第七章 援疆资金绩效管理模式的探索与实践资金管理研究课题组
新疆社会稳定和长治久安，关系全国改革发展稳定大局，关系祖国统一、民族团结、国家安全，关系中华民族伟大复兴。新一轮对口援疆以来，江西省不断加大对口支援力度，全面实施经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆、科技援疆，“十二五”共安排援建资金10亿元，实施项目28个。按照财政科学化、规范化、精细化管理要求，做好援疆项目绩效评价工作，不仅是检验援疆实践是否符合国家大政方针的要求，也是保证援疆资金发挥最大效用的关键。
一、援疆项目实施总体情况
江西省是全国最早援疆的8个省份之一，于1997年派出第一批援疆干部到新疆克州、阿克陶县工作。特别是新一轮援疆开展以来，江西省委、省政府高度重视援疆工作，全面贯彻落实党中央一系列决策部署，在受援地党委政府的统一领导下，创造性开展工作，从“干部援疆”，到“干部支援与经济对口支援”相结合，再到经济、干部、就业、人才、教育、卫生、科技等全方位对口支援，取得了良好成效，赢得了中央、新疆维吾尔自治区领导的肯定和受援地干部群众的好评。新一轮援疆（2011-2020年）江西省援助资金总计22.9亿元，前五年（2011-2015年）为10亿元（另申请国家补助2000万元），其中2010年（试点）安排22760万元、2011年安排31020万元、2012年安排21380万元、2013年安排13460万元、2014年安排6690万元、2015年安排6690万元，到疆资金9亿元，累计拨付项目资金8.4亿元。
（一）坚持规划先行，促进跨越式发展
江西省科学编制了《江西省对口支援新疆维吾尔自治区阿克陶县综合发展规划（2011-2015年）》，提出通过五年的对口支援，促进和推动阿克陶县经济发展明显加快、各族群众生活明显改善、城乡面貌明显改观、公共服务水平明显提高、基层组织建设明显加强，到2015年，力争使阿克陶县经济总量、财政收入、县城面积实现翻番。接着相继完成了县域城镇体系规划（2011-2030）、县城总体规划（2011-2030）、县城近期建设规划（2011-2015）、县城基础设施完善“十二五”规划（2011-2015）、县“十二五”住房保障规划（2011-2030）、各类专项规划（县城环卫、绿化、排水、抗震、道路交通等5个专项规划）、中心城区控制性详细规划、城市湿地公园修建性详细规划、城市主要地段设计等13个规划，推进完成了阿克陶县乡镇场、村庄规划和富民安居、定居兴牧示范点规划的编制工作。新一轮援疆规划实施以来，是阿克陶县经济社会发展最快、各族群众得到实惠最多的时期，阿克陶县生产总值、公共财政预算收入三年均翻了一番，提前实现了规划提出的目标。
（二）坚持民生为本，促进城乡面貌大改善
我们把改善民生作为援疆工作的重要抓手，在加快受援地经济发展的同时，更加注重保障和改善民生，在资金投入上重点保障民生，在项目建设上优先改善民生。一是扎实推进定居兴牧、安居富民工程建设。江西新村、友谊小区、广场小区、凯城小区、幸福小区、和谐小区一二期以及遍布全县的定居兴牧、安居富民工程，使总计18664户低收入的城镇居民和农牧民家庭住上了新房或改造了旧房，居住条件得到极大改善。结合安居富民、定居兴牧工程，在布伦口江西新村、巴仁乡吐尔村、奥依塔克镇奥依塔克村等村庄，把援建小区建成具有地域特色和民族风情，既让各族群众喝上干净水、走上平坦路、蹲上卫生厕、用上洁净能、洗上热水澡、住上整洁房，使城市文明向农牧区延伸，更让示范新村成为开展农家乐、促进农牧民增收致富的重要平台。比如，把布伦口江西新村建设成玛纳斯民俗文化旅游村，既考虑到了游牧民的居住，又考虑到了他们今后的生产发展，组织定居牧民通过“公司+牧户”的形式对外开展牧家乐旅游接待服务，促进了旅游业的发展，现已成为帕米尔高原一道亮丽的风景。2012年9月，新疆维吾尔自治区党委副书记、主席努尔·白克力称赞布伦口江西新村“真是人间仙境，走出了一条高原牧民生产生活的新路子”。二是扎实推进卫生援疆。县人民医院综合楼、维吾尔医医院综合楼等卫生事业援建项目相继建设竣工，积极援助阿克陶县人民医院重点学科建设，帮助克州和阿克陶县人民医院培训医疗人才、提升医院管理、开展新技术新项目，有效提升了全县医疗水平，解决群众看病难的问题。三是按照“宜居宜业宜商宜游”的原则，完成了江西一、二大道以及沿路的旅游产业服务中心、维稳指挥中心、城乡社会福利供养中心、和谐小区、文化教育科技中心等项目建设，拉伸了城市框架，将城区规模由原来的2.4平方公里增至6.9平方公里，提升了城市形象。2012年2月，新疆维吾尔自治区党委书记张春贤同志视察江西二大道时称赞：“道路很宽敞，建设很漂亮。”
（三）坚持就业第一，促进产业大发展
把促进就业作为对口援疆优先目标，积极支持受援地产业结构转型升级，大力推进新型工业化特别是劳动密集型产业发展，积极扶持商贸流通、旅游等第三产业发展，以产业带动就业。一是大力推进阿克陶县江西工业园建设。2010年以来，江西安排6500万元援助资金用于园区基础设施，带动各类资金投入2.2亿元，实现了通水、通电、通路、平整土地“三通一平”。园区产业孵化中心已竣工，年内投入使用。在入园企业方面，已入驻园区企业9家，其中已生产的企业3家，试生产的企业1家，正在建设的3家，办理手续的2家。现有企业投产后，可提供就业岗位数千个。自治区副主席艾尔肯·吐尼亚孜视察时说：“在南疆看到了工业发展的引擎。”2013年11月，阿克陶县江西工业园被自治区人民政府批准为自治区级工业园区。二是积极发展戈壁农业产业。江西投资2000万元在戈壁上新建温室大棚及引水工程，带动当地建设2000个大棚，配套建设了农房和管委会，整个示范园规模宏大，成为戈壁滩上的独特风景线。江西农业科技示范园现已成为农牧民增收致富的“摇钱树”，被新疆维吾尔自治区定为“科技成果转化示范基地”。三是着力增强受援地群众就业能力。安排300万元建设基层劳动保障服务平台，提供2356万元援助资金用于未就业大学毕业生和劳动力转移就业，支持开展各种就业技能培训6000余人次，帮扶4295名富余劳动力实现转移就业。
（四）坚持教育优先，促进文化教育大繁荣
一是我们从夯实受援地教育文化建设的“硬件”基础入手，安排援助资金2.21亿元，规划实施了县文化教育科技中心、县第一中学、县第二小学、县第三中学、“双语”幼儿园、县职业高中、县旅游产业服务中心等一大批教育文化援疆项目，取得显著成效。县第一中学、职业高中项目的竣工并投入使用，使阿克陶县初中升高中的毛入学率由原来的22%提升到78%；有效实施教育“双百”工程，招收的内高班毕业生二本以上录取率不断提高。二是在文化“软件”援助上，援受双方积极协作，圆满筹办了克州第四届玛纳斯国际文化旅游节，拍摄了以“书写援疆情怀、铸就强疆丰碑”为主题的援疆题材数字电影《冰山下的来客》，该片于2013年5月在乌鲁木齐首映，当日中央电视台新闻联播进行了报道，进一步提升了克州阿克陶县的知名度。三是成功推动天山申遗。由援疆干部具体负责的天山申遗工作于2013年6月21日取得圆满成功，实现了新疆世界自然遗产零的突破，天山也因申遗成功吸引了全世界的关注，成为新疆旅游业和对外宣传的窗口，对促进新疆旅游经济发展具有巨大的推动作用，江西省援疆前方指挥部也因此被自治区党委、政府授予“特殊贡献奖”。现正在积极协助克州阿克陶县的奥依塔克、喀拉库勒——慕士塔格等4个风景名胜区申报自治区、国家级风景名胜区。
（五）坚持人才为要，促进人才素质大提高
大力实施援疆干部人才结对帮带活动，充分发挥援疆干部人才工作队、建设队、宣传队的作用，开展援疆干部人才“1+X”结对帮带活动，采取结对帮扶等有效形式，促进援疆干部人才与当地基层干部、少数民族群众交朋友，培养出更多的永远走不掉的专业人才。前指党委书记黄式贤同志、总指挥郭新宇同志带头各联系1个州直单位和1个乡镇扶贫点；在州、县直党政机关任职的援疆干部结对帮带所在单位5名党政干部或技术人才；援疆教师负责联系本教学组2名以上当地教师或部分学生，重点开展学习辅导；援疆医生负责联系本科室2名以上技术人员或部分患者，重点开展专业技术提升。截至目前，全体援疆干部共联系帮扶65个州县直单位和乡镇，结对帮扶500名党政干部和技术人才，结对帮教500名学生。大力实施“551”人才培养工程。共培训克州阿克陶县党政干部965名，专业技术人员2125名，未就业大学生961名。采取邀请专家、学者讲座和技术指导等方式在阿克陶县培训干部人才6150人次。
（六）坚持稳定为基，促进民族团结大融合
一是加强基层政权及阵地建设。安排援助资金4680万元，用于公检法基础设施及配套建设，并推进村级和社区活动场所建设，促进受援地社会稳定。二是加强交往交流交融。赣新两地各级领导干部、各类专业技术人才、各族干部群众的互访日益频繁，2011年至2013年，共有28位省区领导、66位厅级干部、668位干部人才、数千群众进行了互访。在互访中相互学习、相互提高，在互访中增进了解、增进友谊，在互访中感受赣新两地一家人、一家亲的深情厚谊。三是广泛开展文化交流。推进援受双方文化交流，促进援受双方各民族相互了解、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助。帮助拍摄援疆题材数字电影《冰山下的来客》、协助筹办玛纳斯文化节等，加深了文化交流。四是积极举办援疆医生义诊活动。组织外科、内科、小儿科、精神科、中医康复科等科室援疆医生，多次赴乌恰县、阿克陶县、阿合奇县等地开展义诊活动，共接诊农牧民700余人次，为他们解决身体健康问题，受到当地干部群众的好评。
二、援疆资金绩效管理理论探索与实践
（一）我国绩效管理发展情况
党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高预算资金的使用效益和政府工作效率。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，党的十七届二中全会、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”“完善政府绩效评估制度”。2011年3月，国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作。推进预算绩效管理，已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。2013年党的十八届三中全会提出：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。”并把提高效率作为建立现代财政制度的重要目标。2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》对十八届三中全会财税改革基本思路进行了细化和明确。其中“提高效率”主要内容就是推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度。
1.全国推进预算绩效管理的情况。
按照中央要求，在财政部统一部署下，全国各地相继开展绩效管理试点。2010年，北京市财政局主导开展的公共预算“事前绩效评估”开始试点，初步形成了对项目的必要性、可行性、绩效目标、预算和资金风险为主体的评估体系。从项目的相关性、预期绩效的可实现性、实施方案的有效性、预期绩效的可持续性和资金投入的可行性及风险五个方面进行评估，使得评估更加贴近预算绩效管理，更加符合财政资金使用的规律，并做到与事中绩效监督和事后绩效评价有效衔接，形成全过程预算绩效管理的闭环机制。
2013年，辽宁省财政厅出台《关于推进预算绩效管理工作的指导意见》（辽财预〔2013〕302号）和《辽宁省预算绩效管理工作考核办法（试行）》（辽财预〔2013〕310号）等文件，采取有效措施，大力推进全省预算绩效管理改革工作。
福建省出台了《福建省预算绩效管理工作方案（2013-2015）》，方案要求到2015年，福建省各地预算绩效评价的资金总量将占本级公共财政支出的20%，编报绩效目标的转移支付资金占年度转移支付的40%，编报绩效目标的项目预算资金占本部门项目预算资金的50%。并且明确，绩效管理工作突破口重点放在民生支出领域，包括“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、保障性安居工程等，尤其要将上对下转移支付项目纳入重点评价范围。
广西壮族自治区出台了《广西预算绩效评价指标库——项目支出绩效指标》，指导各级各部门设计规范、合理的绩效指标，提高预算绩效评价工作的可操作性，《指标库》以财政部印制的《预算绩效评价共性指标体系框架》为基础，结合广西预算绩效管理工作发展需要，初步构建了专门服务于广西预算绩效管理，较为科学、适用的分级分类绩效评价指标体系。《指标库》从项目支出的投入——过程——产出——效果等4个逻辑环节入手进行编制。其中，投入、过程2个环节的评价指标属于共性指标，是对照财政部《项目支出绩效评价共性指标体系框架》相应环节指标的细化；产出、效果2个环节是结合各支出科目的特点进行的个性指标拓展，指标覆盖财政支出功能分类18个科目。作为参考指标，各级各部门可以根据自身需求、具体项目特点对指标进一步细化，也可以新增、另设符合项目要求的指标。
2.援疆项目绩效管理情况。
为加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，2014年，广东省印发了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，对广东省对口支援师市援疆财政资金及其项目绩效实施评价。
浙江省援疆指挥部探索建立援疆项目后评估制度，根据后评估结果，优化援疆资金使用方向，组织申报下一年度援疆项目，科学设置门槛，选择表现优秀的设计、代建、监理、施工单位参与援疆项目建设。
南京市审计局在援疆项目竣工决算的同时积极引入绩效审计，对核心项目实施效益进行再评估，力争对项目完整评价的同时为下一阶段援疆规划的制定发挥积极作用。
3.江西绩效评价管理工作情况。
为了贯彻落实中央提出的“建立预算绩效评价体系，推进预算绩效管理”的要求，加强财政资金管理，规范财政支出行为，提高财政资金使用效益，优化和合理配置财政资源，2013年，江西省出台《江西省人民政府〈关于全面推进预算绩效管理的实施意见〉》，江西省财政厅专门成立财政绩效管理局，负责开展全省财政绩效管理工作。根据《实施意见》，江西省从2013年开始，从各级政府选择20个部门实行预算绩效目标管理试点工作，2014年扩大到所有部门的70%，2015年实现全覆盖。2013年各级财政部门和预算部门全部开展预算绩效评价工作，并逐年扩大绩效评价的项目数量和资金规模。到2015年，各部门开展绩效评价的资金总量占本部门项目支出的比例达到60%以上，各地开展绩效评价的资金总量占本级财政专项支出的比例达到60%以上。
为确保援疆项目资金高效、安全、廉洁运行，江西省援疆工作前方指挥部不断加强制度建设，在监督检查上做到“三个强化”。一是强化制度建设。严格规范对口援建资金物资的管理和使用，先后制定了《江西省对口支援新疆阿克陶县专项资金管理暂行办法》《江西省对口支援新疆工作前方指挥部工作经费管理暂行办法》和《江西省对口支援新疆阿克陶县援建资金使用和管理实施细则（试行）》，规范资金拨付使用，加强援疆资金的监督和管理，确保资金安全、人员廉洁、工程高效。二是强化公开透明。建立科学决策程序和机制，项目设计变更、建设内容变动等重大事项均由前方指挥部集体研究，再报省援疆领导小组审定。所有援建项目都主动接受阿克陶县委、县政府和各族群众的监督。在前方指挥部设立党委纪委、配备专职纪委书记、设立公开信息栏、建立投诉举报箱、公开监督电话等，主动接受社会各界的监督。三是强化思想教育。援建前方指挥部通过组织党员干部学习廉政文件、观看廉政教育宣传片、召开座谈会等形式，积极开展廉洁援建教育，筑牢干净干事、廉洁援建的思想防线。
（二）援疆资金绩效管理模式
援疆项目和其他政府投资一样，具有投资密度大、数量多、种类多、标准高等特点。但其目标，除了具有财政投资或支出的一般作用外，还具有促进边疆民族团结的重要功能。目前，全国19个援疆省市还没有完整意义的对援疆项目资金进行绩效管理，开展绩效评价。基于此，我们研究的目的，就是要在总结江西省前三年援疆项目实施经验的基础上，从资金绩效管理的角度出发，结合本省财政绩效管理工作要求对援疆项目资金进行绩效管理，对其社会效益、项目质量、资金管理及规划执行等情况进行客观、准确的评价，构建一套科学、适用的指标体系，实现能够衡量和评价项目资金支出的效率、效果。同时，可以保证在项目实施过程中，对项目成果和效益进行监督管理，以促进本省有限的财政援助资金发挥最大的作用。
1.援疆资金绩效管理的含义。
财政援疆专项资金绩效管理（以下简称援疆资金绩效管理）是指根据财政效率原理，对财政安排的专项资金从预算绩效目标设定、预算执行绩效跟踪到项目完成绩效评价及结果运用整个过程实施评价的管理机制。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，援疆资金绩效管理是预算绩效管理的一个重要环节，加强资金绩效管理有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。
为加强援疆资金绩管理，很有必要开展绩效评价工作，或者说绩效评价是绩效管理题中应有之义或者必要手段。资金援疆项目绩效评价是财政监督的一种方法，是一种以评价财政支出效益为目标的监督模式，是运用科学的标准、方法和程序，对使用财政性资金投资的援建项目建设的必要性、合理性、合规性以及产生的社会效益进行科学分析和比较，以综合评价资金使用的经济性、效率性和效果性的一个系统过程，从而找出实际效果与绩效目标之间的差距，便于在确保财政援建资金规范、安全使用的基础上，提高资金的使用绩效。
2.援疆资金绩效管理的目标。
通过对援疆项目实施和资金拨付情况的调研、分析并总结，我们得出了以下结论：援疆建设项目既要保证建设项目的工期、质量、成本三大目标，更要满足受援地群众提高生产、生活水平的紧迫性和经济可持续发展性。援疆项目要兼顾社会、经济、环境和文化等各个方面的和谐统一，达到提高受援地各族群众生活水平，促进受援地社会经济发展，实现新疆社会稳定和长治久安的总目标。因此，我们认为对援疆建设项目的管理应达到两个目标，一是规范和加强援疆建设项目管理，提高援建资金的使用效益，强化项目的全过程监管，对建设项目的目标、设计、实施、效果等方面进行考核、分析、评估，以促进项目资金合理、有效使用，重点关注资金效益是否与援疆核心目标价值匹配；二是通过绩效管理，总结成功经验，结合受援地可持续发展的需求，指导今后援疆项目建设资金投入方向和管理，以促进项目达到预期效果，发挥项目应有的拉动效应、经济效益、社会效益，促进项目达到提升受援地公共服务水平的目标。
3.绩效管理指标体系建立的原则。
绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。建立援疆资金绩效评价指标体系是一个复杂的系统过程。目前，各援疆省市还没有建立一套完全针对援疆项目资金绩效评价的指标体系，因此，在指标体系的建立过程中，应坚持绩效管理体系原则，使之既具有政府投资项目的普遍适用性，又能体现援疆项目的绩效评价的指导作用。
（1）坚持因地制宜的原则。在实施对口援疆过程中，援疆项目规划和实施应基于受援地各族人民群众的根本利益。因此，绩效管理指标就应充分反映受援地人民的基本需求，同时拓宽考核渠道，使受援地群众参与到对援疆项目的绩效管理评价，实施多层次评价，坚持外部评价与内部评价相结合，即支援地、受援地、专业评价机构和援建单位共同评价。
（2）坚持实现目标的原则。援疆项目建设应满足公益性目标、价值性目标等方面的要求。因此，要求对项目进行绩效考评时应以经济性、效益性、效果性和公平性四个方面作为考核标准，另一方面在指标选择时应明确项目的价值目标，援疆项目在其特殊的约束条件下，保证建设实施过程中效率和效益的均衡。
（3）坚持可持续发展的原则。援疆项目建设要兼顾受援地未来社会发展的可持续性，以及社会、经济、文化和生态环境等各个方面的和谐统一，达到服务受援地各族群众的公益性目标。因此，需要在项目决策时从实际出发，充分了解受援地群众的需求，并在分析受援地社会经济、战略地位、环境资源、文化传统的基础上编制援疆规划。
4.绩效管理评价体系建立的方法。
绩效管理评价方法是决定资金支出绩效评价结果质量的关键因素。一方面由于绩效评价方法还处于不断完善中，在效率和效果的评价上还存在一定困难；另一方面由于援疆项目特性的不同，需要选择适当的绩效管理评价方法。
（1）成本效益分析法。成本效益分析法是指将一定时期内总成本与总效益进行对比的分析方法，以评价绩效目标实现程度。该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和效益都无法用货币计量的项目则无能为力。一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。
（2）比较法。比较法是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。主要适用于财政项目资金管理，包括目标预定与实施效果比较法、历史动态比较法、横向比较法。
（3）因素分析法。因素分析法是指将影响投入（财政支出）和产出（效益）的各项因素罗列出来进行分析，计算投入和产出比进行评价的方法。作为综合分析的方法，因素分析法适用于众多公共项目的评价，通过不同因素的权重评比，然后进行综合评分。
（4）最低成本法。最低成本法指计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以最低成本为原则来确定最终的支出项目。该方法适用于成本易于计算而效益不易计量的支出项目。
（5）公众评判法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适用于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价。
（6）其他方法。如综合指数法、层次分析法、查问询证法、实地考察法等。
对于援疆项目而言，其公益性目标和价值性目标是不可忽视的，援疆项目管理方式应当与政府在援建过程中的职能相匹配，不仅要监督和评价项目资金支出的效率性、效果性，还应当反映项目实施中各参与主体对预定项目活动过程的遵从度以及该活动的公众满意度。因此，在开展绩效评价时，需根据不同的评价内容选择一种或几种适宜的方法，才能达到预期的评价目的。
三、江西省援疆资金绩效管理工作中存在的问题
由于援疆资金绩效管理是一项全新的工作，无成熟经验可资借鉴，绩效评价工作中还存在很多不足和问题，需要改进和完善。
一是绩效评价的认识不充分。由于我国财政支出绩效管理改革还处于适应和普及的阶段，大部分部门及管理人员对绩效评价不了解，对绩效管理的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在是否按计划完成任务上，而没有将工作重点放在效益和效果方面。
二是绩效评价工作机制不顺畅。从各援疆省市情况看，承担绩效评价工作机构设置多样，前后方援疆各部门之间没有统一的组织、领导，影响了援疆资金绩效管理工作上的交流、指导、协调和督办，不利于绩效评价工作的全面推进和深入开展。
三是绩效管理评价制度不健全。没有建立起全国统一的绩效评价的长效机制，评价指标体系不完善、不科学。大部分地方只是对少数行业、部门、项目建立了相应的评价指标，且指标设置较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强。同时，目前对援疆项目资金的绩效评价还是空白。
四是绩效评价资料不完整。由于援疆绩效评价缺乏可靠的历史、行业资料，一定程度上影响了绩效评价的科学性和客观性。
五是评价结果应用效果不明显。绝大部分援疆省市未制定评价结果应用的办法和措施，援疆项目管理仅仅还停留在反映情况、找出问题、完善制度层面，缺乏对被评价项目的相关约束机制，还不能把结果运用到援疆项目规划编制和实施上来。
四、推进江西省援疆资金绩效管理工作的措施和建议
推进江西省援疆资金绩效管理工作，必须在强化绩效管理认识、规范评价程序、建立合理的评价指标体系等方面入手去探索和实践。因此，在推进江西省援疆资金绩效管理工作过程中，除需要大力宣传绩效管理理念，为绩效管理工作开展营造良好环境外，还需要稳步推进绩效管理制度完善、机制创新，为绩效管理体系的建立积累经验。
（一）强化绩效管理认识
绩效管理作为一种新的管理理念和方法，在我国的实践时间短、起步迟，尚处于探索阶段，建立与公共财政框架相适应的预算支出绩效评价体系是一个复杂、渐进的过程，需要全社会的共同参与。作为援疆项目实施的主体部门，我们要充分认识到开展援疆资金绩效管理，是贯彻落实科学发展观，建立援疆项目科学化、规范化、精细化管理的需要；是贯彻落实积极的财政政策，不断提高资金使用效益的需要；是加强援疆项目建设监管，提高援疆项目质量和效率的需要。要树立绩效管理理念，将援疆资金绩效管理全面纳入援疆整体工作，将所有实施项目建设与绩效管理结合。
（二）建立和完善绩效管理的制度框架
加强绩效管理制度建设，逐步建立和健全援疆资金绩效管理工作的政策制度，将绩效评价工作变成一个指令性、经常性、制度性的工作，使绩效管理工作做到制度化、规范化和法制化，增强评价工作的权威性。
1.建立和完善援疆资金绩效管理制度体系。统一研究制定绩效管理工作相关规章制度或具有可操作性的指导性意见与办法，对绩效评价的内容、方法、指标、对象、程序及结果应用等进行统一规定，行之有效地开展援疆项目绩效评价工作，确保援疆资金绩效评价的规范性。
2.在援疆项目建设各环节建立绩效评价制度。由于援疆项目建设投入了大量财政资金，只有每个环节都有章可循，有规范有约束，才能实现援疆项目实施总体高效。因此，援疆资金运行的各环节都存在一个绩效问题，不能仅以资金的最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况，应积极探索建立覆盖援助资金运行管理、审核、拨付环节等各环节的绩效评价制度，使援疆项目资金绩效评价覆盖整个项目建设运行全过程。
3.科学合理设计绩效评价指标体系。开展财政援疆资金的绩效评价，首先要根据援疆资金的特点设计一套客观、有效的评价指标体系。指标体系一般可以按照资金管理评价、工程效果评价、规划执行评价和社会效益评价4大类，每一大类再细分明细指标，每个明细指标再设计对应的评价内容，同一类别的指标之间都赋予不同的权重，根据项目检查情况和统计资料对每一项评价内容进行打分。
援疆项目不同于一般的政府投资项目或私人项目，绩效评价必须考虑它的公益性目标和价值性目标，即项目是以促进受援地经济社会发展为目标，兼顾经济性和效率性。为此，援疆项目的绩效评价应按照投入——过程——产出——效果的逻辑思路，确定在援疆项目实施中与各价值所对应的目标，而后再根据具体目标，确定出目标主要应该在哪些方面体现，需要用哪些指标来反映。最后根据具体目标，确定最终评价指标体系。
象满意度社会公众或服务对象对项目实施效果的满意程度。社会公众或服务对象是指因该项目实施而受到影响的部门（单位）、群体或个人。一般采取社会调查的方式。
（三）不断创新援疆资金绩效管理体制
由于援疆资金绩效管理是一项全新的工作，需要我们边探索、边总结、边规范。因此，我们既要克服安于现状的想法，又要克服畏难情绪，勇于探索，努力实践，在援疆工作中形成思路，不断创新开展援疆资金绩效评价的体制机制。主要是建立健全援疆资金事前制定绩效目标、事中跟踪问效、事后绩效评价的全过程“跟踪问效”机制，以及评价结果应用机制。
1.要建立援疆项目申报制度。援疆项目要进行事前申报目标的评审论证，制定项目绩效目标和为实现绩效目标将要采取的必要措施。要把援疆资金绩效管理的重点前移到项目安排和审核过程之中。前方指挥部在确定具体项目时，各职能组要围绕援疆政策和目标要求，深入调研、充分论证、筛选项目，分别对项目提出绩效目标，并制订相应的实施方案。
2.要重视事中的跟踪问效。项目实施单位严格按照项目规划实施建设，防止随意变更和调整，不断了解项目实施中的新情况、新变化。根据《江西省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（赣府发〔2013〕8号）要求：“财政部门要采取项目跟踪、数据抽查和序时情况反映等方式，定期对部门的绩效目标运行情况进行跟踪管理和监督检查，掌握绩效目标进展、资金支出进度、项目实施情况等，促进绩效目标的顺利实现。”作为资金财务组，要配合省财政厅做好援疆资金的跟踪管理和监督检查，掌握绩效目标进展、及时拨付资金、督促拨付至受援县财政的资金及时到项目、了解项目实施情况等。当绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，应及时采取措施予以纠正。绩效目标需要调整的，要按规定程序重新设定与报批。
3.要做好事后绩效评价。结合事前、事中的管理，做好事后的考核评价，实现援疆项目资金使用全程的“跟踪问效”机制。在工作实施步骤上，要开展绩效自评和实施重点评价。每年三月，要对上一年度实施结束的援助项目开展绩效自评。各项目责任组室要及时组织对援疆资金的产出和结果进行绩效自评，重点评价产出和结果的经济性、效率性、效益性及绩效目标的实现程度，及时将绩效评价报告送资金财务组，由资金财务组汇总提交省财政厅。资金财务组等组室要积极配合财政部门开展重点绩效评价。选取受援地党委、政府关注，有一定社会影响，关系国计民生的重大项目，由财政部门进行重点评价。
4.探索多类型的绩效评价方式。要创新绩效评价方法，积极探索多类型的绩效评价方式。援疆资金绩效管理是非常复杂的过程，因此，需针对不同的绩效评价项目使用一种或几种不同的方法。在绩效评价方法的选择上，遵循普遍性和特殊性相结合的原则，结合受援地经济和社会情况变化和特点，按照国家援疆政策部署要求，实行“统筹管理、分类对待、因地制宜”的方式，在具体的评价方法应用上，采取灵活多样的评价方法，使绩效评价达到预期的效果。开展整个援疆项目资金绩效评价工作，必须按照科学发展观的要求，坚持专项评价和综合评价相结合，建立项目实施部门自我评价、前方指挥部综合评价、财政绩效审计评价为一体的绩效评价机制。同时，由于援疆项目多样性的特点，决定了援疆项目资金评价工作涉及多领域的专业知识，必须有强有力的专业支撑，因此，绩效评价工作离不开专家和社会中介等第三方独立机构的积极参与，从而促使绩效评价工作向纵深发展。
5.建立绩效评价的应用机制。绩效评价是对绩效目标实现程度的评价，更是对实施绩效目标过程的全面总结，通过对绩效评价结果的分析，能检查援疆项目实施情况，分析管理制度、流程、手段等方面的不足，找出资金使用和管理中的薄弱环节和存在的问题，从而有针对性地制定改进措施，完善援疆资金绩效管理。为更好地提高援疆资金使用效率，要建立绩效评价结果与预算安排相结合制度。前方指挥部要将绩效评价结果作为援疆项目安排的重要依据，优先考虑或重点支持绩效评价结果较好的项目，减少绩效评价结果差的部门项目资金安排，取消无绩效或低绩效项目，优化资源配置。
6.建立绩效问责制度。对预算绩效管理工作表现突出的乡镇场和部门，予以表扬和激励，对预算绩效管理工作做得较差的地区和部门，予以督促。在项目实施过程中，由于种种原因导致绩效管理未达到相关要求，致使财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的，按照“用钱必问效、无效必问责”的原则，对相关单位及其责任人实行绩效问责。
课题组成员
总领题人：黄式贤 郭新宇
领题人：严佛元
承担人：陈星
成员：黄绍松 黎武 胡正生
一、援疆项目实施总体情况
江西省是全国最早援疆的8个省份之一，于1997年派出第一批援疆干部到新疆克州、阿克陶县工作。特别是新一轮援疆开展以来，江西省委、省政府高度重视援疆工作，全面贯彻落实党中央一系列决策部署，在受援地党委政府的统一领导下，创造性开展工作，从“干部援疆”，到“干部支援与经济对口支援”相结合，再到经济、干部、就业、人才、教育、卫生、科技等全方位对口支援，取得了良好成效，赢得了中央、新疆维吾尔自治区领导的肯定和受援地干部群众的好评。新一轮援疆（2011-2020年）江西省援助资金总计22.9亿元，前五年（2011-2015年）为10亿元（另申请国家补助2000万元），其中2010年（试点）安排22760万元、2011年安排31020万元、2012年安排21380万元、2013年安排13460万元、2014年安排6690万元、2015年安排6690万元，到疆资金9亿元，累计拨付项目资金8.4亿元。
（一）坚持规划先行，促进跨越式发展
江西省科学编制了《江西省对口支援新疆维吾尔自治区阿克陶县综合发展规划（2011-2015年）》，提出通过五年的对口支援，促进和推动阿克陶县经济发展明显加快、各族群众生活明显改善、城乡面貌明显改观、公共服务水平明显提高、基层组织建设明显加强，到2015年，力争使阿克陶县经济总量、财政收入、县城面积实现翻番。接着相继完成了县域城镇体系规划（2011-2030）、县城总体规划（2011-2030）、县城近期建设规划（2011-2015）、县城基础设施完善“十二五”规划（2011-2015）、县“十二五”住房保障规划（2011-2030）、各类专项规划（县城环卫、绿化、排水、抗震、道路交通等5个专项规划）、中心城区控制性详细规划、城市湿地公园修建性详细规划、城市主要地段设计等13个规划，推进完成了阿克陶县乡镇场、村庄规划和富民安居、定居兴牧示范点规划的编制工作。新一轮援疆规划实施以来，是阿克陶县经济社会发展最快、各族群众得到实惠最多的时期，阿克陶县生产总值、公共财政预算收入三年均翻了一番，提前实现了规划提出的目标。
（二）坚持民生为本，促进城乡面貌大改善
我们把改善民生作为援疆工作的重要抓手，在加快受援地经济发展的同时，更加注重保障和改善民生，在资金投入上重点保障民生，在项目建设上优先改善民生。一是扎实推进定居兴牧、安居富民工程建设。江西新村、友谊小区、广场小区、凯城小区、幸福小区、和谐小区一二期以及遍布全县的定居兴牧、安居富民工程，使总计18664户低收入的城镇居民和农牧民家庭住上了新房或改造了旧房，居住条件得到极大改善。结合安居富民、定居兴牧工程，在布伦口江西新村、巴仁乡吐尔村、奥依塔克镇奥依塔克村等村庄，把援建小区建成具有地域特色和民族风情，既让各族群众喝上干净水、走上平坦路、蹲上卫生厕、用上洁净能、洗上热水澡、住上整洁房，使城市文明向农牧区延伸，更让示范新村成为开展农家乐、促进农牧民增收致富的重要平台。比如，把布伦口江西新村建设成玛纳斯民俗文化旅游村，既考虑到了游牧民的居住，又考虑到了他们今后的生产发展，组织定居牧民通过“公司+牧户”的形式对外开展牧家乐旅游接待服务，促进了旅游业的发展，现已成为帕米尔高原一道亮丽的风景。2012年9月，新疆维吾尔自治区党委副书记、主席努尔·白克力称赞布伦口江西新村“真是人间仙境，走出了一条高原牧民生产生活的新路子”。二是扎实推进卫生援疆。县人民医院综合楼、维吾尔医医院综合楼等卫生事业援建项目相继建设竣工，积极援助阿克陶县人民医院重点学科建设，帮助克州和阿克陶县人民医院培训医疗人才、提升医院管理、开展新技术新项目，有效提升了全县医疗水平，解决群众看病难的问题。三是按照“宜居宜业宜商宜游”的原则，完成了江西一、二大道以及沿路的旅游产业服务中心、维稳指挥中心、城乡社会福利供养中心、和谐小区、文化教育科技中心等项目建设，拉伸了城市框架，将城区规模由原来的2.4平方公里增至6.9平方公里，提升了城市形象。2012年2月，新疆维吾尔自治区党委书记张春贤同志视察江西二大道时称赞：“道路很宽敞，建设很漂亮。”
（三）坚持就业第一，促进产业大发展
把促进就业作为对口援疆优先目标，积极支持受援地产业结构转型升级，大力推进新型工业化特别是劳动密集型产业发展，积极扶持商贸流通、旅游等第三产业发展，以产业带动就业。一是大力推进阿克陶县江西工业园建设。2010年以来，江西安排6500万元援助资金用于园区基础设施，带动各类资金投入2.2亿元，实现了通水、通电、通路、平整土地“三通一平”。园区产业孵化中心已竣工，年内投入使用。在入园企业方面，已入驻园区企业9家，其中已生产的企业3家，试生产的企业1家，正在建设的3家，办理手续的2家。现有企业投产后，可提供就业岗位数千个。自治区副主席艾尔肯·吐尼亚孜视察时说：“在南疆看到了工业发展的引擎。”2013年11月，阿克陶县江西工业园被自治区人民政府批准为自治区级工业园区。二是积极发展戈壁农业产业。江西投资2000万元在戈壁上新建温室大棚及引水工程，带动当地建设2000个大棚，配套建设了农房和管委会，整个示范园规模宏大，成为戈壁滩上的独特风景线。江西农业科技示范园现已成为农牧民增收致富的“摇钱树”，被新疆维吾尔自治区定为“科技成果转化示范基地”。三是着力增强受援地群众就业能力。安排300万元建设基层劳动保障服务平台，提供2356万元援助资金用于未就业大学毕业生和劳动力转移就业，支持开展各种就业技能培训6000余人次，帮扶4295名富余劳动力实现转移就业。
（四）坚持教育优先，促进文化教育大繁荣
一是我们从夯实受援地教育文化建设的“硬件”基础入手，安排援助资金2.21亿元，规划实施了县文化教育科技中心、县第一中学、县第二小学、县第三中学、“双语”幼儿园、县职业高中、县旅游产业服务中心等一大批教育文化援疆项目，取得显著成效。县第一中学、职业高中项目的竣工并投入使用，使阿克陶县初中升高中的毛入学率由原来的22%提升到78%；有效实施教育“双百”工程，招收的内高班毕业生二本以上录取率不断提高。二是在文化“软件”援助上，援受双方积极协作，圆满筹办了克州第四届玛纳斯国际文化旅游节，拍摄了以“书写援疆情怀、铸就强疆丰碑”为主题的援疆题材数字电影《冰山下的来客》，该片于2013年5月在乌鲁木齐首映，当日中央电视台新闻联播进行了报道，进一步提升了克州阿克陶县的知名度。三是成功推动天山申遗。由援疆干部具体负责的天山申遗工作于2013年6月21日取得圆满成功，实现了新疆世界自然遗产零的突破，天山也因申遗成功吸引了全世界的关注，成为新疆旅游业和对外宣传的窗口，对促进新疆旅游经济发展具有巨大的推动作用，江西省援疆前方指挥部也因此被自治区党委、政府授予“特殊贡献奖”。现正在积极协助克州阿克陶县的奥依塔克、喀拉库勒——慕士塔格等4个风景名胜区申报自治区、国家级风景名胜区。
（五）坚持人才为要，促进人才素质大提高
大力实施援疆干部人才结对帮带活动，充分发挥援疆干部人才工作队、建设队、宣传队的作用，开展援疆干部人才“1+X”结对帮带活动，采取结对帮扶等有效形式，促进援疆干部人才与当地基层干部、少数民族群众交朋友，培养出更多的永远走不掉的专业人才。前指党委书记黄式贤同志、总指挥郭新宇同志带头各联系1个州直单位和1个乡镇扶贫点；在州、县直党政机关任职的援疆干部结对帮带所在单位5名党政干部或技术人才；援疆教师负责联系本教学组2名以上当地教师或部分学生，重点开展学习辅导；援疆医生负责联系本科室2名以上技术人员或部分患者，重点开展专业技术提升。截至目前，全体援疆干部共联系帮扶65个州县直单位和乡镇，结对帮扶500名党政干部和技术人才，结对帮教500名学生。大力实施“551”人才培养工程。共培训克州阿克陶县党政干部965名，专业技术人员2125名，未就业大学生961名。采取邀请专家、学者讲座和技术指导等方式在阿克陶县培训干部人才6150人次。
（六）坚持稳定为基，促进民族团结大融合
一是加强基层政权及阵地建设。安排援助资金4680万元，用于公检法基础设施及配套建设，并推进村级和社区活动场所建设，促进受援地社会稳定。二是加强交往交流交融。赣新两地各级领导干部、各类专业技术人才、各族干部群众的互访日益频繁，2011年至2013年，共有28位省区领导、66位厅级干部、668位干部人才、数千群众进行了互访。在互访中相互学习、相互提高，在互访中增进了解、增进友谊，在互访中感受赣新两地一家人、一家亲的深情厚谊。三是广泛开展文化交流。推进援受双方文化交流，促进援受双方各民族相互了解、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助。帮助拍摄援疆题材数字电影《冰山下的来客》、协助筹办玛纳斯文化节等，加深了文化交流。四是积极举办援疆医生义诊活动。组织外科、内科、小儿科、精神科、中医康复科等科室援疆医生，多次赴乌恰县、阿克陶县、阿合奇县等地开展义诊活动，共接诊农牧民700余人次，为他们解决身体健康问题，受到当地干部群众的好评。
二、援疆资金绩效管理理论探索与实践
（一）我国绩效管理发展情况
党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理，提高预算资金的使用效益和政府工作效率。党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，党的十七届二中全会、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”“完善政府绩效评估制度”。2011年3月，国务院成立政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动政府绩效管理工作。推进预算绩效管理，已成为当前和今后财政预算管理工作的重要内容。2013年党的十八届三中全会提出：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。”并把提高效率作为建立现代财政制度的重要目标。2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》对十八届三中全会财税改革基本思路进行了细化和明确。其中“提高效率”主要内容就是推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度。
1.全国推进预算绩效管理的情况。
按照中央要求，在财政部统一部署下，全国各地相继开展绩效管理试点。2010年，北京市财政局主导开展的公共预算“事前绩效评估”开始试点，初步形成了对项目的必要性、可行性、绩效目标、预算和资金风险为主体的评估体系。从项目的相关性、预期绩效的可实现性、实施方案的有效性、预期绩效的可持续性和资金投入的可行性及风险五个方面进行评估，使得评估更加贴近预算绩效管理，更加符合财政资金使用的规律，并做到与事中绩效监督和事后绩效评价有效衔接，形成全过程预算绩效管理的闭环机制。
2013年，辽宁省财政厅出台《关于推进预算绩效管理工作的指导意见》（辽财预〔2013〕302号）和《辽宁省预算绩效管理工作考核办法（试行）》（辽财预〔2013〕310号）等文件，采取有效措施，大力推进全省预算绩效管理改革工作。
福建省出台了《福建省预算绩效管理工作方案（2013-2015）》，方案要求到2015年，福建省各地预算绩效评价的资金总量将占本级公共财政支出的20%，编报绩效目标的转移支付资金占年度转移支付的40%，编报绩效目标的项目预算资金占本部门项目预算资金的50%。并且明确，绩效管理工作突破口重点放在民生支出领域，包括“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、保障性安居工程等，尤其要将上对下转移支付项目纳入重点评价范围。
广西壮族自治区出台了《广西预算绩效评价指标库——项目支出绩效指标》，指导各级各部门设计规范、合理的绩效指标，提高预算绩效评价工作的可操作性，《指标库》以财政部印制的《预算绩效评价共性指标体系框架》为基础，结合广西预算绩效管理工作发展需要，初步构建了专门服务于广西预算绩效管理，较为科学、适用的分级分类绩效评价指标体系。《指标库》从项目支出的投入——过程——产出——效果等4个逻辑环节入手进行编制。其中，投入、过程2个环节的评价指标属于共性指标，是对照财政部《项目支出绩效评价共性指标体系框架》相应环节指标的细化；产出、效果2个环节是结合各支出科目的特点进行的个性指标拓展，指标覆盖财政支出功能分类18个科目。作为参考指标，各级各部门可以根据自身需求、具体项目特点对指标进一步细化，也可以新增、另设符合项目要求的指标。
2.援疆项目绩效管理情况。
为加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，2014年，广东省印发了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，对广东省对口支援师市援疆财政资金及其项目绩效实施评价。
浙江省援疆指挥部探索建立援疆项目后评估制度，根据后评估结果，优化援疆资金使用方向，组织申报下一年度援疆项目，科学设置门槛，选择表现优秀的设计、代建、监理、施工单位参与援疆项目建设。
南京市审计局在援疆项目竣工决算的同时积极引入绩效审计，对核心项目实施效益进行再评估，力争对项目完整评价的同时为下一阶段援疆规划的制定发挥积极作用。
3.江西绩效评价管理工作情况。
为了贯彻落实中央提出的“建立预算绩效评价体系，推进预算绩效管理”的要求，加强财政资金管理，规范财政支出行为，提高财政资金使用效益，优化和合理配置财政资源，2013年，江西省出台《江西省人民政府〈关于全面推进预算绩效管理的实施意见〉》，江西省财政厅专门成立财政绩效管理局，负责开展全省财政绩效管理工作。根据《实施意见》，江西省从2013年开始，从各级政府选择20个部门实行预算绩效目标管理试点工作，2014年扩大到所有部门的70%，2015年实现全覆盖。2013年各级财政部门和预算部门全部开展预算绩效评价工作，并逐年扩大绩效评价的项目数量和资金规模。到2015年，各部门开展绩效评价的资金总量占本部门项目支出的比例达到60%以上，各地开展绩效评价的资金总量占本级财政专项支出的比例达到60%以上。
为确保援疆项目资金高效、安全、廉洁运行，江西省援疆工作前方指挥部不断加强制度建设，在监督检查上做到“三个强化”。一是强化制度建设。严格规范对口援建资金物资的管理和使用，先后制定了《江西省对口支援新疆阿克陶县专项资金管理暂行办法》《江西省对口支援新疆工作前方指挥部工作经费管理暂行办法》和《江西省对口支援新疆阿克陶县援建资金使用和管理实施细则（试行）》，规范资金拨付使用，加强援疆资金的监督和管理，确保资金安全、人员廉洁、工程高效。二是强化公开透明。建立科学决策程序和机制，项目设计变更、建设内容变动等重大事项均由前方指挥部集体研究，再报省援疆领导小组审定。所有援建项目都主动接受阿克陶县委、县政府和各族群众的监督。在前方指挥部设立党委纪委、配备专职纪委书记、设立公开信息栏、建立投诉举报箱、公开监督电话等，主动接受社会各界的监督。三是强化思想教育。援建前方指挥部通过组织党员干部学习廉政文件、观看廉政教育宣传片、召开座谈会等形式，积极开展廉洁援建教育，筑牢干净干事、廉洁援建的思想防线。
（二）援疆资金绩效管理模式
援疆项目和其他政府投资一样，具有投资密度大、数量多、种类多、标准高等特点。但其目标，除了具有财政投资或支出的一般作用外，还具有促进边疆民族团结的重要功能。目前，全国19个援疆省市还没有完整意义的对援疆项目资金进行绩效管理，开展绩效评价。基于此，我们研究的目的，就是要在总结江西省前三年援疆项目实施经验的基础上，从资金绩效管理的角度出发，结合本省财政绩效管理工作要求对援疆项目资金进行绩效管理，对其社会效益、项目质量、资金管理及规划执行等情况进行客观、准确的评价，构建一套科学、适用的指标体系，实现能够衡量和评价项目资金支出的效率、效果。同时，可以保证在项目实施过程中，对项目成果和效益进行监督管理，以促进本省有限的财政援助资金发挥最大的作用。
1.援疆资金绩效管理的含义。
财政援疆专项资金绩效管理（以下简称援疆资金绩效管理）是指根据财政效率原理，对财政安排的专项资金从预算绩效目标设定、预算执行绩效跟踪到项目完成绩效评价及结果运用整个过程实施评价的管理机制。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，援疆资金绩效管理是预算绩效管理的一个重要环节，加强资金绩效管理有利于提升预算管理水平、增强单位支出责任、提高公共服务质量、优化公共资源配置、节约公共支出成本。
为加强援疆资金绩管理，很有必要开展绩效评价工作，或者说绩效评价是绩效管理题中应有之义或者必要手段。资金援疆项目绩效评价是财政监督的一种方法，是一种以评价财政支出效益为目标的监督模式，是运用科学的标准、方法和程序，对使用财政性资金投资的援建项目建设的必要性、合理性、合规性以及产生的社会效益进行科学分析和比较，以综合评价资金使用的经济性、效率性和效果性的一个系统过程，从而找出实际效果与绩效目标之间的差距，便于在确保财政援建资金规范、安全使用的基础上，提高资金的使用绩效。
2.援疆资金绩效管理的目标。
通过对援疆项目实施和资金拨付情况的调研、分析并总结，我们得出了以下结论：援疆建设项目既要保证建设项目的工期、质量、成本三大目标，更要满足受援地群众提高生产、生活水平的紧迫性和经济可持续发展性。援疆项目要兼顾社会、经济、环境和文化等各个方面的和谐统一，达到提高受援地各族群众生活水平，促进受援地社会经济发展，实现新疆社会稳定和长治久安的总目标。因此，我们认为对援疆建设项目的管理应达到两个目标，一是规范和加强援疆建设项目管理，提高援建资金的使用效益，强化项目的全过程监管，对建设项目的目标、设计、实施、效果等方面进行考核、分析、评估，以促进项目资金合理、有效使用，重点关注资金效益是否与援疆核心目标价值匹配；二是通过绩效管理，总结成功经验，结合受援地可持续发展的需求，指导今后援疆项目建设资金投入方向和管理，以促进项目达到预期效果，发挥项目应有的拉动效应、经济效益、社会效益，促进项目达到提升受援地公共服务水平的目标。
3.绩效管理指标体系建立的原则。
绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目。建立援疆资金绩效评价指标体系是一个复杂的系统过程。目前，各援疆省市还没有建立一套完全针对援疆项目资金绩效评价的指标体系，因此，在指标体系的建立过程中，应坚持绩效管理体系原则，使之既具有政府投资项目的普遍适用性，又能体现援疆项目的绩效评价的指导作用。
（1）坚持因地制宜的原则。在实施对口援疆过程中，援疆项目规划和实施应基于受援地各族人民群众的根本利益。因此，绩效管理指标就应充分反映受援地人民的基本需求，同时拓宽考核渠道，使受援地群众参与到对援疆项目的绩效管理评价，实施多层次评价，坚持外部评价与内部评价相结合，即支援地、受援地、专业评价机构和援建单位共同评价。
（2）坚持实现目标的原则。援疆项目建设应满足公益性目标、价值性目标等方面的要求。因此，要求对项目进行绩效考评时应以经济性、效益性、效果性和公平性四个方面作为考核标准，另一方面在指标选择时应明确项目的价值目标，援疆项目在其特殊的约束条件下，保证建设实施过程中效率和效益的均衡。
（3）坚持可持续发展的原则。援疆项目建设要兼顾受援地未来社会发展的可持续性，以及社会、经济、文化和生态环境等各个方面的和谐统一，达到服务受援地各族群众的公益性目标。因此，需要在项目决策时从实际出发，充分了解受援地群众的需求，并在分析受援地社会经济、战略地位、环境资源、文化传统的基础上编制援疆规划。
4.绩效管理评价体系建立的方法。
绩效管理评价方法是决定资金支出绩效评价结果质量的关键因素。一方面由于绩效评价方法还处于不断完善中，在效率和效果的评价上还存在一定困难；另一方面由于援疆项目特性的不同，需要选择适当的绩效管理评价方法。
（1）成本效益分析法。成本效益分析法是指将一定时期内总成本与总效益进行对比的分析方法，以评价绩效目标实现程度。该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如公共工程项目等，但对于成本和效益都无法用货币计量的项目则无能为力。一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。
（2）比较法。比较法是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。主要适用于财政项目资金管理，包括目标预定与实施效果比较法、历史动态比较法、横向比较法。
（3）因素分析法。因素分析法是指将影响投入（财政支出）和产出（效益）的各项因素罗列出来进行分析，计算投入和产出比进行评价的方法。作为综合分析的方法，因素分析法适用于众多公共项目的评价，通过不同因素的权重评比，然后进行综合评分。
（4）最低成本法。最低成本法指计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以最低成本为原则来确定最终的支出项目。该方法适用于成本易于计算而效益不易计量的支出项目。
（5）公众评判法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适用于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价。
（6）其他方法。如综合指数法、层次分析法、查问询证法、实地考察法等。
对于援疆项目而言，其公益性目标和价值性目标是不可忽视的，援疆项目管理方式应当与政府在援建过程中的职能相匹配，不仅要监督和评价项目资金支出的效率性、效果性，还应当反映项目实施中各参与主体对预定项目活动过程的遵从度以及该活动的公众满意度。因此，在开展绩效评价时，需根据不同的评价内容选择一种或几种适宜的方法，才能达到预期的评价目的。
三、江西省援疆资金绩效管理工作中存在的问题
由于援疆资金绩效管理是一项全新的工作，无成熟经验可资借鉴，绩效评价工作中还存在很多不足和问题，需要改进和完善。
一是绩效评价的认识不充分。由于我国财政支出绩效管理改革还处于适应和普及的阶段，大部分部门及管理人员对绩效评价不了解，对绩效管理的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在是否按计划完成任务上，而没有将工作重点放在效益和效果方面。
二是绩效评价工作机制不顺畅。从各援疆省市情况看，承担绩效评价工作机构设置多样，前后方援疆各部门之间没有统一的组织、领导，影响了援疆资金绩效管理工作上的交流、指导、协调和督办，不利于绩效评价工作的全面推进和深入开展。
三是绩效管理评价制度不健全。没有建立起全国统一的绩效评价的长效机制，评价指标体系不完善、不科学。大部分地方只是对少数行业、部门、项目建立了相应的评价指标，且指标设置较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强。同时，目前对援疆项目资金的绩效评价还是空白。
四是绩效评价资料不完整。由于援疆绩效评价缺乏可靠的历史、行业资料，一定程度上影响了绩效评价的科学性和客观性。
五是评价结果应用效果不明显。绝大部分援疆省市未制定评价结果应用的办法和措施，援疆项目管理仅仅还停留在反映情况、找出问题、完善制度层面，缺乏对被评价项目的相关约束机制，还不能把结果运用到援疆项目规划编制和实施上来。
四、推进江西省援疆资金绩效管理工作的措施和建议
推进江西省援疆资金绩效管理工作，必须在强化绩效管理认识、规范评价程序、建立合理的评价指标体系等方面入手去探索和实践。因此，在推进江西省援疆资金绩效管理工作过程中，除需要大力宣传绩效管理理念，为绩效管理工作开展营造良好环境外，还需要稳步推进绩效管理制度完善、机制创新，为绩效管理体系的建立积累经验。
（一）强化绩效管理认识
绩效管理作为一种新的管理理念和方法，在我国的实践时间短、起步迟，尚处于探索阶段，建立与公共财政框架相适应的预算支出绩效评价体系是一个复杂、渐进的过程，需要全社会的共同参与。作为援疆项目实施的主体部门，我们要充分认识到开展援疆资金绩效管理，是贯彻落实科学发展观，建立援疆项目科学化、规范化、精细化管理的需要；是贯彻落实积极的财政政策，不断提高资金使用效益的需要；是加强援疆项目建设监管，提高援疆项目质量和效率的需要。要树立绩效管理理念，将援疆资金绩效管理全面纳入援疆整体工作，将所有实施项目建设与绩效管理结合。
（二）建立和完善绩效管理的制度框架
加强绩效管理制度建设，逐步建立和健全援疆资金绩效管理工作的政策制度，将绩效评价工作变成一个指令性、经常性、制度性的工作，使绩效管理工作做到制度化、规范化和法制化，增强评价工作的权威性。
1.建立和完善援疆资金绩效管理制度体系。统一研究制定绩效管理工作相关规章制度或具有可操作性的指导性意见与办法，对绩效评价的内容、方法、指标、对象、程序及结果应用等进行统一规定，行之有效地开展援疆项目绩效评价工作，确保援疆资金绩效评价的规范性。
2.在援疆项目建设各环节建立绩效评价制度。由于援疆项目建设投入了大量财政资金，只有每个环节都有章可循，有规范有约束，才能实现援疆项目实施总体高效。因此，援疆资金运行的各环节都存在一个绩效问题，不能仅以资金的最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况，应积极探索建立覆盖援助资金运行管理、审核、拨付环节等各环节的绩效评价制度，使援疆项目资金绩效评价覆盖整个项目建设运行全过程。
3.科学合理设计绩效评价指标体系。开展财政援疆资金的绩效评价，首先要根据援疆资金的特点设计一套客观、有效的评价指标体系。指标体系一般可以按照资金管理评价、工程效果评价、规划执行评价和社会效益评价4大类，每一大类再细分明细指标，每个明细指标再设计对应的评价内容，同一类别的指标之间都赋予不同的权重，根据项目检查情况和统计资料对每一项评价内容进行打分。
援疆项目不同于一般的政府投资项目或私人项目，绩效评价必须考虑它的公益性目标和价值性目标，即项目是以促进受援地经济社会发展为目标，兼顾经济性和效率性。为此，援疆项目的绩效评价应按照投入——过程——产出——效果的逻辑思路，确定在援疆项目实施中与各价值所对应的目标，而后再根据具体目标，确定出目标主要应该在哪些方面体现，需要用哪些指标来反映。最后根据具体目标，确定最终评价指标体系。
象满意度社会公众或服务对象对项目实施效果的满意程度。社会公众或服务对象是指因该项目实施而受到影响的部门（单位）、群体或个人。一般采取社会调查的方式。
（三）不断创新援疆资金绩效管理体制
由于援疆资金绩效管理是一项全新的工作，需要我们边探索、边总结、边规范。因此，我们既要克服安于现状的想法，又要克服畏难情绪，勇于探索，努力实践，在援疆工作中形成思路，不断创新开展援疆资金绩效评价的体制机制。主要是建立健全援疆资金事前制定绩效目标、事中跟踪问效、事后绩效评价的全过程“跟踪问效”机制，以及评价结果应用机制。
1.要建立援疆项目申报制度。援疆项目要进行事前申报目标的评审论证，制定项目绩效目标和为实现绩效目标将要采取的必要措施。要把援疆资金绩效管理的重点前移到项目安排和审核过程之中。前方指挥部在确定具体项目时，各职能组要围绕援疆政策和目标要求，深入调研、充分论证、筛选项目，分别对项目提出绩效目标，并制订相应的实施方案。
2.要重视事中的跟踪问效。项目实施单位严格按照项目规划实施建设，防止随意变更和调整，不断了解项目实施中的新情况、新变化。根据《江西省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（赣府发〔2013〕8号）要求：“财政部门要采取项目跟踪、数据抽查和序时情况反映等方式，定期对部门的绩效目标运行情况进行跟踪管理和监督检查，掌握绩效目标进展、资金支出进度、项目实施情况等，促进绩效目标的顺利实现。”作为资金财务组，要配合省财政厅做好援疆资金的跟踪管理和监督检查，掌握绩效目标进展、及时拨付资金、督促拨付至受援县财政的资金及时到项目、了解项目实施情况等。当绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，应及时采取措施予以纠正。绩效目标需要调整的，要按规定程序重新设定与报批。
3.要做好事后绩效评价。结合事前、事中的管理，做好事后的考核评价，实现援疆项目资金使用全程的“跟踪问效”机制。在工作实施步骤上，要开展绩效自评和实施重点评价。每年三月，要对上一年度实施结束的援助项目开展绩效自评。各项目责任组室要及时组织对援疆资金的产出和结果进行绩效自评，重点评价产出和结果的经济性、效率性、效益性及绩效目标的实现程度，及时将绩效评价报告送资金财务组，由资金财务组汇总提交省财政厅。资金财务组等组室要积极配合财政部门开展重点绩效评价。选取受援地党委、政府关注，有一定社会影响，关系国计民生的重大项目，由财政部门进行重点评价。
4.探索多类型的绩效评价方式。要创新绩效评价方法，积极探索多类型的绩效评价方式。援疆资金绩效管理是非常复杂的过程，因此，需针对不同的绩效评价项目使用一种或几种不同的方法。在绩效评价方法的选择上，遵循普遍性和特殊性相结合的原则，结合受援地经济和社会情况变化和特点，按照国家援疆政策部署要求，实行“统筹管理、分类对待、因地制宜”的方式，在具体的评价方法应用上，采取灵活多样的评价方法，使绩效评价达到预期的效果。开展整个援疆项目资金绩效评价工作，必须按照科学发展观的要求，坚持专项评价和综合评价相结合，建立项目实施部门自我评价、前方指挥部综合评价、财政绩效审计评价为一体的绩效评价机制。同时，由于援疆项目多样性的特点，决定了援疆项目资金评价工作涉及多领域的专业知识，必须有强有力的专业支撑，因此，绩效评价工作离不开专家和社会中介等第三方独立机构的积极参与，从而促使绩效评价工作向纵深发展。
5.建立绩效评价的应用机制。绩效评价是对绩效目标实现程度的评价，更是对实施绩效目标过程的全面总结，通过对绩效评价结果的分析，能检查援疆项目实施情况，分析管理制度、流程、手段等方面的不足，找出资金使用和管理中的薄弱环节和存在的问题，从而有针对性地制定改进措施，完善援疆资金绩效管理。为更好地提高援疆资金使用效率，要建立绩效评价结果与预算安排相结合制度。前方指挥部要将绩效评价结果作为援疆项目安排的重要依据，优先考虑或重点支持绩效评价结果较好的项目，减少绩效评价结果差的部门项目资金安排，取消无绩效或低绩效项目，优化资源配置。
6.建立绩效问责制度。对预算绩效管理工作表现突出的乡镇场和部门，予以表扬和激励，对预算绩效管理工作做得较差的地区和部门，予以督促。在项目实施过程中，由于种种原因导致绩效管理未达到相关要求，致使财政资金配置和执行绩效未能达到预期目标或规定标准的，按照“用钱必问效、无效必问责”的原则，对相关单位及其责任人实行绩效问责。
课题组成员
总领题人：黄式贤 郭新宇
领题人：严佛元
承担人：陈星
成员：黄绍松 黎武 胡正生
