民告官咋告?
今天上午，政知道(ID:upolitics)从最高法了解到最新“操作指南”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》发布，关于咋告说得很清楚。
其中一个最大的亮点就是，解释再次重申了一个原则，即“民告官要见官”。
△发布会现场(图 | 孟亚旭)
告官不见官
先来说“民告官”的背景。
2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法，自2015年5月1日起施行。
那次修改，是自1989年行政诉讼法颁布以来的一次全面修改。
新的行政诉讼法就提到，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”
也就是，告官要见官。
“很多行政机关因为法治意识不是很强，或者出于工作确实很忙、认为出庭当被告丢面子等原因，往往委托律师或一般的工作人员来出庭，存在所谓的‘告官不见官’”，最高法党组副书记、副院长江必新在发布会上毫不讳言。
谁来出庭应诉?
江必新认为，作为被告的相关政府机关负责人，出庭应诉的好处很多。
“行政机关负责人出庭应诉，既能提高行政审判效率，又能有效化解行政争议，同时也能有效促进其依法行政。”他说。
“因为行政机关负责人在法庭上会听到在其他地方听不到的声音。对方当事人会给他揭露出在执法过程中一系列的问题，行政机关负责人听到之后一定会想办法来规范执法行为，提高行政执法水平和能力。”
虽然行政诉讼法规定了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，但哪些人才是“行政机关负责人”?
《行诉解释》中是这么说的：
行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。
行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。
但问题是，在民告官的案子中，如果被告就是仅委托律师出庭怎么办?
《行诉解释》明确，法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。
这几种情况必须出庭
《行诉解释》还明确了几种必须出庭的情形。
涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，以及法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
还明确了行政机关负责人不出庭的说明义务。
即行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。
行政机关拒绝说明理由，法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。
“告政府”是有条件的
发布会现场还披露了一组数据。
实行立案登记制当年，全国法院受理一审行政案件220398件，比2014年上升了55.34%，比1990年增长了17倍，行政案件“立案难”得到初步缓解。
但也存在问题。江必新说：
一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。
“不是每个人在任何时候都可以在任何情况下随便告政府的。如果大家都无限制告政府，政府的效率就会受到很大的影响。”他说。
《行诉解释》明确，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。
哪些情况不能告?
根据《行诉解释》，行政机关在行政程序内部所做的行为，比如内部沟通、会签意见、内部报批等行为，属于不可诉的行为。
江必新说，在作出行政行为之前，行政机关一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，也不可诉。
同时，行政机关依照法院生效裁判作出的行为，并非行政机关自身依照职权主动作出的行为，同样不在法院的受案范围之中。
“但是如果行政机关扩大了执行范围，比如本来法院判罚500元，结果行政机关罚了600块，那就是可以告的”，江必新说。
内部层级监督和信访办理行为也不是法院的受案范围。
听起来有点难懂，举个例子。
比如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级政府应当加强对下级政府房屋征收补偿工作的监督，有的当事人起诉要求法院判决上级政府履行监督下级政府的职责。
“法律法规规定的内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务，因此，该类行为属于不可诉”，江必新说。
信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，也不在法院受案范围中。
