中国实施信访新规:学者指"目的是减少北京上访者"

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从本月初开始，中国民众若要跨省越级进京上访，将面临更高的门槛。

这是一项新的规定，其中列明，民众除非出具相关文件，否则不得跨省越级前往国家信访局、中央各部委申诉。新规还要求地方部门须依法受理民众诉求，避免“矛盾累积、信访上行”。

多伦多大学中国政治学特聘教授王慧玲（Lynette Ong）向BBC中文分析，新规定主要是在行政程序上增加限制，给地方政府施加更大压力，让他们加强管控。

“最终的目的只有一点，就是减少去京上访者”。

越级进京设下新门槛

6月25日，中国国家信访局发布“关于进一步规范群众来访登记工作的办法”，全文九条新规定于7月1日起实施。

综合规定，可以分为针对民众及信访部门两大部分。

据规定，信访人应采用书信、网上信访等书面形式反映诉求；若要走访，应前往有权处理的本级或上一级机关等接待场所提出。

最受关注的是，民众在跨省越级前往国家信访局或中央各单位走访时，须出示省级机关针对其信访事项出具的告知、答复意见等书面材料或电子文书，否则会被引导返回属地。

新规亦列明，在信访事项办理期限内重复进京，或诉求已解决仍反复走访，不予重复登记；若有滋事扰序、缠访闹访等违法行为，则由公安机关处理。

另一方面，新规要求地方各级信访部门“热情接待”来放群众，收到信访事项起15天内书面告知接收情况及处理程序，全程跟踪受理办理情况，避免“矛盾累积、信访上行”。

针对信访机构不作为，及群众“缠访闹访”的两类典型案例，官方可视乎情况公开曝光。

“双向规范”：地方要履职，民众也不能越级

新规实施后，一篇地方政府的政策解读文章引发关注。

安徽省枞阳县信访局7月3日发布政策解读文章，形容新规属“双向规范”，强调设置跨级进京的“门槛”，本质上是推动问题在基层、属地解决，做到“部门不能推诿，群众也不能越级”。

文章还称，公开曝光相关案例，是为了“既倒逼部门认真履职，也引导群众理性信访”，并提醒集体走访、诬告造谣等信访行为可能涉及法律风险。

目前，文章已经无法浏览，页面显示为“哎呀迷路了”。

中国社交媒体微博上，有自称信访人士的网民撰文表示，新规最大的改变，是把民众能否进京上访，交由地方政府掌握。

这位网民形容，新规“是一把双刃剑”，一方面可向更高层投诉属地“程序空转”；另一方面对信访者的约束严厉，“必须逐级、持证”。

“若属地不给你‘通行证’，你就连去北京反映的资格都没有”，这位网民写道，“相当于把上行的门焊死了，却没有真正解决‘属地不办事’这个根本问题”。

信访者被保全人员推开的情况。

“叫他们在圈子里绕着走”

王慧玲教授指出，信访制度延续了中国长期形成的一种政治观念：民众倾向把问题归咎于地方政府，而相信中央是最终主持公道者。因此，这套制度的重要功能之一，是维持中央政府的合法性，塑造“中央会帮你讨回公道”的形象。

她表示，有学术研究显示，很多上访者在赴京途中常遇到“截访”，有人被殴打，甚至出现俗称“黑监狱”的非法拘留场所。她曾在著作《外包式镇压》提及相关现象。

王慧玲分析，信访条例一直对上访者非常不利，限制信访人数及越级上访行为。公安部曾就公安机关如何处置信访活动发出指导意见文件，当中列出32种属于违法或犯罪行为，如越级或多人走访，不按规定选定最多五人代表，可以聚众扰乱单位秩序等名义处罚。

她认为，今次新规与过去的规定并无本质差别，只是在行政程序上增加一道门槛，同时向地方政府施加更大压力。

“某程度上没什么新鲜的，最终的目的只有一点，就是减少去京上访者。”

至于要求信访单位在限期内回覆等规定，在王慧玲看来，只是想呈现“负责任政府”形象，增加地方行政工作。由于上访案件数量会被视为考核官员的指标，衡量社会的稳定性，她估计，地方政府会想出各种主意减少上访数字。

王慧玲形容，信访制度是“把那些觉得社会不公的人，叫他们在圈子里绕着走，一直绕到你累了，自然就放弃了”。

“用纸来包火，也是包不住的，不能够在实际上解决问题。”

研究信访制度的中国社会学者于建嵘在逾20年前的调查显示，通过信访解决问题的比例只有千分之二。

王慧玲认为，信访新规有可能变成社会隐患，“你觉得有不满，无法透过正常途径来解决的话，你只好发泄到其他地方去，用暴力来报复社会”。