国有及国有控股公司治理研究：产权契约分析的视角

第二节 国内外研究现状

　　关于国有企业治理现状、问题和对策研究，学术界取得了不少成果。但国内外已有的研究仍然存在许多缺陷，主要体现在以下几个方面：

　　一、国外关于国有及国有控股公司治理现状、问题与对策的研究

　　国外关于国有及国有控股公司治理结构问题研究，主要集中在三个方面：

　　第一，发达国家（如法国和意大利等）的国有及国有控股公司治理结构重视合同管理和股权控制。法国的国有及国有控股公司治理结构中的合同管理是指国家与企业之间在自愿、平等的基础上签订契约，规定彼此之间的责任和义务。合同管理使国家的监督与企业自主管理结合起来。法国从20世纪60年代开始在国有企业中推行合同制管理。法国国有企业实行合同制管理有其深刻的背景。“二战”后，法国没有统一的国有资产管理机构，也没有制定统一的管理章程。主要在国家多头管理和监督之下，在工商法和国有资产管理条例下从事经营管理。为了解决国家对企业的控制和国有企业自主管理之间的矛盾，1967年法国财政总管诺拉在其国有企业报告中首次提出了合同制建议，通过合同制确定政府和企业之间的关系。其合同制的基本原则主要包括：国家可以强制要求企业承担某些经济目标和社会义务；国家赋予企业更大的管理自主权；强调注重投资效益等。1977年，在由拉热尼埃勒领导的第7计划小组提出的国有企业报告中，重新提出了合同制建议。法国推行合同制的目的是促使国家对国有企业的管理由直接管理向间接管理转变。合同的形式有项目合同、企业合同和计划合同等。Elisabetta Bertero和Laura Rondi（2000）根据对国有制造企业的调查分析，在20世纪80年代后期随着国有企业融资约束由软约束体制向硬约束体制的转换，为了应对金融压力，国有企业在硬预算约束环境下采取提高劳动生产率和减少雇员手段对国有企业实施治理。认为已有的产权理论、公共选择理论和企业的管理与行为理论等把公有企业作为私有企业的特例，强调私有化的重要性。但在转轨经济中，一些拥有公有企业的发展中国家和已经工业化国有企业中实行私有化是不理想和不合适的。认为提高内部和外部激励可以增强国有企业的效率。政府可以选择改变公有企业目标、实施绩效评估制度、引入与绩效相联系的经理人员报酬制度和提高管理和部门之间契约的竞争性等措施提高公有企业效率。强调在产品市场的约束下，金融压力对于公有企业的行为具有重要影响。Elisabetta Bertero（2002）认为软预算约束体制增加了经理人员的恣意性，促进了经理人员与有投票权的政治家之间的共谋，导致投资的大量浪费。在硬预算约束体制下，国有企业减少了共谋和过度投资的恣意性。所谓经理人员的恣意性是指经理人员选择和追求不同于所有者的战略和目标。在软预算约束体制下，国有企业和国有银行存在政治联系，政府帮助国有企业解决困难，政府成为了一个全能的“保险公司”。在这种情况下，国有企业产生严重的代理问题，其中官员腐败是最严重的代理问题。管理人员和政治家之间的共谋导致了大量缺乏效率的过度投资。

　　第二，重视转轨国家（如俄罗斯、东欧等）国有及国有控股公司治理结构私有化问题和内部人控制研究。西拉·M。普费尔和丹尼尔·J。麦克卡塞在《俄罗斯公司治理的产生》一文中对俄罗斯从20世纪80年代后期到现在的国有公司治理结构变化进行了分析，认为俄罗斯国有公司治理结构变化经历了四个阶段：商业化阶段（20世纪80年代后期～1992年）、私有化阶段（1993年～1994年中期）、寡头阶段（1994年中期～1997年）和稳定阶段（1998年至今）。商业化阶段。就政府管理来说，致力于发展合作性企业、小企业和风险型企业，在较大程度上发挥市场定价功能，改变国有企业非效率问题。在俄罗斯转轨的商业化阶段，没有出现市场经济形式的治理。在1917～1991年，俄罗斯主要实行高度集中的计划经济体制，企业不被股东拥有，而是被政府所有，其目标是服从公共利益。企业高层主要对工业管理部门、共产党和其他政府组织负责。在这一阶段，企业负责人由工人选举产生，并开始增强其独立性，扩大其决策权。私有化阶段。向管理人员、工人和公众出售国有企业资产，政府实行私有化，把许多国有企业产权变成私人股权。许多管理者立即变成企业所有者，以最小的成本积累大量财富。寡头阶段。刺激向新的私人企业投资，国有产权委员会以拍卖的方式出售国有股份。政府致力于发展非干预的资本主义。政府试图把更多的股份转让给个人，市场经济向积极方向发展，不断吸引外国直接投资。外国投资有利于发展俄罗斯股票市场，增加企业股东数量。由于考虑产权和不确定性，投资私营企业的股份很少。管理人员继续积累财富，权力的滥用达到了极点。政治和经济权力牢固地掌握在诸如寡头的内部人手中。稳定阶段。在1998年之后，通过政府干预和规制稳定经济和金融。在经历了1998年叶利钦政府的卢布贬值之后，经济得到了发展。普京政府实行了对经济过多的干预政策。政府和商业集团致力于制定增加企业透明度的政策。通过制定如2002年颁布的公司行为准则来保护少数股东权利。这一时期，存在滥用少数股东和外国投资者的权利情况。

　　青木昌彦（1995）等把转轨国家的公司治理归结为内部人控制。认为内部人控制（或者由管理人员，或者由工人控制）是转轨过程所固有的一种潜在可能现象。其形成是由20世纪70年代和80年代的中欧和东欧随着中央计划当局的逐步放权，企业经理在企业内部构筑了管辖权威。内部人控制具有两种内涵，一是在私有化的场合，指多数或相当大量的股权为内部人持有；二是在企业仍然属于国有企业的场合，指在企业的重大战略决策中，内部人的利益得到有力的强调。对内部人控制问题的解决对策可采用主银行的相机治理。当借款企业无力履行偿债义务时，牵头银行为了重组企业可以更换管理人员、裁减工人和清算资产等。

　　第三，国有及国有控股公司普遍存在政治干预过多、管理层次过多和官僚主义问题，国有企业改革的出路是私有化和公司化。国有控股公司的弊端表现为政治干预过多、管理层次过多和官僚主义等问题。为了避免政府干预，应该把国有企业的决策权下放给所属企业董事会，根据不同的控制目标决定国有企业规模大小等。Mary M。Shirley（1999）分析了发展中国家国有企业的私有化和公司化两种改革思路，认为国有企业的私有化的定义是指国有资产的出售，国有企业的控制权由政府转移给私人。而国有企业的公司化改革是指其经营像私人企业一样面临竞争性的市场，或者如果形成垄断的话，建立有效的规制。即公司化不仅包括使国有企业按照与私人企业相同的商业法律组成公司法人组织，而且使国有企业与私人企业处于同样的竞争条件以及面临相同的激励。对国有企业的批评包括以下几种观点：一是产权理论认为国有企业的剩余请求权不清晰，没有人对国有企业的管理负责，因而存在严重代理问题。二是公共选择理论认为公共经理人员、官僚和政治家将利用他们掌握的国有企业的控制权，最大化自身利益，而不是国有企业的效率。

　　二、国内关于国有及国有控股公司治理现状、问题与对策的研究

　　国内关于国有及国有控股公司治理研究主要有以下几种观点：

　　第一，从资本雇佣劳动视角研究我国国有及国有控股公司治理。张维迎从国有企业的经理是由政府官员而非资本家选择和国有企业不能保证最有才能的人选拔为经理出发，认为以国有股为主导的公司化不能解决国有企业的弊端，国有企业的唯一出路是民营化。其主要观点：一是尽管改革提高了国有企业经理人员追求短期利润的激励，但未能够解决经理人员长期激励问题；二是国家持股制度不能解决经营者选择问题，认为国资委和国有持股公司的人员仍然是政府官员而非资本所有者；三是国家持股制度不能解决政企分离问题，政企不分的关键原因在于政府既是管理者又是资产所有者；四是国家持股并不能够保护国有资产不被侵蚀，国家作为剩余要求者，要想得到剩余收益，就必须监督经理，但国资委和国有持股公司的官员是国家唯一的代理人，没有最终剩余索取权，很可能与经理合谋侵蚀国有资产；五是破产和债务不能够有效约束国有企业的经理人员。

　　第二，从利益相关者共同治理视角研究我国国有及国有控股公司治理。杨瑞龙等人提出我国国有企业治理结构的目标是建立一个利益相关者的共同治理结构。其主要观点：一是企业是一个关系契约；二是正常状态下有可能使每个利益相关者的剩余索取权得到全部实现；三是正常状态下企业所有权是分散式对称分布（即最优的所有权安排），认为只要利益相关者之间存在长期的合约关系，那么企业治理结构不断地边际调整会趋近于企业所有权安排的最优状态；四是有效的治理结构体现为共同治理与相机治理的有机结合，认为公司治理主体是利益相关者，包括潜在的利益相关者和真实的利益相关者，当潜在的利益相关者对公司投入专用性资产时，才转化为真实的利益相关者；五是提出了国有独资公司与国有控股公司共同治理机制与相机治理机制及其具体模式，认为利益相关者是国有企业相机治理的主体，按照专用性资产来筛选相机治理主体。

　　第三，从经济型治理视角探讨我国国有及国有控股公司治理。李维安等人认为行政型治理是转型时期国有企业治理结构的内在缺陷，要通过建立经济型治理机制来重塑国有企业治理结构。主要观点：一是在传统的中央集权计划经济体制下，我国国有企业的治理模式是一种典型的行政型治理模式，其特点是政企不分和企业治理行政化；二是经济型治理模式是指在市场经济条件下企业作为独立的市场竞争主体，以市场为导向，追求通过股权、债权及其他经济型契约关系所维系的利益相关者的利益最大化，强调把保证决策的科学性作为切入点，基于利益相关者共同治理原则来构建经济型治理机制，内部治理机制构建应以发展多方监控主体为基础，追求决策的共同参与和相互约束。外部治理中应发挥银行相机治理、企业法人持股以及股票市场、企业家市场等机制的作用。

　　第四，从产权多元化视角研究我国国有及国有控股公司治理。沈天鹰（2004）认为国有企业畸形化问题的解决要采取稀释股权，改变大股东、中小股东在企业治理结构中的权重结构。认为我国国有企业产权多元化改革在两个层面展开：一是通过股份合作制、合资等不同形式对国有中小型企业进行改制；二是通过上市、引进国际性企业等不同的方式对国有大型企业实行股权多元化。强调股权稀释的多渠道：一是引进国际性企业或国际战略投资者；二是引进有实力的民营企业；三是引进机构投资者。何晓星（2004）主张以产权多元化改革为核心来推进国有控股公司改革。

　　第五，从独立董事制度构建研究我国国有及国有控股公司治理。认为独立董事制度是解决目前我国国有控股公司治理结构缺陷的有效手段。王天习（2005）认为我国独立董事存在以下问题：一是“人情董事”泛滥成灾，独立董事难以做到独立性；二是“名人董事”现象严重，没有时间履行职责，学者型独立董事占大多数，企业家型独立董事目前还不为上市公司所普遍接受；“花瓶董事”比比皆是，许多独立董事在3～4家公司兼职；责权利不对等，缺乏激励与约束机制；独立董事与监事会两者关系没有理清，认为独立董事行使的财务检查权与监事会的职权重叠。

　　第六，从企业经营者的人力资本评价视角研究我国国有及国有控股公司治理。孙少岩（2004）认为国有公司治理结构的实质问题是经营者激励机制问题，即经营者的人力资本评价问题。黄群慧（2000）认为我国国有企业企业家的激励与约束机制由单一机制转向四种机制有效组合。改革现有的单一的、不规范的控制权机制主导的激励与约束机制，建立以报酬机制、控制权机制、声誉机制和市场竞争机制有效组合为核心内容的激励与约束机制。主张逐步推行国有企业企业家结构多元化的年薪报酬制度，建立有效的报酬激励与约束机制，控制企业家的隐性收入。

　　第七，从制度环境视角研究我国国有及国有控股公司治理。张维迎（1999）认为企业家是一种特定财产关系下的产物，提出国家所有制下的企业家的不可能定理，包括政企分开的不可能性、所有权约束的无效性、解决经营者行为短期化的不可能、预算约束硬化不可能、经营者与职工制衡关系的不可能性。认为所有制、制度环境与公司治理变革之间存在路径依赖关系。国有企业治理改革的关键是改革所有制等制度环境。

　　三、国内外关于国有及国有控股公司治理现状、问题与对策研究的缺陷

　　综观国内外已有研究成果，虽然国有及国有控股公司治理结构已经引起学术界的广泛关注，但是，已有的研究存在明显的缺陷和不足。主要表现在以下几个方面：

　　第一，研究视角的缺陷。就国有及国有控股公司治理研究来说，以往的理论从产权、制度、融资、经理激励与约束机制、独立董事制度等视角予以研究的居多，产权契约视角分析的居少。我国国有企业改革重点是围绕产权结构和现代企业制度创新层面展开，因而对于我国国有企业治理的研究从产权、制度和融资等视角展开的较多。这些研究视角注重宏观制度构建，而忽视了微观制度构建，忽视了宏观制度与微观制度之间的互补和演进关系。实际上，关于国有及国有控股公司治理现状、问题和对策分析，需要从产生这些治理问题的根本原因、贯穿整个治理过程的对策来进行分析。产权契约这一分析工具把不完全契约理论与产权理论结合起来，为研究国有及国有控股公司治理问题提供了十分重要的分析工具和新的视角。产权契约分析视角把国有及国有控股公司治理现状、问题和对策的研究从宏观制度创新视角引向一个新的研究视野。

　　第二，研究层面的缺陷。就目前关于国有及国有控股公司治理现状、问题和对策的研究来说，现象描述和宏观层次分析的居多，而微观层次分析的较少。如对国有企业经理人员激励与约束机制分析局限于表面现象的分析，或者从宏观层次泛泛而论，缺乏深入具体的对策构建。对国有及国有控股公司治理现状、问题和对策的研究来说，宏观的制度构建固然十分重要，但宏观制度只有与微观的产权契约构建相结合才能建立具有实际激励效应和约束力的治理机制。制度创新具有路径依赖特征。国有及国有控股公司治理制度创新具有层次性，包括宏观、中观和微观层次的制度创新。由于我国国有及国有控股公司治理制度创新是以国家供给为主，而国家供给的制度往往是宏观和中观层次的制度。因而针对国有及国有控股公司治理的研究往往从宏观层面展开的居多，而忽视了微观层面的制度创新研究。微观层面的制度创新主体是指企业及企业家、理论精英和其他行动团体及个人。产权契约作为国有及国有控股公司治理中的最基本的微观制度，是一种深层次的制度创新，其构建显然依靠微观制度创新主体来推动。以往研究层面的缺陷正是忽视了这种深层次的制度创新。

　　第三，研究内容上的缺陷。就国有及国有控股公司治理研究内容来说，许多研究文献从传统的所有制理论或流行的激励与约束理论来予以研究，理论分析的居多，对于国有及国有控股公司治理现状、问题和具体对策分析的居少，特别是缺乏对现状、问题背后的深层次本质分析。国有企业治理深层次本质的问题是缺乏产权契约关系的构建，未能从根本上摆脱行政关系治理。我国国有及国有控股公司的行政关系治理根深蒂固。以往的研究缺乏对这种治理方式进行彻底的、深入的分析，从而未能提供一个对国有及国有控股公司治理现状、问题和对策分析的现实而有效的分析框架。尽管以往的研究注意到了行政型治理的缺陷，但是由于忽视了从产权契约视角的分析，导致在研究内容上缺乏对这种治理模式弊端的深层剖析，缺乏对行政型治理模式的现实而有效的替代模式研究。我们认为与行政型治理模式相对的治理模式应该是产权契约型治理模式。该模式把契约自由精神熔铸于国有及国有控股公司治理的伟大工程，而彻底摒弃了传统的行政命令治理模式。

　　第四，研究方法上的缺陷。就国有及国有控股公司治理研究来说，以往的研究方法存在规范分析与实证分析脱节、理论与实际脱节的现象。要么是零散案例性的调查，要么是纯粹的规范性分析，忽视了国有及国有控股公司治理模式的实践性和应用性。零散案例的调查固然重要，但实证研究需要与规范研究相结合、理论模型与实际应用相结合才能形成对国有及国有控股公司治理现状、问题和对策的共识。从产权契约视角研究国有及国有控股公司治理现状、问题和对策，有利于提出在决策层、理论界和企业实践中行之有效的治理模式，把国有及国有控股公司治理现状、问题与对策的理论研究植根于符合实际的实践中。

　　上述缺陷表明，从产权契约视角研究国有及国有控股公司治理结构是一个亟待开拓的前沿领域。只有从产权契约分析的视角才能找到从根本上消除国有企业行政治理的对策，才能构建现实而切合实际的国有企业治理理论，才能从根本上提高国有企业治理绩效。