整。

　　财政投融资资金主要来源包括：邮政储蓄、国民年金和厚生年金、邮政简易保险金、政府系统开办的银行和企业利润等。这部分资金的使用有一套非常规范的程序。资金筹集后由政府统一管理，与财政预算相配合，从全国经济发展的角度规划安排。在资金使用计划的制订过程中，通常要经过充分论证，最后还需提交国会审查批准。

　　（四）韩国的政府投资管理

　　韩国的政府投资管理与日本基本相同，其政府投资同样承担着实施国家产业政策的职能。在政府投资管理中，“国民投资基金”的设置颇具特色，并为产业政策的有效实施提供了有力保障。

　　在20世纪70年代，韩国自身急需大力发展重化学工业，以提升产业结构，改变以轻工业和劳动密集型为特征的产业特征，为此需要大量的资金投入。而当时，韩国国内金融体系尚不发达，国民储蓄也无法满足国家建设所需的大量资金，在这种背景下“国民投资基金”应运而生。

　　韩国“国民投资基金”的资金主要来源于各种机构形成的闲置资金，包括金融部门的储蓄性预备金、保险公司的保险金、邮政储蓄、各种公共基金以及政府各部门的资金。筹措时主要采用向上述机构出售国民投资债券的方式，但政府发行国民投资债券须经国会批准许可。

　　在管理上，财政部长每年制订基金的年度筹措和运用计划，基金债券的发行、偿还及日常运营管理则由韩国银行总裁处理。基金主要是为重要产业建设所需的设备购置及日常周转提供融资。融资条件相对优惠，通常期限较长（8～10年），且可以享有较低的利率。

　　（五）法国的政府投资管理

　　法国的政府投资很大部分是通过国有企业来实现的，因此，法国的政府投资管理在很大程度上就是法国政府对国有企业的管理。

　　法国政府将国有企业按照其所处的行业分为“竞争性企业”和“自然垄断性企业”两类，并分别采取不同的管理模式。对于竞争性企业，国家除占有股份、任命董事长、参与分红以外，不介入企业的运营管理，这类国有企业与私人企业一样在市场中自由竞争。

　　对于电力、铁路、邮政、电信等自然垄断性企业，法国政府除任命董事长以外，还通过与企业签订计划合同的方式对企业进行管理。这种计划合同通常4～5年签订一次，合同中规定企业在特定期限内需要达到的经营目标、投资规模、产品数量及价格等。在投资方面，国有企业的投资项目需经四方面的审批，具体包括社会经济发展基金会（秘书处设在经济财政部，负责日常工作）、计划署、行业主管部门和企业董事会。国有企业投资资金主要来源于：①财政预算内资金。②通过借贷和债券等形式筹措的社会资金。③企业盈利节余。

　　四、影响投资调控和管理的因素

　　本节前面三部分将具有典型代表性国家在投资宏观调控、投资管理方面的一些做法进行了横向比较。通过对比我们可以看出，各国政府在投资调控、投资管理方面采取的具体措施同样与各国经济传统、发展阶段、经济结构、政府职能等因素密切相关。例如，自由市场经济体政府干预程度有限，调控方式也比较间接、温和，在政府投资项目管理方面引进了市场规则；而国家主导型经济体，政府干预的力度较大，调控方式以直接调控与间接调控相结合为主，政府在投资管理方面更强调计划的作用。

　　根据前面的对比，我们认为投资调控和管理的影响因素具体来说包括以下几个方面：

　　（一）政府职能范围

　　政府职能可以算是一国投资调控和管理方式最直接的决定因素。一方面，政府对投资的调控属于宏观调控的重要组成部分，但调控的目标、干预的方式、具体的政策工具和手段则由政府职能所决定；另一方面，在投资管理上，政府的介入程度取决于政府投资范围，而政府投资范围从根本上说也是由政府职能所决定的，政府投资的范围越广，投资管理涉及的事务就越多，可能采取的管理手段也会更丰富。

　　（二）经济发展阶段和发展模式

　　经济发展阶段和发展模式对投资调控和管理的影响主要在于，不同的发展阶段和发展模式下，政府在经济方面的职能范围会有所不同。通常欠发达国家在经济起飞的初期会采取赶超发展战略，而在这种战略下政府对于经济领域尤其是投资领域的介入很深。政府实施的投资调控和管理都是围绕实现既定发展战略目标而进行的，而且在具体的方式、手段方面可能会不拘一格。相比之下，在经济发展程度较高的自由市场经济体中，政府的角色定位为“市场的守夜人”，这样一来，政府职能也就非常有限，政府对投资领域的介入也就比较间接。

　　（三）经济传统和经济结构

　　除了经济发展阶段和发展模式以外，政府职能在很大程度上也会受一国经济传统和现实经济结构的影响。这种影响传导到投资领域，就表现为各国调控目标、调控手段及管理方式的差异。例如，作为世界第二大经济体，日本的发展阶段和发达程度在全球无疑处于前列，但国家干预的传统使得日本与美英等国的投资调控和管理存在很大差别。另外一个典型就是法国。在西欧传统资本主义强国中，法国的投资调控和管理完全是另类。这主要是因为在法国经济结构中国有企业占据很重要的比重，而且在法国的经济传统中，自然垄断性行业应由国有企业经营。

　　关于投资调控和管理的影响因素和作用机制。