学林探赜（第3辑）

第四十二章 东江源区实施生态功能保护建设的绩效评估

　　⊙杨志诚

　　所谓绩效评估就是根据特定的目的，依据相关法定的标准和规程，运用适当和可行的方法，对评估对象的某种价值进行确认。评估需要明确评估目的、评估对象、评估标准、评估人和评估方法等若干要素。本文的评估目的和对象是对东江源区生态保护和建设项目的进展情况及实施效果进行确认，以便总结项目实施的经验、存在问题并提出改正意见。它所依据的是国家和地方政府相关的法律规章、规划、标准、政策，根据所能取得的信息资料，由课题组成员进行定性或定量分析评估，以便为政府决策提供科学依据。

　　一、东江源区实施生态功能保护的依据

　　东江是珠江的三大水系之一，东江发源于江西省的寻乌、安远、定南三县，正常年份三县地表径流量为29.27亿立方米，占东江流域地表径流量的10.4%，是香港和广东珠江三角洲的主要饮用水源。香港是中国的领土，香港同胞也是中华民族的一部分，早在香港回归前的1963年，周恩来总理就指示国家计委批准兴建东江——深圳的供水工程，把东江水引入深圳水库，再通过管道输送到香港，该工程先后经过三期扩建后，于1994年供水量达到11亿立方米，为香港的繁荣和稳定作出了重要贡献。那时由于经济总量小，工业化水平低，环境污染并不突出，水质能确保优良、安全、稳定。随着改革开放，经济迅速发展，到20世纪末期，生态环境成为越来越突出的问题，为确保国家和重要地区的生态环境安全，2000年11月，国务院颁发了《全国生态环境保护纲要》（国发[2000]38号文件），提出对江河源区、重要水源涵养区、水土保持重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区以及重要渔业水域等实施严格的生态保护措施，使这些地区的生态系统功能得到保护和恢复。2001年全国相应的建立了18个国家级生态功能区保护，其中江西建了两个国家级生态功能保护区，即鄱阳湖生态功能保护区和东江源生态功能保护区。

　　根据国家规划要求，江西省进一步作了具体规划，江西省发改委、赣州市政府制定了《东江源区生态功能保护和建设十一五规划》，进一步明确东江源生态功能保护区的定位是以涵养水源为重点的保护区。建设目标是使东江源区水资源总量基本稳定，保持历史平均水平，源区地表水水质达到国家Ⅱ类标准；规划提出的具体途径是通过调整产业结构、土地利用结构和人口密度，通过生态保护和建设工程，实现经济社会和生态环境的协调发展，使源区人民的收入和生活水平不因生态保护而降低。为实现上述目标，生态保护和建设的重点工程主要有生态林业建设工程、水土保持工程、矿山开采区复垦工程、城镇污水治理工程、生态移民工程、东江源区生态功能保护区管理和可持续能力建设工程等。这些工程建设的实施情况和效果成为绩效评估的主要内容。

　　二、东江源区生态功能保护和建设工程实施情况

　　（一）出台了相关法规和政策，为东江源区生态功能保护提供了法律和政策保障

　　1.国家层面出台的有关法规和政策

　　为了给生态功能保护区实施生态保护和建设提供资金保障，弥补因生态保护而失去的发展机会，国家在2005年制定的国民经济和社会发展十一五规划纲要中明确提出要尽快建立生态补偿机制。2007年8月，国家环保总局颁布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，将东江源区等作为我国第一批生态保护区试点。2007年12月，国家环保总局发布《国家重点生态功能保护区规划纲要》，指出在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的生态功能区建立生态功能保护区，并将甘南、三江源、东江源等作为第一批国家生态功能保护区。2008年2月，第十届全国人大常委会第32次会议又通过了修订后的《水污染防治法》，明确了国家通过财政转移支付等方式，建立健全位于饮用水水源保护区和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。2010年，国务院印发了《全国主体功能区规划》，其中第八章将重点生态功能区划为限制开发区，应严格控制开发强度，不得损害生态系统的完整性和稳定性，为该区域正确处理经济发展与生态环境保护的关系，提出了应遵循的原则。2012年6月，国务院出台了《关于支持赣南等中央苏区振兴发展的若干意见》，明确提出加强生态建设和环境保护，增强可持续发展能力的意见，加强包括东江源在内的生态保护和生态修复治理，再次将东江源地区列为生态补偿的重点区域。

　　东江源区不仅是水源涵养区，而且因水源涵养和水土流失治理密切相关，所以又是水土流失重点防治和监测区，从1998年以来，国家每年都安排国债资金在东江源三县进行小流域综合治理，在安远县进行了三年的水土保持和生态修复试点，2005-2007年又安排了水土保持防治面源污染的试点。

　　2.江西省出台的有关法规和政策

　　江西省根据国家相关法律和政策，制定了“保东江源一方净土，富东江源一方百姓，送粤港一江清水”的奋斗目标，于2002年编制了《江西省东江源国家级生态功能保护区建设规划》。为保证这一规划的实施，2003年8月，江西省人大常委会通过了具有法律效力的《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》，提出了总目标和分阶段的目标，要求2010年使源区生态环境有明显改善，出省水质保持国家Ⅱ类标准，争取I类标准。明确了省、市、县三级政府在保护源区生态环境的职责。为实现这一目标，提出了实施以“青山绿水”为重点的8项生态建设工程。

　　根据省人大决定，2004年2月江西省政府批转了省环保局《关于加强东江源区生态环境保护和建设的实施方案》，2004年11月，江西省发改委和赣州市人民政府联合发布《江西省东江源区域生态环境保护建设“十一五”规划》，并在2005年6月在安远县先期启动。

　　2005年6月，江西省出台《东江源生态环境补偿机制实施方案》，方案提出补偿资金来源由中央、省、市、县财政每年划拨一定数额资金用于东江源区生态保护和建设项目；另外由国家协调下游的广东省每年从东深供水工程费用中安排1.5亿元资金用于上游的东江源区三县保护生态环境。2006年12月，为落实国务院决定，江西省政府发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的若干意见》，再次强调以财政转移支付方式尽快建立生态环境保护的长效管理机制和激励机制，从2008年开始，省财政每年安排5000万元对“五河”和东江源区生态保护成绩显著的县给予奖励。

　　2012年7月，江西省委省政府发布《关于贯彻国务院支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见的实施意见》，对加强包括东江源区在内的生态保护和建设作了明确规定，并建议将东江源区升级为国家级水资源保护区。

　　3.市县出台的有关规划和实施意见

　　根据国家和江西省关于建立东江源生态功能保护区的有关法规和政策，赣州市和寻乌、安远、定南三县以大局为重，积极策应，认真贯彻实施。2004年赣州市制定了《赣州市加强东江源区生态环境保护和建设实施方案》，东江源三县也先后制定了可操作性更强的规划方案，出台了相关的文件，而且还制定了一些专项规划，如安远县首先启动东江源区生态环境保护和建设规划，国家、省、市各级投入预计将达到14.2亿元，其中第一期投入达3.9亿元，进行8项生态工程建设，此外还进行了若干专项规划，如安远县三百山国家湿地公园建设规划面积达2675.7公顷，总投资达6099.9万元，湿地公园的建设，将有助于增强水污染的降解和自净能力，有助于源头水资源的保护。寻乌县为保护源头水源，出台了矿山整治规划细则，对关闭企业作了明确的安排，定南县针对县城工业和居民生活污水排放严重的情况，进行了污水治理规划。

　　（二）开展了卓有成效的生态环境保护和建设工程，使源区生态环境明显改善

　　东江源区属于水源涵养型生态功能区，其主要目标是涵养水源，保持稳定的水量（用江河径流量表示）和优良水质，送粤、港一江清水。而要实现这一目标，必须有良好的生态环境为基础，因此源区三县开展了扎实而有成效的生态环境保护和建设工作，主要生态建设工程有：

　　1.生态林建设工程

　　森林具有涵养水源的生态效益，源区的生态林建设以封山育林、退耕还林、珠江防护林建设、广泛开展以一大四小工程为中心的造林绿化工作为抓手，三县每年造林面积保持15-20万亩，实施全面封山育林，严禁砍伐天然林，在核心保护区取消了商品林采伐任务，封育面积达173.7万亩，退耕还林24万亩，关闭了20多家林业资源消耗大的木材加工厂，同时加强各类自然保护区建设，以保护森林资源和物种多样性，使森林面积明显增加，覆盖率有所提高，林分质量明显改善，阔叶林比重提高，森林蓄积量明显增加，提高了涵养水源的能力。

　　2.水土保持工程

　　水土流失是造成生态环境恶化、群众贫困的重要根源，因为水和土都是发展经济的重要资源，要发展经济，摆脱贫困，就必须保持水土，把治山治水和治穷结合起来。

　　项目启动以来，三县在治理水土流失方面取得显著成效。首先是将核心区的三百山风景名胜区列为重点保护区，实施范围达到200km2.把工业园区、圩镇建设区、公路建设区列为重点监督区，首批将33个小流域列为综合治理试点，通过营造水土保持林、种草和退果还林、封山育林、修建谷坊、拦河坝、修筑水平梯田等生物措施与工程措施相结合，取得了较好的治理效果，使源区水土流失明显减轻。

　　3.矿山生态恢复工程

　　东江源区三县稀土、钨矿资源丰富，采矿业发达，但由于无序开采，滥采乱挖，导致土壤植被破坏严重，产生的废石、废渣、尾矿堆积达800万吨，夏天三废地表温度达70℃，寸草不生，“三废”污染，尤其是重金属残留在土壤中，对农作物安全构成严重威胁。项目启动后对矿山生态恢复作为环境治理工作的重点，对矿山废弃地，进行较大规模的修复治理，到“十二五”初期就已经基本得到复垦，植被基本恢复，对源区的生态功能修复起到良好的效果。目前对老矿的复垦已经基本完成的情况下，要着力预防新矿开采对生态环境的破坏。

　　4.防洪饮水工程

　　项目启动后，对东江源区三县的水利设施进行了全面排查，对所有病险水库进行除险加固，严格涉水项目的审批制度，避免新上项目的失误，同时对原有水库进行改造配套，提高蓄水防洪能力，确保上下游用水量的合理配置。另外源区群众饮用水的安全问题尚未解决，项目启动后将饮用水安全列为重要的民生问题，优先解决，加大了农村饮用水工程建设，对存在饮水困难的农村，实现机井抽水或管网化引水。

　　5.农业农村面源污染综合防治工程

　　农业生产因超量使用农药、化肥、农机等化学用品，畜禽养殖粪便大量排放带来严重的农业农村面源污染。项目启动后，通过推广生态农业，减少化学品用量，村镇生活垃圾无害化处理，城镇和工业园区建设污水处理厂，实现污水达标排放，大大减轻了对水资源的污染。

　　6.生态移民工程

　　人们的生活和生产都会造成对生态环境的破坏，在东江源区，生态环境极其脆弱，对人口的承载能力不强。为了保护源区的生态环境，源区人民以大局为重，舍小家顾大家，离开了祖辈生活居住的地方，来到条件较好的地方安居乐业，项目启动到“十二五”初期，先后有5万人口，实行了生态移民，对减轻源区人口，生态压力，起到至关重要的作用，移出人口基本上实现了异地脱贫，达到迁得出，稳得住的要求。

　　7.生态环境监测与信息管理体系建设工程

　　生态环境监测和信息综合管理是科学决策的依据，针对东江源区环境监管机构不健全，法规体系不完善，监管技术和手段落后的情况，项目启动后拨出专项资金，建立专门机构，统一技术标准，购置了先进设备，已基本建立了省、市、县三级监管机构，功能比较完善的生态环境、资源、灾害综合信息网络管理体系，省山江湖办还利用遥感调查资料对源区27个乡镇的水环境质量进行了评估。

　　（三）转变发展方式，调整和优化产业结构初见成效

　　加快转变经济发展方式是党的十八大重要的发展战略思想。东江源区属于限制开发强度的生态功能保护区，应当率先实现发展方式的转变，在调整和优化产业结构方面迈出更大的步伐，尽快改变以消耗资源，牺牲环境为代价的传统发展老路，形成以发展生态产业为重点的新格局。

　　1.林业发展战略思想转变

　　传统林业是以经济效益为中心的商品型林业，其特征是大量消耗林业资源，不利于保护生态环境。东江源区从保护生态环境的大局出发，发展以生态效益为中心的生态型林业，核心保护区全面取消砍伐商品林的指标和任务，非核心保护区则大幅调减森林砍伐任务，关闭了20多家木材加工企业。

　　2.大力发展生态农业

　　东江源区的生态农业以“猪—沼—果”模式最为普通，普及率超过农户的50%以上，这种模式的形成和发展已经有30多年的历史，沼液可以替代化肥，大大减少了化肥的用量，又以沼气作为农村生活能源，节省了薪柴对森林资源的消耗，不仅有利于保护生态环境，还促进了果业、蔬菜、生猪产业的发展，寻乌县成为江西第二果业生产大县，定南县成为江西十大生猪调出县之一，三县生产的蔬菜成为珠三角地区的主要蔬菜来源之一，而且这些农产品基本符合国家标准的无公害绿色农产品。

　　3.走出一条发展绿色矿业的新路子

　　东江源生态保护建设项目实施以来，源区三县以国家大局为重，牺牲了局部经济发展为代价，不仅严格控制了有资金来源有市场需求的矿山开采新项目，而且还关闭了一批资源消耗高、工艺落后、污染严重的小矿山、小冶炼企业，三县先后关停200多家，有效地保护了资源和生态环境。

　　稀土是重要的国际性战略资源，也是东江源区的优势资源，但存在破坏性开采，稀土出口走私猖獗，互相压价，如此宝贵的战略资源只在国际市场上卖了“白菜价”，而且因工艺落后，回收率低，资源浪费很大，环境污染严重。“十一五”末期，国家对世界稀土市场审时度势，果断对稀土产业政策实行重大调整，实施保护性开采，即在开采时保护资源，保护生态环境，通过对稀土开采总量控制，合理布点，严格划分矿区范围。通过大力整治，东江源三县采矿权点压缩到42个，稀土氧化物年开采量控制在2万吨以内。而且在项目建设和实施过程中，必须依法进行生态环境影响评估，地质灾害危险性评估和水资源保护论证，严格执行环保“三同时”和水保“三同时”制度，做到程序合法、决策科学。推行清洁生产、发展循环经济，提高资源精深加工度，发展科技含量高，产品附加价值高的稀土和钨制品，走出一条绿色矿业发展的新路子。

　　4.生态旅游业发展势头强劲

　　生态旅游是在保护生态环境的同时，创造了经济发展的机会，使当地居民增加了收入，是源区保护和发展“双赢”的产业，由于源区的旅游资源丰富，自然资源景色优美，红色资源厚重，客家文化博大精深，旅游产业的发展潜力很大。目前已经成为源区发展区域经济，增加居民收入的主攻方向。经过10多年的开发，源区已形成了四条旅游精品路线，特别是三百山、云台山、九曲河旅游区已有一定的规模。

　　（四）通过大力推进生态文明建设的学习宣传，增强了生态保护意识，并转化为保护生态环境的实际行动

　　党中央国务院关于大力推进生态文明建设的战略决策，需要动员全社会的力量，人人参与，全民行动，通过加强生态文明建设的宣传教育，增强了广大群众的生态意识，环保意识，东江源区人民对国家建立生态功能保护区的决策表示坚决拥护，并以实际行动投入到生态保护和建设中，地方政府开始淡化对GDP指标的考核，加强保护资源、保护生态环境指标的考核，建立了相关的奖惩和激励机制。处在下游的广东省和香港民众也开始认识到是源头地区的民众牺牲了局部利益，悉心呵护了东江源的生态环境，才有一江清水，他们多次组团到东江源地区开展“饮水思源”、“情系东江源、保护母亲河”的系列活动，并为源头地区的生态保护和建设事业募集捐款。更为可贵的是经济较发达的下游地区，开始关注上游贫困地区的经济发展，许多香港和广东企业家，纷纷到源头地区投资兴业，源头三县的招商引资项目，绝大部分来自香港和珠三角地区，为促进源头地区的经济发展起了重要的作用。

　　三、东江源区实施生态功能保护和建设的绩效评估

　　我们从项目实施情况中，选择能够量化而且对生态保护区功能定位和目标密切相关的指标进行考核评估，从国家和省有关规划中可知，东江源区生态功能保护区的功能定位是水源涵养区，目标是要保持相对稳定的水资源量和优质水源，根据这一功能定位和目标并考虑到资料的可获得性，经过选择后，确定用水质、水量、水土流失治理面积、森林覆盖率、森林蓄积量、采矿区废弃地面积、矿山数量变化、自然保护区个数（面积）、人工湿地个数（或面积）、农村户用沼气池个数10项指标来评估生态保护和建设的绩效，评估方法是先建立评分标准进行打分，然后进行指数化处理得出增长率或递减率。现将各项评价指标说明如下：

　　1.水质状况明显改善

　　水质状况的评价资料来源于环保部门对相关断面的监测结果，东江源头有两条支流：一是寻乌水；二是定南水。据历史监测资料记载，寻乌水在20世纪80年代初曾达到I类水（优质水），随着采矿业的发展，到90年代下降为Ⅱ类水（次优质水），2004年进行了6次监测，总体结果为Ⅱ-ⅡI类水，而寻乌水支流马蹄河水质为ⅡI-IV类水。定南水水质较差，总体是ⅡI-IV类水（ⅡI类是良好水质，IV是轻度污染），定南水支流新城河流经县城，水质较差为V-劣V（V为中度污染，劣V为重度污染）。

　　2010年江西环境年鉴资料显示，由于东江源生态功能保护区项目的实施，水质有明显改善，寻乌水出省水质达到Ⅱ类水标准。定南水的出省水质改善更为明显，总体达到Ⅱ类水标准，个别时间出现ⅡI类水。

　　2.水量减少的势头得到遏制

　　水量以地表径流量表示，径流量大小，主要决定降水量和森林涵养水源的能力，东江源区森林覆盖率高，但林分结构差，蓄积量少，针叶林占80%，涵养水源的能力差，加之降水偏少，90年代地表径流量呈减少趋势，据寻乌县斗晏水库资料显示，1990年前多年平均径流量为15.12亿立方米，2000年径流量减少到13.2亿立方米，减少12.6%，目前基本保持2000年径流量，虽然尚未恢复到历史平均径流量，但径流量减少的势头有所遏制。

　　3.水土流失治理取得明显成效

　　在项目启动前，东江源区的水土流失比较严重，据2000年遥感调查资料，东江源区三县的水土流失面积853.7km2，占总面积的14.2%，其中强度流失面积占21.5%，造成生态脆弱，生物多样性破坏。项目启动后，三县共同协力对水土流失面积进行了全面治理，治理面积达到近800平方公里，其中强度流失的面积已基本得到治理，但治理效果仍需进一步巩固，同时在新的开矿点和果园开发区、工业园区出现新的水土流失，从总体看水土流失并未完全根治，但流失强度大大减轻。

　　4.森林覆盖率提高，蓄积量增加

　　由于森林具有涵养水源的功能，因此森林覆盖率越高，林木蓄积量越多，涵养水源的能力越强，从总体评价，东江源三县的森林资源丰富，森林覆盖率高，据江西省“十一五”期间森林资源二类调查资料显示，三县林地面积43.41万公顷，活立木蓄积1503.4万立方米，三县平均森林覆盖率79%，但林分质量较差，针叶林占80%，涵养水源能力强的阔叶林占20%，单位面积的蓄积量只有34.6m3/nm2，低于全省平均值42.1m3/nm2.可见涵养水源的功能不强。项目启动后，由于大力推进生态林业建设，“十二五”初期据林业部门的资料显示，三县森林覆盖已提高到85%，其中东江源头核心区森林覆盖率提高到95%以上，蓄积量增加到2100万立方米，阔叶林面积比重大大提高。

　　5.采矿区废弃地复垦取得明显进展

　　由于三县的矿业发达，矿区废弃地面积较大，据2002年的调查资料，三县矿山废弃地达到1755公顷，到十二五初期，矿山废弃地已经基本得到复垦。主要措施是进行生态修复，恢复植被，对尾矿和堆积的余土进行处理，建设拦沙坝，防止新的水土流失，治理取得了初步的效果。

　　6.通过矿山整治，大大减少了采矿点

　　矿山开采对矿山周围的环境会产生重大影响，如产生水土流失、泥石流、滑坡、塌陷等次生地质灾害，采矿点越多，造成生态环境的破坏越大，由于地方利益的驱动，项目启动前，存在严重的滥采乱挖，采矿点最多的1995年达到580多处，以后经过逐步整治后，关闭了许多无证非法采矿点，2003年便压缩到184个采矿点，到2011年，随着国家对稀土产业政策的调整，对稀土产业实施保护性开采，采矿权点进一步压缩到42个，对改善生态环境起了至关重要的作用。

　　7.自然保护区个数和面积有所增加

　　自然保护区是国家和地方政府依法设立的禁止开发的区域，受法律保护，自然保护区面积越大，意味着生态保护的力度也越大。该区域的生态系统越稳定。项目启动前（以2000年为界），东江源区的自然保护区有4个，其中安远县3个，定南县1个，总面积4.42万公顷，此项目启动后，在寻乌县增设4个，面积2.34万公顷，加上原有面积达到6.76万公顷，占三县行政区域面积的16.3%，占东江源流域面积的19.2%，这些自然保护区一般都设在东江源核心区，对生态保护起着重要作用。

　　8.湿地和森林公园数增加

　　湿地和森林公园具有涵养水源、降解污染、净化环境、保护生物多样性的作用，项目启动前东江源区设有2个省级森林公园，面积5.54公顷，没有湿地。项目启动后，建设人工湿地5个，面积约10000公顷，在寻乌县的东江源核心区设有一个国家级森林公园，面积4.47公顷。

　　9.生态移民数

　　项目启动后先后有5万群众从东江源核心区迁移出去，大大减轻了核心区保护生态环境压力。

　　10.农村户用沼气池增加，生态环境得到进一步保护

　　农村户用沼气池的推广，有利于减少薪柴，保护林业资源，减少化肥用量，减轻对土壤的污染，据2004年统计，东江源三县有户用沼气池6.23万个，东江源区生态保护和建设“十一五”规划把猪—沼—果生态农业模式的推广作为一项重要举措，到2010年农村户用沼气池数增加到9.10万户，农户普及率达到50%以上。

　　11.污水处理厂建设从无到有

　　随着工业化水平提高，工业污染增加，污水处理是迫切需要解决的问题，目前三县县城均建有污水处理厂一座，对减轻污染起重要作用，该项业绩反映在水质上，所以不另外评分。

　　（1）2010年《江西环境年鉴》。

　　（2）刘良源、李志萌等：《东江源区生态资源评价与环境保护研究》，江西科技出版社2006年出版。

　　（3）赣州市统计年鉴。

　　（4）江西省发改委、赣州市人民政府《东江源区生态功能区保护和建设十一五规划》。

　　2.评价方法说明

　　（1）我们把项目启动前（一般指2000年前后收集的资料）的数值作为100看待，然后与项目实施后（一般指十一五末期或十二五初期）的数值进行指数化处理，对每个指标的权重由课题组成员集体确定（采用特尔裴法），加权后的换算值即为项目实施后与实施前相比较的生态环境改善程度。

　　（2）第1、2项需要进行打分后才能进行指数化处理。

　　（3）水质评分：设I类水10分；Ⅱ类水8分；ⅡI类水6分；IV类水4分；V类水2分；劣V为0分，则项目启动前水质平均6分，项目实施后出省水质达到Ⅱ级应为8分。

　　（4）地表水径流量在20世纪年均下降4.9%，评为4分，21世纪头10年下降趋势减缓，基本稳定，可评为5分。

　　四、存在问题

　　1.经济社会发展与生态环境保护的矛盾依然突出

　　由于生态功能区属于限制开发的地区，投资项目对生态环境的要求更高，许多经济效益好但对生态环境有负面影响的项目被拒之门外，而区内的原有资源型产业又被压缩规模甚至退出，影响了经济增长速度。目前源区的经济社会发展水平仍然较低，人均GDP只有江西省人均GDP的1/2左右，导致东江源区群众生活长期处于贫困状态（三县中有两个是国家贫困县，一个是省级贫困县），而项目启动以来，生态保护区群众与非生态保护区群众的收入差距进一步扩大，例如2003年东江源区三县农民人均年纯收入相当于江西省农民人均纯收入的62.3%，到2011年，下降到55.2%，而且收入差距有进一步扩大的趋势，如果今后不出台更加优惠的政策和更大的财政转移支付力度，以补偿保护生态环境所付出的代价，可以预言，东江源区的生态功能保护就缺乏可持续性。

　　2.流域上下游生态补偿机制尚未进入可操作实施阶段

　　为保护东江下游地区优良的水质和充足的水量，促进经济繁荣、稳定和发展，上游地区的人民和政府为保护东江源作出了重要贡献，牺牲了局部的利益，根据“谁受益，谁补偿”的原则，下游对上游地区必须进行合理的补偿，这是公平公正的体现，这一原则已经取得各方的认同，并在国家相关的法律和政策多次作出明确的阐述和规定，但是由于国家层面缺乏可操作的实施细则和相应的责任机构，使上下游的生态补偿制度至今仍没有贯彻实施。由于东江流域的上下游生态补偿跨越两省一区，建议由中央政府的相应机构具体负责实施，以进一步明确补偿数额、补偿对象、补偿方式、补偿时间、明确两省一区的责任分工，使这一体现公平公正、利国利民的制度能真正得到实施。

　　3.生态环境监测体系有待进一步加强和完善

　　东江源国家级生态功能保护项目启动以来，源区监测网点虽然已基本建立，但监测水平有待进一步提高，信息获取的系统性、准确性，时效性和综合分析研究能力必须进一步加强。一方面由于机构建设、队伍建设滞后，对生态环境保护的执行力和监管能力仍然较弱，另一方面，部分乡村，由于群众收入水平低，对生态保护的积极性、主动性不高，甚至出于生计所迫，出现边治理边破坏的现象。因此亟待加强政策引导，完善管理体制，创新管理方式，最重要的是做到不因保护生态而降低群众的生活水平，才能让保护生态成为群众的自觉行为。

　　五、基本结论

　　从上述评估中可以看出，国家实施东江源区生态功能保护和建设项目以来，由于江西省各级地方政府和源区群众，从大局和长远利益出发，坚定不移地执行了国家建设生态文明的战略决策，制定了切实可行的生态保护建设规划，并出台了一系列的地方性法规和政策，使保护建设工作扎实推进，源区生态保护和发展方式的转变取得明显进展，生态环境质量明显提高，出省水质基本达到优Ⅱ类水质要求，水源涵养能力基本稳定，经过各项指标的指数评估，如以项目启动前或初期的生态环境为100，则项目实施后到十一五末期，生态环境指数提高到160.3，但由于国家的支持力度不大，上下游的生态补偿还未实施，源区群众的贫困问题没有根本解决，生态功能保护区与非保护区群众收入差距呈不断扩大的趋势，保护生态环境缺乏可持续性，生态环境的下行压力仍然存在。

　　注：本文为国家社科基金项目（编号08BJY034）《生态修复保护与经济社会共生研究》阶段性成果之一。

　　参考文献

　　1.江西省发改委、赣州市发改委，江西稀土产业发展中生态修复问题研究。

　　2.刘良源，李志萌，东江源区生态资源评价与环境保护研究，江西科学技术出版社，2006.