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第四节 澳大利亚大学质量保障署(AUQA)成立的背景

  1999年12月9-10日,由澳大利亚联邦文化、教育、就业、培训和青年事务部,OECD的高等教育机构管理部(IMHE),新英格兰大学高等教育管理与政策研究中心(CHEMP)联合资助在首都堪培拉举行了一次全国性的有关澳大利亚高等教育质量保障与认证未来规划的学术研讨会。此次研讨会的召开,正是澳大利亚高等教育界的质量保障问题受到全国与教育相关的各界人士的普遍关注的关键时刻。在会议上,联邦政府的文化、教育、就业、培训与青年事务部部长戴维肯普(David Kemp)宣布了一个根据综合研讨会上各方人士发表的意见提出的在随后几个月即将实施的新政策的初步意见。这项新举措就是要成立一个全国性的大学质量保障机构。

  澳大利亚政府之所以推出这项举措,其背景因素有如下几点:

  一、国际高等教育环境

  在世界范围内,高等教育大众化的趋势加强,学院与专业趋于多样化,大学的规模与数量大大增加,甚至出现了由第三方进行教学的项目。对此,学校本部对其质量的控制力度十分有限。在高等教育界,对课程的认证是以特定的情形为基础的。多数情况下,是以教师对某一课程的教学质量、学生在某一个特定的场所能够获得的教学资源、学生在此课程中所能够体验到的文化和学术氛围等情况而定夺的。如今出现了由第三方经管的或采用通讯卫星设备的网络学校、特许学校及代理学校,这些形式的办学项目与主校区相距遥远,其办学效果与质量控制难以确定。

  在教学组织与授课形式改变和办学规模增长这些因素的直接影响下,专业教学质量很难保持稳定,同时,政府面对越来越大的财政压力也不断提出要对学校进行财政问责。作为应对,一些发达国家开始实施质量保障措施。政府需要确保自己的拨款被有效地使用,确保纳税人支持现行的体制,确保投资受教育的人认为自己的付出得到了满意的回报。无论是在澳大利亚还是在其他国家,国家和高等教育界都可以感受到这种压力。高等教育需要吸引商界的投资,但是商界需要考虑的是有关大学所培养出来的劳动人才能力和素质的证据。因此,缺少透明、可信的质量保障体制是高等教育的一个严重缺陷。对于设立高等教育质量保障机构的因素,可将其归纳为以下几点Review of Quality Assurance and Accreditation in Australian Higher Education,2000:3.:

  (1)高等教育规模的增长:澳大利亚和世界上许多其他的国家一样,在过去的20年里,人们对高等教育的需求大大增长,同时高等教育机构也日渐增多。在许多国家,半数以上的成年人都有机会接受高等教育,因此高等教育已经成为一种大众化的活动。在澳大利亚,高等教育是一个令人瞩目的社会活动,它对国家的经济发展作出了突出的贡献。

  (2)多元化的加剧:随着本土大学学生人口的多元化情况的加剧,再加上海外项目学生人数的大幅增长,许多大学不仅仅需要提供多样化的课程,对大学组织的内部教学也需做到多样化,由此造成了教学质量要求的变化。

  (3)对高等教育质量的透明与问责的需求:为了保持与国际潮流的一致,澳大利亚大学也逐渐加强其报告与问责的程序。这些改进凸显了大学通过提供教学与研究及其他相关的活动为社会提供服务的大学本质与价值。

  (4)技术进步的影响:信息技术的大发展为学生对大学学习的要求、大学教学与学习活动的安排,以及在研究组织与大学行政管理模式方面都带来了巨大的变化。

  (5)师资队伍的变化:澳大利亚当时在师资队伍建设方面的一个强烈趋势就是对终身教授职位的减少以及对合同制的短期教学职位与管理岗位的增加,同时为了保障大学教学和研究的质量,延长教学与管理人员的使用期。

  (6)新的教育机构和教育结构:非传统型的高等教育机构的出现,比如:网络大学的出现、私立教育机构的增加、多校区和跨国教育机构的增加以及特许学校的增加,所有这些使得整个高等教育领域自身趋于分化状态,因此,对于那个曾经经受住了时间考验的、以国立的公共资助的、自行认证的、传统的和远程教育的大学质量保障机制需要进行重新审视,对教育机构的快速多样化的因素应加以认真考虑,从而确保所有形式的录取和教学都能够保持一个相同的具有足够高度的标准。

  (7)国际竞争性:在国际教育界也存在同样的问题。澳大利亚在国际教育市场上表现不凡,但是国际竞争也在日趋增强。为了确保国外对澳大利亚大学品牌的信任和学生对接受澳大利亚大学的高等教育所持有的信心,以及国际上对澳大利亚大学教学质量、学校声誉及所颁发的文凭的信任度,政府有必要建立一个高等教育质量保障体系。

  (8)基准与绩效指标:随着绩效指标与基准参照这两种质量保障方法在大学领域逐渐开始得到使用,这种进步却同时带来了一些难题,即:要对大学的各个方面进行比较性分析,其中也包括必须对大学的各方面的工作业绩进行测量。

  (9)大众普遍的关心:虽然人们普遍认为在高等教育快速发展与变革的时期,高等教育的质量得到了保持,大学在对于大学的学生录取、课程建设、学生保留率、学习年限、教师资质、学习的费用及科研能力等方面都给予了充分的注意,但是大学依然有必要向外界提供证据以说明上述方面的工作成就,这对大学本身也是有益的。

  二、澳大利亚前期的质量保障标准与程序

  在2000年之前的一段时期,澳大利亚高等教育界的认证与质量标准或保障程序主要有以下几个方面:

  (1)大学:依照法律成立的大学,有权对自己所开设的专业与课程进行自我认证,大学自身对其质量保障负责;大学有其内部课程批准程序和教师晋升程序与要求,全国的大学也互相建立了联系,以便于教师的交换、科研的合作及所授课程的标准参照。在标准课程的批准与认证过程中还涉及向社会专业人员与机构征求意见的程序,课程的检查与认证,一般情况下5年一轮。在教学方面,也有很多的评价措施对教师的论文发表与科研记录进行检查。教师晋升的标准也主要以教学质量、科研活动与社会服务贡献为主要依据。

  (2)州及领地政府负责对本州内申请改名为大学的教育机构及希望提供大学课程的教育机构进行审查与批准,其中对申请的审核通常由来自大学的同行专家进行,以确保这些机构所提供的课程具有与其他大学课程相近的水平。

  (3)联邦政府负责发布所有高等教育机构的绩效信息与办学特色,以用于大学的质量改善与保障方面的决策参考。

  (4)澳大利亚质量框架对于高等职业教育与培训颁发的文凭作了详细的规定,并负责对已获批准的项目与机构进行注册登记。Hon。David Kemp MP。Quality Assured。Quality Assurance and Accreditation in Australian Higher Education,2000:53.

  但是,经过多年的实践,澳大利亚政府与高等教育界也都认识到当时的认证与质量保障机制的一些不足之处,概括起来有以下几点:

  (1)在新增专业批准方面:虽然对新增专业与课程的批准采用了多方联合审查的办法,但还是缺乏一个在各州实行统一评判标准的机制。

  (2)在大学批准方面:用来批准或认可大学的绩效指标当初是根据AVCC在1989年规定大学性质时提出的要求制定的,由于这不是专门为各州审批大学资格制定的标准,而且该标准制定的背景与现在大学重组的背景有很大的不同,因此需要尽快参考全国各地不同的情况来加以更新。而且为了确保该标准能够在全国范围内得以使用,修正意见还必须得到广泛的认可。

  (3)在基准参照活动方面:各个大学的基准参照活动情况不一定是全面进行的,也不具有连续性,具体活动情况也不一定为公众所知。而且即便这些活动能使公众有部分的了解,也无法提供有关澳大利亚高等教育的整体情况。

  (4)在对自行认证大学的监控方面:院校缺乏一个独立的外部的机构对州及领地批准的院校或是自行认证的院校的质量与标准进行验证。Ian Allen。National System for Accreditation and Quality Assurance in Higher Education。Quality Assurance and Accreditation in Australian Higher Education,2000:53.

  澳大利亚教育、就业、培训和青年事务部部长在其一次讲话中对当时的质量保障体系的不足之处的表述则更为简洁:当前的体制虽然运作还算良好,但由于它关注的是输入,有过于重视过程而忽略对结果进行分析的趋势。具体的不足还表现在:

  (1)大学对于质量认证与保障过程的严格性具有完全的控制权;

  (2)缺乏外部质量保障与标准;

  (3)院校与院校之间,国内大学与国外大学之间的学历无法进行比较;

  (4)各州及领地对于院校及专业的认证标准与相关政策缺乏统一性。The Hon。David Kemp MP。Quality Assured。Quality Assurance and Accreditation in Australian Higher Education,2000:5.

  三、采用一个共同的认证与保障的方法的建议

  对于建立一个国家高等教育质量保障与认证机构,澳大利亚政府与高等教育界也形成了一定的共识并对该机构的功能提出了以下几点要求:

  (1)该机构的目的就是要向澳大利亚及国际社会提供一个保证,即:澳大利亚所有的大学、专业以及由其他教育机构授予的文凭将一致符合全国统一的标准要求,并保持与国际标准一致。

  (2)这个国家机构必须确保所有自行认证的学校及能够获得批准为自行认证学校的机构都能制定出相应的文凭标准及关于具备颁发文凭资格的学校的标准。

  (3)该体系的质量保障目的应该涵盖学校全部的教学事物,其中包括课程、员工素质、科研、教学咨询、决策机制以及支持教学的服务与设施情况。一旦院校获得批准可以实施高等教育课程教学,质量保障机构就必须要确保这些院校能够不断建立合适的教学标准。

  (4)该保障系统必须能够区分对待正在运行的不同层次的院校:由州政府批准提供学位课程的非大学的教育机构;被批准为自行认证的非大学的教育机构;被批准为自定标准、自行认证课程的大学。

  (5)新的体系所制定出来的要求必须是全国性的、综合性的。必须认识到的是,大学有能力、有责任保持和提供质量,而州政府与联邦政府具有计划、协调、拨款和问责这几方面的辅助性责任。

  (6)这个国家系统若想有效运行,需要得到立法部门的合作与相关法律的支持。Ian Allen。National System for Accreditation and Quality Assurance in Higher Education。Quality Assurance and Accreditation in Australian Higher Education,2000:20.

  四、国家认证与质量保障系统所应该遵循的原则

  澳大利亚的新质量保障机构筹备委员会认为新的国家认证与保障系统必须遵循以下原则Ian Allen。National System for Accreditation and Quality Assurance in Higher Education。Quality Assurance and Accreditation in Australian Higher Education,2000:22.:

  (1)鼓励多元化而不是压制多元化,理解各个院校不同的办学目标;

  (2)注重透明性,无论是在系统内部还是外部都具有可信度;

  (3)外部质量保障过程必须没有干扰性,它只是对院校质量保障过程的补充,而不是重复或取代;

  (4)系统的标准与过程应该能够随着国际形势的变化以及交流方法的改变而随时进行调整;

  (5)系统有助于标准的不断改进;

  (6)系统应该通过同行评价对院校的质量保障策略进行一个严格的检查。

  筹备委员会认为:新的质量保障系统设立以后,州或领地政府将依然负责大学认证工作,负责授予大学之外的其他教育机构在特殊情况下进行课程自我认证的权利,负责对大学之外的教育机构提供的高等教育课程进行认证。在进行这些工作的时候,要做到:

  (1)建立相应机制确保各州及领地之间的程序、标准与要求具有一致性。

  (2)该机制具有足够的严肃性和可靠性,能够支持不同地区学校质量标准的相互承认。但是,本目标的实现取决于各州及领地之间能否说明自身的评判标准及其一致性,取决于是否能够在非集权化的中心或通过第三方来对教学质量进行评判。

  (3)州及领地的认证机构采用的评判标准与程序必须接受外部的检查与认证。现有的自行认证院校与机构以及新批准的自行认证院校与机构都应该被认为是已经具备进行质量保障与提高活动的能力。而这种假设必须通过定期的外部质量审核来验证。因此,需要明确的是:

  (1)质量保障主要是院校的责任,而且院校将立即被政府问责,虽然政府也将通过提供经费与激励办法的方式支持质量保障活动。

  (2)质量保障过程应该包括将院校与国内和国外的其他同类院校进行恰当比较的过程。

  (3)所有自行认证的院校都必须在州政府要求递交的年度质量报告中涵盖质量评价与改善过程的总结性内容;由政府资助的院校的这个总结报告必须作为政府要求其进行质量改善的补充材料。

  (4)一所大学的教学质量,无论是在主校区还是在分校区或海外校区,都应该提供符合质量标准的教学。

  (5)质量保障的程序、程序实施的报告以及针对质量保障过程中出现的问题所采取的行动,都必须接受外部定期的教学审核。

  五、建立一个质量保障机构

  澳大利亚质量保障新机构筹备委员会相信有必要建立一个国家质量保障机构来对澳大利亚高等教育质量进行监控、审核并对相应情况进行报告。该机构必须负责以下工作Don Anderson,Richard Johnson,Bruce Milligan。Quality Assurance and Accreditation in Australian Higher Education,Quality Assurance and Accreditation in Australian Higher Education,A National Seminar on Future Arrangements,DETYA,2000:16.:

  (1)对自行认证院校、州及领地政府的认证机构进行定期审核;

  (2)对自行认证院校的质量保障工作、对州及领地政府的认证机构的程序与实施过程以及这些程序与实施过程对院校质量保障工作的改善情况进行监督和检查,并完成审核报告;

  (3)经与高等教育机构、州及领地政府的认证机构协商,在对有关大学认可的标准及对于非大学颁发文凭的要求作必要的修改时,取得共同修改意见。不定期进行的修改意见应该适时考虑到本国境内及海外的大学结构的发展与教学方式变化的情况。

  (4)这些标准要为州及领地政府的评价和认证的决策、机构的质量审核过程及自行认证院校的质量保障机制提供基本依据;

  (5)根据质量审核过程收集的资料,对澳大利亚高等教育系统及澳大利亚质量保障框架在国际上的相对地位进行监控与报告。

  澳大利亚教育部部长在同意上述由委员会提出的建议的同时,还补充了几点意见。部长指出,那些涵盖了有关被审核院校进行的各项工作的自评资料将是新的质量保障审核工作的一个重要部分。质量审核重点关注的是,院校是如何有效而又专业地对自己学校的教学质量进行监控与保障的,关注院校是如何把自己的自评材料用于院校的未来规划工作及质量改善工作的。审核活动基于的是一个宽泛的标准,执行的时候将参照被审核院校既定的办学目标,以此来鼓励多元化院校发展。具体地说,审核小组将会由质量保障署任命并重点关注以下几点:

  (1)与院校背景和办学目标相关的质量保障与改善措施的恰当性;

  (2)用来检查专业和教学组织单位及监控院校规划执行的机制是否具有严格性;

  (3)科研活动与成果;

  (4)质量保障与检查活动结果的使用效果;

  (5)与利益关系人的交流情况。

  六、AUQA的成立与运作

  根据筹备委员会的决定,新成立的独立保障机构的运作应该遵循以下原则Australian Vice-ChancellorsCommittee,Proposed Australian University Quality Assurance System,Quality Assurance and Accreditation in Australian Higher Education,A National Seminar on Future Arrangements,DETYA,2000:26,http://www。auqa。edu。au。:

  (1)AUQA应该是一个独立运作的公司,负有向被审核单位的主管政府机构递交审核情况报告的责任,该报告必须向社会公开,公众可以了解到报告内容。

  (2)本机构可以拥有5~6个永久性员工以维持正常运行,利用大量的具有丰富的高等教育教学与行政管理工作经验的专业人员组成专家小组进行审核工作。该机构在一个小规模的董事会领导下运行。核心经费由政府提供,而审核成本则由被审核的单位承担。

  (3)质量审核一般按5年一轮进行。但是在审核发现重大问题的时候,也可以在1~2年内的恰当时间进行进一步检查。

  (4)对州及领地政府认证机构的审核活动应该特别注意认证机构所遵循的程序及采取的行动是否与高等教育界认可的标准一致,是否与其他州及领地的政府所作出的可比较的评判一致。审核报告应该递交至联邦政府的相关部长或相关州及领地政府的部长。报告必须向社会公布。

  (5)对自行认证的院校的教学审核应该注重其质量保障机制以及为确保其标准得到维持或不断改进以满足大学教育的要求所采取的行动这两个方面。这将涉及检查院校所使用的质量保障程序以及根据这些程序要求所采取的行动是否充分这两个方面。这种审核要由经验丰富的高级教学人员以同行评价的方式至少每5年进行一次。

  (6)该机构没有责任对大学或认证机构所受到的抱怨进行调研。针对审核报告中提出的问题与不足之处采取行动是有关主管部门的责任(在州及领地的范围内,是有关部门及部长的责任)。然而,报告必须向社会公开,而且院校对报告中提出的问题与不足之处如果不采取相应的整改行动的话,将导致联邦政府或相关州及领地政府在拨款方面的处罚。这一点也需要当下的管理部门确认院校确实有一些恰当的修正行动是可以采取的。

  (7)所建立的这个机构在机制上应该是一个非营利性公司,是由澳大利亚教育、就业、培训和青年事务部委员会负责高等教育的部长设立。

  (8)本机构应该在结构恰当的董事会领导下独立于政府运行。

  (9)董事会的成员应该包括:

  董事会主席

  3个高级学者

  2个政府成员(1个由联邦政府部长提名的成员、1个由州或领地政府部长提名的成员)

  1个社会成员

  1个执行总裁

  1个可能由董事会推举的编外成员

  机构常务员工包括:

  执行总裁

  3个执行员工(具备参加审核活动并担任执行官和具备撰写审核报告的能力)

  2个行政秘书

  对该机构初步预算的核心费用大概为每年100万澳元(1 澳元约等于6 元人民币),用以支出人员工资、行政费用、资料出版费、差旅费等。

  2000年初,MCEETYA召开会议讨论部长提交的建立高等教育质量保障署的建议,该建议得到通过并于2001年开始得以实施。

  §§第四章 AUQA的组织结构及质量审核机制

  
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