中国投资体制改革30年研究

第四节 基本建设的部门管理

　　在计划经济时期，由于全部基本建设都是由国家进行的，所以，除了需要对项目建设进行微观管理外，还需要宏观即整个国民经济层面的管理，这种管理是通过各职能部门管理实现的。这些部门的功能，一是保障计划的实施和生产与基本建设的平衡以及基本建设过程所需要的人、财、物之间的平衡；二是为建设过程中人、财、物的结合提供可操作的机制。

　　一、基本建设的计划管理

　　一个从平地起家的企业是如何诞生的？在私有制条件下似乎不是一个问题，主要由投资者决定。而在公有制的计划经济条件下则是层层计划的产物，从提出项目设想到项目的规划、立项都要按照一定的行政隶属关系通过计划渠道实现。

　　基本建设计划首先要解决一定时期（五年计划）内在宏观经济层面的投资规模和投资方向问题。按照“统一计划，分级管理”的原则，国家计委根据五年计划确定的经济增长速度，通过综合平衡，在考虑需要和可能的条件下，确定出基本建设的总规模、投资方向和重点建设项目。据此再将初步确定的控制数字下达给各个主管部门和地方，由部门和地方提出各自的基本建设计划，而部门和地方所做的计划就是依据拟上项目做出的，这些拟上项目需要由各级计划部门（也可能通过项目的筹建单位）提前编制计划任务书。通过这种上下结合的办法最终形成指令性的五年计划。通过了这一步，部门和地方的项目就进入了国家计划的大盘子。

　　下一步就是制订年度计划，部门和地方（通过建设单位）必须按照基本建设程序对建设项目做出设计和编制项目预算，方可进入国家的年度计划。至此，一个建设项目就可以开始进入建设施工阶段。

　　二、基本建设的资金管理

　　基本建设投资的资金管理包括三个层次的内容：一是基本建设投资的预算管理；二是基本建设投资的拨款管理；三是基本建设项目的财务管理。其中第一、二两个层次属于宏观层次的部门管理，第三个层次属于投资的微观管理。这里涉及的内容主要是第一、二两个层次。

　　基本建设支出预算，是国家财政资金用于基本建设投资的基本财政计划，具体反映国家的方针、政策和建设要求，反映各个年度国家对基本建设投资分配的数量和方向。新中国成立以来至1979年改革开放，在大部分年份，基本建设投资在财政支出中都位居首位，正常情况下也要占40%的份额。从管理体制上看，虽然其间有过放权的改革尝试，但基本上实行的是集中统一管理的模式，所有投资权力集中于中央，基本建设支出预算由中央统一管理。在“一五”时期完成的588亿元基本建设投资总额中，90%来源于财政，其中79%来源于中央财政，中央直接管理的投资占总投资的86.5%。

　　基本建设投资预算管理的核心环节是预算编制的管理。基本建设投资预算是基本建设的年度投资额，它的编制既要以五年计划为前提，也要以年度确定的基本建设规模为基础。采取自上而下和自下而上相结合的办法，年度开始以前，在国家年度基本建设计划和国家预算指标范围内，下达各部门、各地区支出预算控制指标，作为编报年度基本建设财务计划的依据。各建设单位编报的年度基本建设财务计划，经各主管部门、各地区汇总后，报送中国人民建设银行总行，经审查平衡，分别核定基本建设的拨款额度，确定年度基本建设支出预算，国家预算正式成立后下达执行。

　　基本建设投资预算的执行过程，也就是资金的拨款和使用过程。自“一五”时期以来，办理基本建设拨款的机构一直是中国人民建设银行，隶属于财政部。职责是保证基本建设资金的及时供应并监督资金的合理使用。建设单位负责管理资金的使用。

　　三、基本建设的设计与施工管理

　　基本建设的实现是靠一个个项目建设来完成的，而项目的建设是一个专业性很强的工作，不仅需要大量的专业技术人员，而且需要制定一系列以技术为基础的定额和规范，它们既是基本建设的技术依据，也是制订计划投资额的经济依据，由于新中国成立后在这方面基础极为薄弱，所以对设计施工力量的建设就特别重视。改革开放前，通过近30年的基本建设，培养了大批设计和工程技术人员，形成了庞大的建筑施工队伍。这些设计、施工力量大部分隶属于中央和地方的各个专业部门及企业，同时主管建筑和城市建设及它们的归口管理部门国家建委也掌握了一批设计、施工队伍。各设计、施工单位的任务则是按照“条条”和“块块”的不同计划渠道分配下达的。

　　所有这些设计、施工单位，虽然在行政上隶属于不同部门，但设计与施工中的标准、规范、定额都必须接受各级建委的统一管理，实际上这也构成了建委的核心职能。

　　四、基本建设的物资管理

　　物资供应紧张是计划经济的一个特点，因此对物资的管理在计划经济中就显得格外重要，成为计划经济管理的一个重要组成方面，为此在各级政府成立有物资管理的专业部门。在中央政府，1962年以前为国家经委下属的物资管理总局，1963年成立国家物资管理总局，1964年成立物资管理部，1970年一度撤消，仅有国家计委下属的物资局，1975年重新成立国家物资总局，为国务院的直属局，在某些时期，物资管理部门内部还设有专门的基本建设物资管理机构。

　　计划经济时期的物资供应被划分为：统配物资、部管物资和地方管理物资。所谓统配物资指关系国计民生的最重要的通用物资，由国家计委编制物资平衡计划和物资分配计划，如钢材、有色金属、煤炭、石油、水泥、电动机、车床等。部管物资为国务院各主管部门统一分配的物资，这类物资是在国民经济中比较重要的物资，多数是专用性较强的物资和中间产品，如钢丝、耐火材料、皮带运输机等。地方管理物资主要指砖、瓦、灰、沙、石，以及通过商业渠道和企业自销的产品。不同历史时期进入统配物资和部管物资目录的物资数量种类是不同的，它实际可以作为衡量计划经济体制对经济控制程度的一个指标。如1953年共计234种，其中统配物资为112种；1957年增加到532种，统配物资231种；1963年为516种，统配物资为256种。

　　基本建设所需物资，一是建筑工程所需的钢材、木材、水泥，一是非成套设备与成套设备。非成套设备与物资按物资供应渠道供应，成套设备由专门的成套设备机构供应。物资供应先是按计划进行申请，列入物资供应计划后，再由建设单位通过不同方式与企业签订供货合同，以直达供应或中转供应的方式供给建设单位或施工企业。

　　物资到达后，对物资的仓库管理则成为项目管理的重要方面。