文 | 智客专栏作者 徐剑梅
美国总统特朗普1月28日签署总统备忘录，重组白宫国家安全委员会和国土安全委员会，大幅调整国安团队人事架构，打破了多年来的惯例。
就重要性而言，国安团队不亚于中国历史上的“军机处”，为此引发的疑虑和争议连日来不绝于美国报端，且呈发酵之势。
历史沿革和机制
欲知特朗普改了什么，先要搞清楚美国国安团队的由来和机制。
1947年民主党总统杜鲁门任内，美国国会通过《国家安全法案》，授权创立国家安全委员会、国防部、参谋长联席会议和中央情报局，奠定二战后美国军事和情报体系基础。其中，国安会隶属白宫，由总统直接任命、毋需国会听证通过的总统国家安全事务助理主持。
早期国安会规模很小，几十年下来，现在工作人员多时可达数百名，主要从国务院、国防部和各情报机构抽调，时限通常为两年。如今，它在白宫西翼一角独占一个很大的办公区间，凭窗可以看见下面车道，在白宫地下室和椭圆形办公室楼下，还有一些连窗户也没有的小办公室供高级官员使用。
其重要性？《外交政策》杂志主编David Rothkopf在关于美国国安会历史的著作《统治世界》中说，国安会就是美国总统掌控世界的工具。从越南战争到伊拉克战争到当今网络空间安全，这是美国政府最高级别官员讨论国家最重大机密和最重要利益、决定战争抑或和平的所在。
与老资格的国家安全委员会相比，国土安全委员会是年幼的小弟弟，创立于2001年“9·11”事件翌月。2002年底，美国国会通过《国土安全法案》。2003年1月，整合了23个联邦政府机构的国土安全部创立，统筹美国国内反恐事务。2004年，美国国会又通过《情报改革和防范恐怖主义法案》，创立国家情报总监职位。
奥巴马执政期间，把国土安全委员会的核心职能整合到国家安全委员会之中，白宫国土安全顾问实际即为总统国家安全事务助理的副手，因隶属白宫，同样由总统直接任命，毋需国会听证确认。
国安会的最高级别会议名叫首席委员会（principals committee），这是一个讨论美国最高安全事务的跨部门负责人会议，由总统国家安全事务助理主持，总统、副总统、国务卿、财政部长、国防部长、白宫办公厅主任、美军参谋长联席会议主席、国家情报总监和主管核设施运营的能源部长等固定与会。
大量的日常决策则在副国家安全事务助理主持的“副手委员会”（deputies committee）各种会议上作出，会议成员主要包括国防部、国务院、各情报机构等相关部门的执行层面中高级官员和高级顾问。
特朗普的重组
特朗普重组国安团队，本身并不令人意外。鉴于国安会的重要性，自杜鲁门以来，不管民主党还是共和党人当总统，都会以某种总统行政命令的形式，按自己的意愿重塑国安会。
特朗普的第一个动作，其实发生在他就职之前。政权过渡期间，他任命了总统国土安全和反恐助理博塞特，其实就是先前的白宫国土安全顾问，但级别提了半级，与总统国家安全事务助理弗林平起平坐，不再矮上半头。
也就是说，奥巴马把“国家安全”和“国土安全”两个委员会整合在一起，特朗普则把它们再分开，并提升了国土安全委员会的地位。今后国安会“首席委员会”会议，将由总统国家安全事务助理弗林和总统国土安全反恐助理博塞特共同主持。
1月28日，就职8天后，特朗普发布第2号总统备忘录，正式对国安团队人事架构进一步作出新的安排。大体而言，可以用“一进五出”来概括。
“一进”：白宫首席战略专家、高级顾问史蒂芬·班农成为国安会“首席委员会”固定成员，并可参加国安团队所有会议。其他固定成员包括白宫办公厅主任、防长、国务卿、财长、司法部长、国土安全部长等。
“五出”：和奥巴马时期相比，美军参谋长联席会议主席、国家情报总监、能源部长、管理与预算办公室主任、美国驻联合国大使5人从“首席委员会”固定成员名单上消失。今后，美军参谋长联席会议主席和国家情报总监仅只“在讨论与其职责和业务相关问题时”出席“首席委员会”。管理与预算办公室主任可以应邀参加国安会所有会议。能源部长和美国驻联合国大使没有出现在特朗普总统备忘录列举的与会者名单上。
此外，副国务卿将不再获邀参加每次国安会委员会会议，经济顾问委员会主席（The chair of the Council of Economic Advisers）也没有出现在国安会与会名单上。
近日，白宫发言人斯派塞又宣布，特朗普将对总统备忘录进行“修正”，把新任中情局局长迈克·蓬佩奥增补到国安会首席委员会中。以往，中情局长不是固定成员，但可应邀与会。
另据《华尔街日报(博客,微博)》报道，班农曾长期经营的极右新闻网站布赖特巴特新闻网的国家安全事务新闻主编 Sebastian Gorka将加入白宫国安团队，去年大选期间，特朗普团队花钱向Gorka咨询，得到不少政策建议。布赖特巴特新闻网在移民问题上持强硬立场的新闻写手Julia Hahn也将进入白宫，担任总统特别助理。
疑虑和争议焦点
特朗普取消参谋长联席会议主席和国家情报总监出席“首席委员会”的固定资格，遭到多方批评。曾在小布什政府和奥巴马政府任国防部长的罗伯特·盖茨认为，依照法律，参谋长联席会议主席和国家情报总监是国安会仅有的两位法定顾问，他们的意见，对总统的国家安全决策非常重要，取消他们的固定与会资格是“一个巨大错误”。奥巴马执政时期的总统国家安全事务助理苏珊·赖斯表示，特朗普重组的国安团队，把参谋长联席会议主席和国家情报总监“降级”，这让她“不寒而栗”。
但不论媒体还是智库，民主党还是共和党，最大疑虑和争议都集中在一个人身上——白宫首席战略专家班农。
总统头号政治顾问成为国安会讨论国家最高安全机密的“首席委员会”固定成员，被认为史无前例。
参议院军事委员会主席麦凯恩日前表示，他对新的国安团队架构“感到忧虑”，认为班农的加入“从根本上悖离了历史上任何国安会”。
对特朗普重组的国安团队，CNN国安记者Jim Sciutto认为“肯定史无前例”。他特别指出，班农的任命毋需国会参议院听证通过，而被取消固定与会资格的美军参谋长联席会议主席和国家情报总监都需要经过国会听证确认。
美国外交关系委员会高级研究员、前国安会法律顾问John Bellinger也撰文说，这种人事安排“很不寻常”。他援引小布什白宫办公厅主任Josh Bolten的话说, 小布什总统反对在就国家安全进行重要决策时,引入国内政治考量。
白宫发言人斯派塞为了驳斥这种“史无前例”的说法，日前拿出一沓小布什和奥巴马重组国安团队的文件，试图证明特朗普的做法与其前任们没有区别，与小布什2001年的重组更是“百分之百相同”。但美国公共广播电台NPR随即发布事实核查报告，对比三任总统关于重组国安团队的政令内容，认为斯派塞所言与事实不符，不论和奥巴马还是小布什相比，特朗普的国安团队架构都出现“很大变化”。
被斯派塞拿来当例证的奥巴马时期白宫政治顾问 David Axelrod也当即在推特和CNN网站撰文反驳，指出自己从来不是“首席委员会”成员，就某些问题与会时只是旁听，不发言、不参与。他不曾定期出席“首席委员会”和“副手委员会”会议或国安会其他全面会议，未被邀请参加国安会每周的反恐例会，“首席委员会”讨论最敏感问题时，也把他排除在外。
Axelrod说，特朗普对国安团队的重组，使班农成为国安团队“完全的参与者”而非观察员，其地位和影响力不仅非以往任何白宫政治顾问所能企及。他认为，班农事实上已经成为特朗普最信任的全球事务顾问。正是班农主导起草了引起巨大争议的暂禁全球难民和西亚北非七国移民入境美国的行政命令，事先甚至没有与国防部长、国土安全部长和国务院沟通磋商。“（特朗普就职）10天来，这一点已相当清楚，斯蒂芬·班农在国家安全和外交政策上发挥的作用是没有先例的。”
尽管斯派塞坚称班农有丰富的地缘政治知识，但Axelrod认为，班农没有外交和国家安全事务经验，同时又太有自己的一套政治主张。新的“一进两出”国安团队架构，意味着传递出这样一个信息：我们不以专业经验优先，我们在以政治主张优先。”
《华盛顿邮报》记者Josh Rogin报道说，早在特朗普宣誓就职前，班农、特朗普女婿库什纳和白宫办公厅主任普里伯斯三人就组成了非正式的“影子国安会”，凌驾于特朗普过渡团队执行委员会之上，对国安团队人事安排拥有最终发言权。另据报道，班农和司法部长人选塞申斯也交情匪浅。
班农对特朗普的影响，有不少事例可资证明。特朗普就职后，围绕观礼人群规模等与美国主流媒体争吵，班农公开宣称美国主流媒体是“反对党”“应该闭上嘴巴，听一阵子”。特朗普不仅力挺班农，也沿用“反对党”一词抨击媒体。
Rogin引用特朗普过渡团队官员的话说，“班农长期以来一直致力于制定长期战略愿景，这将塑造特朗普政府的整体外交政策走向。”他还指出，班农不仅力主扩充军备重建军队，还有意将特朗普团队与全球特别是欧洲的民粹运动领导人相联系起来。
去年8月出任特朗普竞选团队首席执行官前，班农是极右的布莱特巴特新闻网站首席执行官，这一网站以鼓吹反建制、反全球化、反移民潮的“白人民族主义”立场著称，班农曾明确表示，他对自己的定位是“白人民族主义者”。
不难看出，对班农的真正疑虑，在于他渐渐显现出特朗普“精神教父”、特朗普内政外交“总规划师”架势，以及这一架势背后，他长期以来堪称“持之以恒”的各种激进、民粹、反全球化的强硬政治主张。
多家美媒指出，目前，在国土安全部、国务院、国防部和司法部等重要部门，资历深、经验丰富的许多官员“被特朗普政府边缘化”。班农地位的擢升和不寻常的架构重组，导致人们越来越疑虑，在美国关键性国家安全决策上，谁的声音最重要？
2月初的消息是，班农既非国会听证确认的官员，又非任何政府部门领导，出席国安会会议可能违反相关法律规定。不少迹象表明，反对特朗普的各种力量正在把目标对准班农，麦凯恩为首的部分共和党大佬对班农也疑虑重重。看来，围绕班农的争议和攻讦，短期内恐怕难以平息。
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