中国投资体制改革30年研究

第二节 可行性研究的引入与发展

　　一、计划经济体制下的技术经济分析

　　在“一五”计划期间，我国从苏联引进了“方案研究”、“建设意见书”及“技术经济分析”等项目研究的理论和方法。所使用的项目评价的技术经济指标主要有：偿还年限（投资回收期，与国家规定的标准的偿还年限进行比较）、投资效果系数（偿还期的倒数，与国家规定的标准的投资效果系数进行比较）、追加投资效果系数和追加投资回收期、年折算费用、固定资产交付使用率、单位生产能力（或效益）投资、缩短建设工期经济效果等。主要计算方法有偿还年限法、折算费用法等。这些指标和方法都可用来直接描述项目方案的经济性。此外，还使用到了一些表示整个工程设计经济性的总指标。当时技术经济分析不考虑货币的时间价值，基本属于静态分析。

　　计划经济体制下的技术经济分析是基本建设投资项目投资决策中的重要组成部分，虽然尚不完善、不规范，也没有单独提出来，但在第一个五年计划期间，还是发挥了相当的作用，评估好的项目，取得了比较好的技术经济效果。1958年“大跃进”中，“左”的指导思想盛行，政治干扰经济，严谨的项目评估方法和程序被抛到一边，违背客观规律、瞎干蛮干、不讲求经济效果，给经济建设造成了重大损失。“文革”中，在“唯意志论”的影响下，出现了“三边”（边勘察、边设计、边施工）、“四当年”（当年设计、当年施工、当年建成、当年投产）之类的严重违反基建程序的错误做法，致使许多项目投资效果很差，建成后不能正常生产，造成很大损失浪费。正反两方面的经验证明，建设一个工程项目，涉及很多复杂问题，必须事先进行周密的研究，慎重行事，否则，操之过急，盲目建设，就很难避免浪费和失败。为了克服浪费现象，讲求经济效果，开展可行性研究势在必行。

　　二、可行性研究理论方法的引入

　　1979年，联合国工业发展组织可行性研究处处长W。勃伦斯应邀来华举办了第一期可行性研究培训班（以后又举办过几期类似的培训班），参加学习的学员来自各专业设计院、大专院校以及有关管理部门。由此，逐渐形成了一个全国范围内学习和研究可行性研究理论和方法的热潮。各大媒体和专业期刊也进行了广泛的报道和讨论。随着对可行性研究的深入了解，越来越多的专家、学者和相关官员认识到可行性研究的科学性和重要性，结合我国基本建设和项目投资的实际，建议把可行性研究列入基本建设程序，将可行性研究和计划任务书结合起来。也有建议在进行可行性研究之前，进行项目预研究，提出投资项目建议，作为整个基建程序的序幕。其后，政府有关部门组织国内外专家、学者，探讨把可行性研究纳入我国投资项目决策程序的必要性和可行性。

　　1981年，国家科委下达了“工业建设项目可行性研究经济评价方法”的课题任务。1982年，国务院技术经济研究中心成立了可行性研究专题组，并于当年12月在北京组织召开了“建设和改造项目经济评价讨论会”，参加会议的有设计、规划、咨询、研究、管理机构及高等院校从事可行性研究理论和经济评价实际工作的各方面专业人员。

　　同时，全国各地积极开展关于可行性研究的理论研究与学术讨论。如1982年，中国基本建设经济研究会与安徽省基本建设经济研究会在合肥联合召开“建设项目可行性研究”座谈会，着重讨论了可行性研究与基建程序的关系，以及项目评价的原则与方法等问题。

　　三、可行性研究纳入基本建设和投资程序

　　1983年2月，国家计委下达关于颁发《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》（以下简称《管理办法》）的通知，这是第一份将可行性研究纳入基本建设项目决策程序的正式文件，可行性研究由此正式纳入基本建设和投资程序。该办法就可行性研究编制程序、编制内容、预审和复审等方面提出了明确的要求。

　　《管理办法》要求，建设项目的决策和实施必须严格遵守国家规定的基本建设程序。可行性研究是建设前期工作的重要内容，是基本建设程序中的组成部分，其任务是根据国民经济长期规划和地区规划、行业规划的要求，对建设项目在技术、工程和经济上是否合理和可行，进行全面分析、论证，进行多方案比较，提出评价，为编制和审批设计任务书提供可靠的依据。为此要求，利用外资的项目、技术引进和设备进口项目、大型工业交通项目（包括重大技术改造项目），都应进行可行性研究。其他建设项目有条件时，也应进行可行性研究，具体编制范围由各部门、各地区自行确定。没有进行可行性研究的项目，有关决策部门不审批设计任务书，不列入投资计划。

　　《管理办法》要求，负责进行可行性研究的单位，要经过资格审定，要对工作成果的可靠性、准确性承担责任。要为可行性研究单位客观地、公正地进行工作创造条件，任何单位和个人不得加以干涉。

　　为了使建设项目有选择的余地，各部和各省、市、自治区可以有选择地储备一些主要建设项目的可行性研究报告，一旦建设条件具备，就编制和审批设计任务书，列入中长期计划。

　　1985年，国务院技术经济研究中心组织专家编写出版了《工业建设项目企业经济效益的评价方法》一书。1984年，国务院技术经济研究中心组织大专院校和实际工作部门的专家组成课题组，研究制定了《建设项目国民经济评价方法与参数》。

　　1986年，国家计委组织了“建设项目经济评价方法与国家参数”专题研究专家组，在《工业建设项目企业经济效益的评价方法》和《建设项目国民经济评价方法与参数》的基础上，总结我国可行性研究工作的经验和教训，借鉴国外经济评价的理论和方法，结合我国项目投资实践，制定了四个规定性文件，包括：《关于建设项目经济评价工作的暂行规定》、《建设项目经济评价方法》、《建设项目经济评价参数》和《中外合资项目经济评价方法》，并于1987年10月正式出版了《建设项目经济评价方法与参数》（第一版）一书。该书对经济评价的程序、方法和指标等做出了明确规定和具体说明，并首次颁布了各类经济评价所用的各项参数。

　　此后，国家各部委先后发文，对各自管辖范围内的建设项目可行性研究分别进行了详细的规定。例如，商业部1986年9月6日发布的《直属直供基本建设项目可行性研究试行办法》及随后补发的《关于可行性研究试行办法的补充通知》；国家计委1991年8月17日印发的《关于编制、审批境外投资项目的项目建议书和可行性研究报告的规定》等。

　　1984年8月，国家计委发布了《关于简化基本建设项目审批手续的通知》。该《通知》规定，需要国家审批的基本建设大中型项目审批程序，原为五道手续，即：项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告。根据简政放权的要求，现简化为项目建议书、设计任务书两道手续。该《通知》还规定了项目建议书和设计任务书（利用外资、引进技术项目，按国际通常做法采用可行性研究报告形式）的具体内容和要求。基本建设大中型项目的初步设计，下放给各部门、各省、自治区、直辖市审批。初步设计是项目决策后，根据设计任务书要求所做的具体实施方案，应能满足项目投资包干、招标承包、材料、设备订货、土地征用和施工准备等要求。初步设计的内容和具体要求，由各部门、各地区结合部门和地区特点，加以拟定，报国家计委备案。凡列入年度建设计划的项目，应该有批准的初步设计。

　　1991年12月，《国家计委关于报批项目设计任务书统称为报批可行性研究报告的通知》中提出，由于国内投资项目的设计任务书和利用外资项目的可行性研究报告二者内容和作用大致相同，为了规范建设程序，将二者统称可行性研究报告，取消原设计任务书的名称。这一通知，标志着我国可行性研究进入规范化轨道。

　　至此，可行性研究已经在我国建设和项目投资实践中逐步推广和普及。

　　四、建立咨询评估机构，开展第三方可行性研究

　　1984年，国务院相继出台《国务院批转国家计委关于工程设计改革的几点意见的通知》和《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，规定工程咨询公司和工程承包公司，可从事建设前期工作的经济技术咨询、可行性研究、项目评价以及利用外资的有关工程咨询业务等工作，有条件的也可以承担设计和工程承包任务。外国咨询机构承担国内工程建设项目的咨询业务，一般应同我国有关咨询机构共同合作。工程承包公司接受建设项目主管部门（或建设单位）的委托，或投标中标，对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包，或部分承包。另外，在关于改革建设资金的管理办法中提出，除了国家投资的建设项目资金“拨改贷”之外，建设银行还要积极参与建设项目的可行性研究工作，对建设项目的经济效益和投资回收年限、偿还能力进行评估，提出意见，供建设项目主管部门编报设计任务书（或可行性研究报告）时决策。同时还要求改革现行的项目审批程序，简化审批手续，下放审批权限减少环节，提高效率。今后需要国家审批的项目，国家计委只审批项目建议书和设计任务书，利用外资、引进技术项目用可行性研究报告代替。

　　1982年，中国国际工程咨询公司成立，对国家计委管辖的限额以上大中型建设项目进行项目评价。中国建设银行、中国工商银行、中国银行和中国农业银行相继成立了专门的咨询机构。如中国建设银行成立了中国投资咨询公司，对贷款项目进行评估。各级政府投资决策部门也相继成立了专门的投资（工程）咨询机构。

　　20世纪90年代后期，随着经济体制改革和投资体制改革的进一步深化，国家计委成立了中国工程咨询协会，并实行投资项目咨询资质制度，以2号令和3号令发布了《工程咨询业管理暂行办法》和《工程咨询单位资格认定暂行办法》。中国工程咨询协会根据国家计委发布的第3号令制定了《工程咨询单位资格认定实施细则》，并颁发了《工程咨询单位持证执业管理暂行办法》，通过了《中国工程咨询业职业道德行为准则》，规定没有资质的机构不能从事投资项目可行性研究和评估工作，从而为投资咨询行业的规范和竞争奠定了基础。

　　五、完善可行性研究的方法，规范投资项目管理

　　（一）可行性研究方法和参数的完善

　　可行性研究引入之后，经过数年消化、吸收与实际应用，有了很多成功的经验，也发现了一些问题。同时，我国改革开放不断深入，经济持续快速发展，也对可行性研究提出了新的挑战。适应情况的变化，可行性研究也要在实践中与时俱进，不断发展和完善。

　　1993年，为适应经济发展和变化的需要，国家计委和建设部组织专家对《建设项目经济评价方法与参数》（第一版）进行了补充和修订，出版了《建设项目经济评价方法与参数》（第二版），对建设项目经济评价的方法做了改进，对部分参数也进行了适当调整。

　　在引进世界银行、亚洲银行相关资料的基础上，国内出版了一系列针对不同行业可行性研究的指导性著作。如2002年4月出版的《投资项目可行性研究指南》，是我国第一本在国家层次上指导全国投资项目可行性研究工作的规范性文件。该书由国家计委委托中国国际工程咨询公司组织编写，主要服务对象是投资建设领域从事可行性研究工作的专业人员。

　　中共十四大以后，我国进入建设社会主义市场经济新阶段，各方面改革逐步深入。为适应情况的变化，2004年7月，国务院发布的《关于投资体制改革的决定》，是全面规划我国投资体制改革的重要文件，标志着中国的投资体制改革进入了一个新的阶段，也对我国可行性研究和实际工作的深化产生了重要影响。

　　为了与完善投资体制改革的大方向相适应，国家计委和建设部组织各有关方面的专家，开展对《建设项目评价方法与参数》的修订，并于2006年正式发布《建设项目评价方法与参数》的第三版，同时配套出版了相关案例。这一新版的出现，意味着我国的可行性研究工作正式与国际比例接轨、与改革的要求相适应。在总结以往经验、借鉴国际先进技术的基础上，为了适应投资体制改革的要求，进一步促进产业结构调整，优化项目资本结构，提高投资效益，规避投资风险，满足多元投资主体进行科学决策的需要。《建设项目评价方法与参数》（第三版）主要有以下大的变动：

　　首先，与国际通行的投资项目评估方法接轨，与国内现行的财务会计制度衔接，但是经过对财务分析和经济分析侧重点和分析顺序的调整，充分体现出技术经济分析本身的特点，与我国的财务会计制度区别明显。

　　其次，与国际接轨。采用了国际通用的名称，如将国民经济评价改为经济评价等；建立了国际通用的新的参数体系，借鉴了国外成熟的技术经济分析与评价方法。

　　再次，增加了新的内容。如项目融资方案研究，费用效果分析，地区经济和宏观经济影响分析，项目方案的风险比较等。

　　最后，强调对环境影响的经济分析和后评价。

　　新一版《建设项目评价方法与参数》及配套案例出版后，通过采用新的分析体系、参数和方法，可行性研究逐渐趋于成熟和深化。在大型建设项目中，环境影响分析、后评价的作用愈来愈重要。

　　（二）规范建设项目管理

　　20世纪90年代以来，为了防止盲目重复建设、保证工程质量和提高投资效益，我国在积极推进投融资决策体制改革的同时，也加强了建设项目的审批管理。从实际情况看，大部分地区、部门和企业，能够严格执行基本建设程序，认真做好项目前期工作，并按照规定的审批权限审批建设项目，对保证工程质量和投资效益起到了积极的作用。但是，也存在着违反基本建设程序、越权审批项目、擅自对外签约的现象，有些企业甚至自行开工建设未通过可行性研究批准的项目，事后又要求国家确认，要求帮助解决项目建设中和建成后遇到的困难和问题。这些都是导致重复建设、资金浪费的原因。因此，1999年7月国家计委发布《关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》，特别强调要严格执行基本建设程序，除国家特别批准外，各地方、部门和企业不得简化项目建设程序；严禁越权审批建设项目；严禁在可行性研究报告获批准之前擅自对外签约（包括贷款协议、购买合同等）；不审批违反基建程序的建设项目，对违反基建程序者予以处罚且后果自负。

　　六、可行性研究的推广和普及

　　随着理论研究逐步深入，相关政策法规建设逐步完善，可行性研究也迅速进入我国基本建设和投资项目建设的实践。

　　1982年3月26日，中国煤炭开发总公司和美国西方石油公司岛溪煤炭公司签订协议书，决定合作编制开发山西平朔矿区安太堡露天煤矿的可行性研究报告。这是我国改革开放后首次公开进行这方面的工作。当时的国务院副总理康世恩出席了签字仪式，体现了我国政府对可行性研究工作的重视。

　　在国家领导的高度重视下，可行性研究逐渐被引入全国各地的建设项目中。1986年5月19日，《人民日报》报道了浚鹤地方铁路建设前举行的可行性研究论证会，介绍了鹤壁市政府与中国技术经济研究会合作对地方铁路建设进行可行性研究的成功经验，认为可行性研究在保证项目有效建设、促进地方经济腾飞方面，起到了不可或缺的重要作用。

　　从改革开放至今，可行性研究工作已被引入到基本建设的各个领域，成为项目投资决策中不可或缺的首要步骤，可行性研究已经逐渐深入人心。实践表明，可行性论证比较充分的建设项目，大都取得了成功，经济效果也比较好。

　　进入20世纪90年代以来，我国在认真考察和系统论证的基础上，建成包括三峡工程、南水北调、西气东输、青藏铁路等在内的一批超大型和大型建设项目，取得了巨大成就。在这些项目批准建设之前，都经过了长期认真的可行性研究。以青藏铁路为例，从1997年起，铁道部第一勘测设计院就开始组织进行青藏铁路预可行性研究现场调研，在对青藏铁路沿线地区的地形、地貌、地质、植被情况进行了专访和调查并收集了基础资料的基础上，对青藏、滇藏两个进藏方案进行了比选，于1998年完成了预可行性研究。此后，经过长期的可行性研究论证，这条连接京沪及中原地区和西藏的铁路终于开始施工，并于2006年8月正式运营。在青藏铁路可行性研究的过程中，我国的可行性研究工作不但从理论方法上得到了发展和丰富，在实际工作中也得到了锻炼。青藏铁路的可行性研究中不但充分进行了国民经济评价，对环境和生态影响的评估也被提到了重要地位。此外，三峡工程、南水北调等的可行性研究中，也都将环境评价放到了首要的位置，实行一票否决制，如果环境影响评价通不过，那么不论经济、社会影响如何，项目都不能通过。我国老一辈的技术经济学者、专家与工程人员都曾参与了这一时期国家超大型建设项目的可行性研究工作，并对可行性研究在我国的发展做出了重大贡献。

　　七、当前可行性研究中存在的问题

　　1.提高可行性研究的科学性

　　经过20多年的努力和实践，可行性研究的理论方法已为多数理论和实际工作者掌握，大多数工科专业也开设了技术经济学课程。很多可行性研究取得了较好的效果，项目进展也比较顺利。但也有一些项目的可行性研究做得比较粗糙，数据不准，内容不全，深度不够，方法不当，可行性研究不能反映实际情况，导致投资项目进展不顺利，甚至失败。不少项目只是单方案论证，没有多方案比较，失去了方案择优的机会。提高专业咨询机构和建设单位相关人员的业务素质，提高可行性研究的科学性，仍然是一项艰巨的任务。

　　值得注意的是，十几年来，我国企业的经济结构发生了重大变化。大量国有企业改制，民营经济发展迅速。据全国工商联数字，截至2007年6月底，我国私营企业已超过550万家，占全国法人企业总数的80%以上，加上2621万个体工商户，已经成为企业群体的主要构成部分。这些企业，大都规模较小，历史不长，管理素质不高，变化较大。在进行投资活动时，前期工作比较粗糙，很少进行周密的市场调查和可行性分析，造成投资频频失败，不断转行的情况很多。如何有效提高中小企业的管理素质和投资效益，是我国可行性研究工作面临的重要课题。

　　2.防止“可行性研究”变成“可批性研究”

　　可行性研究的本意，是对涉及项目的各种因素进行全面分析比较，对预定方案提出可行或者不可行的意见，或提出改进的意见，使方案的实施取得尽可能好的效果。可是在我国可行性研究实践中，罕见得出不可行的结论，也少见提出中肯的大幅度改进的意见。不少可行性研究的目的在于履行审批手续，为达到通过审批的目的，有的不惜弄虚作假，捏造数据，高估效益、低估成本；有的对咨询评估单位施加压力，或与咨询机构串通一气，编假造假；还有的在审批组成员组成上做手脚，以达到项目通过的目的。其后果，是造成了不少“半拉子工程”、“钓鱼工程”，也有的项目建成达不到预期的目标，给国有资产或其他投资方造成损失。

　　造成这种情况的原因，既有投资建设单位、咨询机构能力素质的问题，也有体制、机制和管理方面的问题。解决这个老大难痼疾，还需要全面分析，深化改革，综合治理。

　　3.加强项目的技术、经济、环境和社会影响的综合评价

　　项目评价的发展历史，是从企业微观技术、财务评价起步的。第二次世界大战之后，西方国家广泛采纳了凯恩斯理论和福利经济学思想，加强了国家的经济功能，大量增加公共开支，进行公共设施建设，并实行福利政策，评价的重点也从微观财务评价转向宏观的经济和社会评价。20世纪70年代以后，全球环境与生态问题凸显，环境影响评价（EIA）引入项目评价体系。80年代后期到90年代中期，可持续发展观以及以人为本发展观的确立，促成了在项目评价中，除了要保证经济、环境可行性外，也要保证社会的可行性。近年来，世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构的一些投资项目中引入了社会影响分析。就此，项目评价已从单一的财务分析和经济分析，发展到技术、财务、经济、环境和社会等方面的综合评价。

　　目前，我国经济正处于高速发展时期，投资强度很大，各种投资项目成千上万，各类大型公共工程纷纷上马，经济发展与资源、环境的矛盾也日益突出，涉及的社会利益关系日益复杂。为贯彻科学发展观、建设和谐社会，在项目评价中，不仅要进行技术评价、财务评价和一般经济评价，还应进行区域经济评价、环境技术经济评价和社会经济评价。评价的标准也相应地扩展为符合技术可行，经济合理，环境友好，资源节约，社会和谐。

　　4.大型公共工程和社会活动的评价亟待加强

　　这些年来，随着政府财力的增强，公共项目投资在数量和规模上都大大扩展了。一些公共工程，评价程序封闭，评价走过场，审批不规范，浪费很大，问题不少，评价和决策的科学性和民主化都应加强。特别值得注意的是一些软项目，如各种博览会、展览会、大型招商会、庆祝会、综合或单项的运动会等，这些项目很多规模不小，但决策程序极不规范，投入不小，浪费很大，效果欠佳。一般说来，凡动用公共资金达到一定规模的项目，都应进行事前和事后的认真评价。

　　5.重视项目后评价工作

　　项目投资是一个连续的动态过程，由前期研究、决策、建设、运行、投资回收等环节组成。项目的成功，投资目标的实现，不仅要有高质量的前期研究，也有赖于其他各阶段的顺利运行，有赖于根据项目的进行和情况的变化，对整个进程不断地进行评价，并及时采取改进措施。项目的事中和事后评价，不仅可以检验可行性研究和决策的质量，明确前期研究和投资决策的责任，更是项目运行顺利进行的重要保障。

　　近年来，项目的后评价已经受到各方面的重视。2005年5月，国务院国资委印发《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》的通知，指出项目后评价工作的目的，是为了更好地履行出资人职责，指导中央企业提高投资决策水平、管理水平和投资效益，推动投资项目后评价制度和责任追究制度的建立，要求各中央企业认真贯彻执行。

　　总体说来，项目后评价仍然是投资项目管理中的一个薄弱环节。不少建设单位对项目后评价态度消极。例如，据交通部公路规划处的统计资料，截至2006年7月在全国23个省、市、自治区中，只有3个做过较多的项目后评价，有5个省（自治区）没有做过。另外，评价方法和评价制度也有待完善。完善项目后评价，仍然是今后项目管理工作中应该加强的环节。