中国制造业投资研究

第四节 产业政策与制造业投资

　　一、对产业政策的认识

　　产业政策的内容主要包括关于产业资源的配置政策（包括产业基础设施政策和产业间资源配置政策）和关于产业组织的政策（包括与各领域内部组织有关的政策和中小企业政策）。产业政策在引导产业发展、保护和扶持产业等方面发挥了重要作用。政策又分为直接干预和诱导式介入两大类，主要由产业结构政策和产业组织政策构成。产业结构政策居核心地位，主要是通过协调各产业间的比例关系，促使产业结构向高级化发展；而产业组织政策主要是对产业规模、活动秩序、利益分配以及资源分配等方面进行调整。

　　产业政策发源于日本，中心是企图调节产业部门的均衡发展。1955年以后，日本制订了赶超欧美经济发达国家的战略目标，仅依靠市场机制，是难以实现这个目标的。因而，必须规划产业结构的高度化（即实现高效益的产业结构），确定带动经济起飞的战略产业，政府予以扶持。产业政策的活动舞台就是在经济增长和发展领域。在20世纪80年代以前，似乎以日本为代表的产业政策相对于美国“自由放任”的产业政策而言具有一定的优越性。日本经济在20世纪50年代之后持续高速增长，汽车、家用电器等制造业产品以其优良的品质和有竞争力的价格在国际市场中取得了很大优势，在欧美等发达国家取得了越来越大的市场份额。

　　但是进入20世纪90年代以后，日本经济陷入了长期低迷而不能自拔的境地。在产业政策实施过程中形成的银行与大企业的特殊关系，使得不少银行陷入破产或接近破产的困境。在这样的背景下，日本的产业政策受到许多人的怀疑和责难。成为对比的是，在经济全球化的背景下，美国虽然在不少制造业部门失去了它的优势，但是在科研和技术创新方面始终处于世界前列。实际上，在过去的几十年中，日本的产业政策也经历了一个不断演变的过程。这种变化的总方向是淡化政府对产业和企业的直接干预，而强调通过制度变革来鼓励竞争，提高企业的竞争力。其表现是：在50年代，以保护幼稚制造业和推进制造业化为产业政策的政策目标；在70年代石油危机之后，产业政策的目标转变为减少政府对市场的干预，实现政策的透明化、规范化以及产业结构调整；进入90年代以后，日本经济出现长期萧条，日本产业政策的主要内容变为在电力、通信以及金融等服务业领域实施改革，规范和减少政府部门的干预，促进竞争。同时，为了激活经济，鼓励外资进入，参与竞争，促进技术创新和创业。

　　因此，日本官厅经济学家也认为产业政策应该通过市场机制起作用，充分尊重民间的自主性立场，发挥民间企业的积极性。也就是说，产业政策能否见效，主要看有没有比较成熟的市场基础和产权基础；还要看政府职能有没有真正适应市场经济的规律。只有以市场作为配置资源的基础，政府才能够确立尊重市场的管理理念，产业政策才可能起一点补充市场不足的作用。如果这些条件不具备，把产业政策的作用估计过高，社会就要为此付出沉重代价。事实上，日本企业界对于产业政策的批评和抵制几乎从来没有停止过。一些经济学家的实证分析表明，日本20世纪50年代和60年代的产业政策，其实常常被民间企业的创新力量冲破，并没有真正起到作用。

　　根据美国经济学家波特的钻石理论，制造业企业钻石的大小都取决于各自的竞争力、生产要素供应情况、消费需求情况与支持性产业的发展情况等几个方面，同时又要受政府和机遇等外部环境因素的制约。可见，政府在产业发展中具有相当强大的控制作用。而产业政策可以通过新产品的质量、技术和经济等调节方式，来撬动或推动全部产业与整个市场的良性、均衡和科学地发展。产业政策作为政府为了国家的全局和长远利益主动干预产业活动的政策，表明了政府关于产业发展的政策意图在很大程度上决定着产业发展方向和产业发展速度，以及产业内部结构的匹配。产业政策的执行需由多个部门协调联动，单一部门执行不一致或各部门之间执行不一致均会导致产业政策执行困难或执行偏差。改革开放20多年来，中国的确通过产业政策在产业结构调整和资源配置方面取得了令人瞩目的成就，在规范和促进制造业投资方面，产业政策固然存在一定的问题，但是仍将发挥重要的作用。

　　二、我国产业政策的制定与实施概况

　　产业政策作为“看得见的手”，反映了国家和政府加强对市场经济进行宏观调控的意志，体现了国家对经济增长过程的宏观干预，对市场经济自行运行过程中偏离正常轨道的行为的矫正。对于发展中国家和地区来说，为了加快产业培育和发展，创造经济起飞的前提条件，必然要求加强宏观调控，相对集中必要的生产要素于主导产业，形成支撑经济持续、快速增长的产业规模和较高的技术水平的产业，迅速调整和优化产业结构，从而实现国民经济的持续、稳定和协调地增长。

　　1989年国务院首次发布《关于当前产业政策要点的决定》，1994年国务院公布《90年代国家产业政策纲要》。此后，我国根据国内外环境和经济、社会发展的需要，借鉴发达国家的成功经验，制定、颁布了多项产业政策。为达到促进产业结构优化的目的，一方面强制一些传统产业实施退出或结构化改造；另一方面采取积极措施大力发展国家确定的支柱产业，机械、电子、石油、化工、建筑等保持了强劲的上升态势，许多产品的产量已居世界首位。2004年以来，根据经济出现过热，固定资产投资增速过快，尤其是在一些高能耗和高污染制造业投资出现了迅猛发展的情况下，国家陆续发布的产业政策包括：《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》、《当前国家优先发展的高技术产业化重点领域指南》、《促进产业结构调整暂行规定》、《产业结构调整指导目录》、《关于加快纺织行业结构调整促进产业升级若干意见的通知》、《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》、《国家产业技术政策》、《钢铁产业发展政策》、《汽车产业发展政策》、《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》、《当前部分行业低水平重复建设目录》、《铝工业产业发展政策》、《关于加快铝工业结构调整指导意见的通知》等。利用上述产业信息，引导制造业投资于当前国家重点鼓励发展的产业，能有利于积极推动制造业技术创新能力与产业技术水平的提高，有助于减少制造业投资的盲目性、推进制造业产业结构优化升级和提高投资效益。

　　1994年《汽车工业产业政策》，形成了涉及投资、消费、产品与企业生产许可、国产化、鼓励与限制发展的产品和项目、贸易与服务等诸多领域的汽车产业政策。在新形势下，其局限性也日渐突出。为此，经国务院批准，国家发展和改革委员会于2004年正式颁布实施《汽车产业发展政策》。该政策共十三章七十八条，主要包括政策目标、发展规划、技术政策、结构调整、准入管理、商标品牌、产品开发、零部件及相关产业、营销网络、投资管理、进口管理、汽车消费等方面的内容。与1994年《汽车工业产业政策》相比，新颁布的《汽车产业发展政策》取消了外汇平衡、国产化比例和出口实绩等要求，大幅度减少行政审批，该放的放开，该管的管住，依靠法规和技术标准，引导产业健康发展，提出了品牌战略，鼓励开发具有自主知识产权的产品，为汽车工业自主发展明确政策导向，引导现有汽车生产企业兼并、重组，促进国内汽车企业集团做大、做强，引导和鼓励发展节能环保型汽车和新型燃料汽车。

　　我国2005年出台了《钢铁产业政策》，确定了投资进入门槛，实施市场准入机制，并具体规定了钢铁投资建设项目的最低条件。投资钢铁项目需按规定报国家发展和改革委员会审批或核准。建设炼铁、炼钢、轧钢等项目，企业自有资本金比例必须达到40%及以上。钢铁企业跨地区投资建设钢铁联合企业项目，普钢企业上年钢产量必须达到500万吨及以上，特钢企业产量达到50万吨及以上。对于境外钢铁企业投资中国钢铁工业，除了须具有钢铁自主知识产权技术，其上年普通钢产量必须达到1000万吨以上或高合金特殊钢产量达到100万吨以外，原则上不允许外商控股。

　　2006年国家发展和改革委员会正式公布了中国水泥行业首套产业政策《水泥工业发展专项规划》和《水泥工业产业发展政策》。其中，明确提出了我国水泥工业的发展目标，对于水泥布局调整、产业技术政策、企业组织结构调整、能源消耗、资源节约和循环经济等各个方面都有具体规定。在投资管理方面，为避免水泥工业无序盲目发展，各省级投资主管部门要按照发展规划和产业政策的要求，切实加强项目管理；要严格控制不具备发展条件的企业盲目扩大生产能力，防止不顾环境影响的低水平重复建设；违规建设或达不到环保要求的水泥企业，一律不得享受税收上减免等优惠政策；对新建水泥项目，企业自有资金比例必须达到35%以上。

　　在对钢铁和电解铝的产业投资的管理中，都明确了对不符合本产业发展政策和未经审批或违规审批的项目，国土资源部门不予办理土地使用手续，工商管理部门不予登记，商务管理部门不批准合同和章程，金融机构不提供贷款和其他形式的授信支持，海关不予办理免税进口设备手续，质检部门不予颁发生产许可证，环保部门不予审批项目环境影响评价文件和不予发放排污许可证。向新增能力的项目发放固定资产投资贷款需要项目单位提供国家发展和改革委员会出具的相应的项目批复、核准或备案文件。企业申请首次公开发行股票或在证券市场融资，募集资金投向必须符合产业发展政策，并需向证券监管部门提供由国家发展和改革委员会出具的募集资金投向的文件。除此之外，为遏制盲目投资、重复建设以及违规滥用耕地现象，国土资源部和国家发展和改革委员会2006年联合发布实行了《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》，对限制类项目进一步的详细用地规定，两目录增加了禁止占地的项目内容，在一定程度上解决了土地政策和行业政策之间衔接性不理想、存在两张皮的现象。

　　针对铝冶炼投资盲目快速增长、产能急剧扩张等问题，国家采取了宏观调控和加快产业结构调整的措施。但是，随着电力供需紧张状况的缓解及资源性产品价格的上涨，一些地方集中投资电解铝、氧化铝生产能力的行为又开始反弹，一些电解铝企业以向深加工延伸名义投资建设低端建筑型材生产能力。因此，2007年4月国家发展和改革委员会发出《关于进一步贯彻落实加快产业结构调整政策措施遏制铝冶炼投资反弹的紧急通知》。

　　由于产业发展环境已经发生了显著变化，现行产业政策已远不能满足现实的经济社会发展对提升产业创新能力的要求。我国各地都陆续确定了优先发展的支柱产业。各地的支柱产业趋同现象明显，大多数集中于钢铁、汽车、石化、电子等资本密集度较高、国家产业政策扶植的重点产业。我国各地重复投资、重复建设的问题比自由放任的市场经济国家更加突出，在一定程度上正是地方政府直接干预产业投资决策的结果。由于我国各地在人口、技术、土地与其他自然资源方面的禀赋存在很大差别，所以有理由认为各地的优势产业也应该相应的有很大差别。各地产业政策所设定的支柱产业趋同这一事实本身就说明了地方产业政策的制定脱离了各地资源禀赋和比较优势的现实，这种产业政策对经济的干预往往会造成资源配置的不当。近年来，各地相继提出要发展汽车、石油化工、精细化工、电子通信设备等产业。如果说在20世纪90年代我国各地重复投资家电产业造成了家电生产能力严重过剩的话，那么目前各地的重复投资有可能造成钢铁、汽车、石化等产品生产能力的新一轮过剩。

　　另外，我国产业政策的重要内容之一，即产业布局的实施效果较差。产业规划中常常发生“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”的情况，即产业布局规划中要重点发展的布点常常没有形成规模，而规划中没有安排的布点却意外地冒了出来。其中的一个原因是各地政府出于地方利益的考虑，会设法打破中央制定的规划；另一个原因则是政府的产业政策能对国有部门的投资决策产生较大影响，而对非国有部门投资决策的影响则相对较小。现在中国的产业布局呈现出产业集群态势，比如周庄的传感器集群、浙江慈溪的消费家电集群、绍兴的纺织业集群、诸暨的袜业集群以及浦东张江的微电子产业集群等，这些大多不是产业政策的成果，而是自组织过程的产物。从实际情况看，从地方政府出政绩的考虑出发，各地在产业政策的制定和执行过程中，往往会重大轻小，即对大企业照顾有加而对中小企业关注不够。产业政策始终将主要注意力集中于制造业，许多制造业部门出现了比较严重的生产能力过剩，这种情况在宏观水平上反映了我国产业资源的配置不当。

　　三、利用产业政策引领制造业投资结构升级

　　产业政策是国家为适应其政治、经济需要而制定的旨在保护民族工业、促进本国经济发展的一种特殊政策，它在不同的历史时期，随不同政治背景和生产力发展要求变化而进行相应的调整。国家产业政策能否顺利、严格执行，是经济发展的前提、国力增强的关键、民族振兴的保障。制造业投资是经济增长的核心和基础。经济增长的战略目标决定制造业投资的战略定位和全过程，制造业投资服从于经济增长的战略目标。在先进国家实施工业化以前，整个世界经济一直是农业经济，而在第一次产业革命以后，促进了一批先进国家如美、英、法、德、意等国较早地实现了工业化。于是，制造业等产业取代了农业成为国民经济的支柱产业，成为决定国民经济增长的主导力量。

　　当前，制造业在我国国民经济发展和产业结构调整中具有不可替代的核心作用。它作为国民经济中的带头产业部门和社会生产力链条中的关键环节，是决定经济增长的方向、速度、质量和规模的当之无愧的主导产业。制造业的水平直接关系到一国产业结构的高级化程度乃至新的经济发展问题。建设高技术水平的强大制造业，特别是那些具有基础性核心地位的装备制造业，是作为发展中国家的我国必须达到的目标。我国的产业结构调整早就被确定为经济发展的主线，“十一五”规划当中又强调推进产业结构调整和优化升级是转变经济增长方式，提高经济增长质量的重要途径和迫切任务，并提出要立足优化产业结构来推动发展，促进经济增长主要依靠制造业带动结构优化升级。对于制造业而言，需要通过增量投资，逐步促进制造业结构的优化升级。为鼓励针对制造业技术进步的投资活动，政府在引导和鼓励企业作为投资主体的同时，在以下三种情况予以特别支持：一是需要巨额资金投入的技术改造和技术开发项目；二是影响面广的关键技术的投资；三是对有明显负效应的环境污染设备的淘汰和新设备的开发等。

　　从目前来看，我们国家的产业结构仍然处于一个初级化的阶段，就制造业的结构而言，重化制造业的比重比较大。这可能跟我们正处在一个重化制造业的阶段有关系。重工业占制造业增加值的比重从2000年以来一直高于60%，而且制造业还是以组装加工为主。制造业本身是一个设计、研发、加工、营销服务等产业链组成的有机整体，但是我们制造业（特别是承接的发达国家转移过来的制造业）的产业制造处于产业链的末端，流程比较简单，是低技术、劳动密集型的加工组装的工序，而高附加值的设计、研发和销售服务都在国外。设计研发这一端和销售服务都是在国外，表明中国只是一个加工车间。因此，我国制造业产业结构优化升级的重点应该是大力发展高新技术产业，用信息技术与先进实用技术改造和提高传统产业，提高装备制造的水平。为此，要利用产业政策的引导，逐步实现企业投资决策的合规性和理性，避免盲目建设和低水平重复建设，加快淘汰落后的生产能力，不断引导和支持企业提高技术水平和产业素质，降低资源、能源的消耗，实现由高消耗向高效率、由粗加工向精加工的转变。

　　一般来说，制造业内部结构变动分为三阶段四个时期。第一阶段是重化阶段，包括以原材料、基础制造业为重心和以加工装配制造业为重心两个时期；第二阶段为高加工度化阶段，包括以一般加工制造业为重心和以技术密集型加工制造业为重心两个时期；第三阶段为技术集约化阶段，包括以一般技术密集型制造业为重心和以高新技术密集型制造业为重心两个时期。制造业结构变动的三个阶段之间是相互衔接和部分重叠的，前一阶段的第二时期同时也是后一阶段的第一时期。根据各国的具体情况不同，三阶段四时期的发展顺序可能存在交错混杂。1880～1975年间，以总产值计算美国制造业增长了218倍，其中重化工业增长了415倍，轻制造业增长了114倍，重化工业增长明显快于轻制造业增长。从1909～1970年，日本的轻制造业在制造业中的比例由80.4%降到了37.8%，重化工业由19.6%上升到了62.2%。实际上，从收入水平、产业结构水平以及制造业占GDP 的比重分析，我国已基本完成了以原材料制造业为重心的重化阶段，正向高加工度化阶段转变，也进入了制造业重化中期。因此，我国必须注意调整和优化制造业结构，避免过度依赖传统重化制造业的增长来带动国民经济或者区域经济的发展。不能为了拉动地方经济发展，把产业结构调整的目标简化为制造业的重型化。

　　任何政策起作用的程度和方向都是以一定的条件为前提，产业政策也不例外，如果前提条件不具备或不完善，不仅其政策的效能难以发挥，甚至还可能产生消极的作用。认清并设法创造出这些条件，对于制定和实施产业政策引导制造业投资来说无疑是至关重要的。制定和实施产业政策，应当随着经济和技术结构的变化而不断发展。在制定产业政策时，必须考虑各产业的技术进步状况以及不同产业技术进步的快慢对区域经济乃至整个国民经济的影响和制约，把高新技术产业以及具有改造传统产业作用的新兴产业放在优先地位给予重点支持。把握好产业政策重点，配合以经济手段、法律手段，及时调整与修改不合理和过时的产业政策，是充分发挥产业政策作用的根本保证。产业政策发挥作用时要通过一定的经济运行机制来实现。现在我国资源配置主要依靠市场机制来进行，产业政策的制定和实施必须适应市场机制作用的要求，为此，要加快培育市场体系，建立统一、开放、竞争、有序的全国统一市场体系等，以市场的发展和完善增强产业政策制定和实施的推动力。

　　四、利用产业政策优化制造业投资的思路

　　制定产业政策的目的是为促进制造业作为主导产业的健康发展，协调和其他产业的关系，防止制造业衰退，以及促进资源的合理配置和优化组合，提高劳动生产率。具体来讲，产业政策包括产业布局合理化政策、产业结构高级化政策和产业组织政策三个方面。遵照中央十六届三中全会提出的全面、协调和可持续发展的科学发展观，我国利用产业政策引导制造业投资健康发展可采取以下思路：

　　1.调整产业政策的重点

　　制定正确的产业政策，明确产业发展各方面支持和限制的重点，是调整产业结构、进行主导产业选择的重要依据。影响产业政策制定的因素很多，在制定和实施过程中必须充分考虑必要的因素，按照市场需求、产业关联、技术进步、创汇作用、经济效益等因素，安排好产业发展序列并制定相关的各项政策，明确支持什么、限制什么。调整产业结构、选择主导产业的目的，就是调整不合理的产业结构，充分发挥比较优势，通过加快主导产业的培育和发展，利用产业优势，促进产业结构的升级换代，以此带动其他产业的发展，从而促使整个经济快速发展。因此，如何调整区域产业结构、选择主导产业以及如何加快培育和发展主导产业，应是制定产业政策时要解决的重要问题。有了明确的产业政策，政府就可以通过一系列手段加以调节。财政部门可以利用投资、折旧、转移支付等手段加快对落后重点产业的扶持；税务部门可以根据产业发展序列对产业税种和税率进行必要的调控；银行可以根据产业发展序列要求制定相应的信贷政策；物价部门可以采用不同产业区别价格的办法发挥作用。

　　产业政策不可能是一成不变的，应该具有阶段性和动态性。2005年国务院通过的《促进产业结构调整暂行规定》，对于全面落实科学发展观，加强和改善宏观调控，进一步转变经济增长方式，推进产业结构调整和优化升级，保持国民经济平稳、较快发展具有重要意义。除了对今后发展具有战略意义或关系到国家安全的少数产业（如信息产业、航天、军备等）外，政府产业政策的重点应该由选择优先发展的产业逐步转向培育和完善公平竞争的市场环境、鼓励研发与创新、鼓励创业与企业家精神。尤其是在重大装备制造业投资方面，通过自主创新、引进技术、合作开发、联合制造等方式，提高重大技术装备国产化水平，特别是在高效清洁发电和输变电、大型石油化工、先进适用运输装备、高档数控机床、自动化控制、集成电路设备、先进动力装备、节能降耗装备等领域实现突破，提高研发设计、核心元器件配套、加工制造和系统集成的整体水平。在学习借鉴国际经验方面，我们不但要借鉴日本过去的产业政策，还要借鉴日本产业政策的调整与变化轨迹；不但要借鉴日本的产业政策，而且要借鉴以美国为代表的产业政策在推动公平竞争、经济增长、鼓励创业与创新方面的成功经验。

　　2.产业政策支持制造业投资的基本任务

　　产业政策支持制造业投资的基本任务一个是制造业发展的高度化，再一个就是制造业发展的合理化，其本质都是促进制造业的技术创新。因为产业发展的实质都是一个产业技术水平、生产能力和产业门类适应社会需求的变动及其要求，由低级向高级、由小到大、由少到多的演变过程。通过产业政策引导制造业的投资，就需要对这一过程进行有效的调控。因此，在鼓励高新技术发展的同时，还要鼓励对传统产业的技术改造。从经济学意义来解释，高新技术是在增加值中取得较大份额的环节或程序。政府的产业政策要引导产业向真正拥有自主知识产权、能取得较大增加值份额的环节或程序发展，其中也包括鼓励传统产业采用高新技术并能带来较好经济社会效益的技术改造。

　　因此，产业政策要从支持产业变成主导产业群，把点状产业拉成链条产业，把产业链条变成产业板块。重点发展和建设不同区域的制造业产业带，推动制造业集聚发展。杜绝自成体系的制造业投资，制造业投资应破除行政区划本位观念，突出产业的区域特色，制定有利于产业集聚的产业政策，一是设立行业准入标准，对鼓励发展的实行政策放宽，对限制类产业和项目，通过产业指导目标和其他标准加以调控。二是对有利于产业集聚的项目，在税费的增收、项目的审核和投资权限等方面给予优惠。三是在银行信贷、财政资金资本市场融资方面提供方便。另外，在工业项目供地、工商收费等方面都要有所区别。

　　此外，对于不同制造业的发展现状以及产业技术水平和市场特点，采取差别化的制造业导向。例如，纺织业宜采用产品差异化的投资方向，重点发展高精和特色纺织品，以便在国内、外市场中扩大市场份额，可采取政策和技术上高端对接的策略，加大力度，迅速引进世界高端纺织技术，在产品差异化和技术高新化上抢占纺织品制高点；对汽车、石化等成为我国的支柱产业，针对其产业链不长、产业化水平并不高的现状，考虑我国正在向新型工业化转轨和产业发展的集约化要求越来越高，投资应向加强产业内企业之间的专业化分工与协作方向发展，提高投资项目的专业化和产业化水平，造就一批具备一定规模和水平的大型龙头企业，并根据生产要素向优势区域、优势产业、优势企业集聚的总趋势，不失时机地做强重化制造业，把产业链条延伸到上下游以及国内外市场；在钢铁、水泥和电解铝等领域，投资规模已经很大，但总体上是大而不强。一些短缺的品种和技术含量较高的产品，还必须要依赖进口。为此，在对这些生产能力过剩的产业总体上控制投资总量时，针对投资项目的产品品种和技术工艺水平不同，要区别对待。一方面不能够盲目上低水平的投资项目；另一方面还应该注重投资推广先进的生产工艺。目的是实现产业不断更新的目的，不断提升产业层次和国际市场竞争力以及投资的效益。产业结构的调整主要包括产业结构的合理化和产业结构高度化两方面的内容。前者主要是指产业之间比例关系的协调和关联水平的提高。后者主要是指产业结构从低水平状态向高水平状态的发展；沿着劳动密集、资本密集、技术和知识密集的方向升级；由低加工度产业的比较优势地位逐步向高加工度产业的绝对优势地位的方向演变等。由于装备制造业在产业结构调整中的战略性地位，为了占领先进制造与自动化技术的制高点，应细化促进装备制造业投资的产业政策。

　　3.产业政策要促进制造业投资吸纳更多的就业

　　中国是一个人口大国，解决劳动力的就业问题将是一个长期的课题。改革开放以来，制造业投资为中国的劳动力提供了大量与资本要素结合的机会，在农村劳动力向工业部门转移过程中发挥了重要作用。根据中国经济可持续发展的基本目标，在今后相当长时期，这种方式仍然是中国吸收过剩劳动力的主要途径之一。为此，继续鼓励制造业投资向服装、纺织、家具制造业、文教体育用品、皮革毛皮制品等传统劳动密集型产业增加投资，显然会对扩大就业需求产生良好效果。但是，从提高产业技术水平等结构调整的长期目标来看，应当选择一些具有一定技术含量同时劳动力吸纳效果明显的行业吸引制造业投资，这样既有利于增加劳动力就业机会，缓解结构调整和国有企业改革带来的失业压力，同时有助于产业技术和结构升级。因此，产业政策在促进制造业投资时要有力地促进就业增长。另外，要采取更加切实有效的措施来鼓励和支持中小民营企业的发展，尤其要鼓励制造业小企业的发展和创业。按照企业分工的一般性特点，大型制造业的生产加工需要大量中小企业与之配套。因此，加大促进制造业投资向中小企业流动，逐步形成为大型制造业生产加工所需要的配套能力，不但有利于降低投资成本、提高主导产业的国际竞争力，而且可以为国内众多中小企业提供增加就业的途径。由此可见，如何促进制造业投资中小企业发展是今后中国产业政策的重要课题之一。如果进一步放开对民营企业的市场准入限制，建立和完善产权交易市场，加强通过参股和购并等方式与民营企业形成资产或战略同盟关系，有利于促进中小企业发展。另外，吸引对制造业中小企业投资也是尽快形成主导产业配套能力的有效捷径。作为促进中小企业发展的具体措施，为了解决外资中小企业在资金筹措方面的困难，帮助这些企业规避投资风险。