中国投资30年

第七节 政府投资项目代建制的发展方向

　　1.各地目前试行的代建制模式

　　改革开放30年来，为建立和完善投资责任约束机制，提高政府投资项目管理水平和投资效益，对政府投资项目的建设管理模式进行多次尝试，并出台了一系列改革措施，如建立投资包干责任制、对全民所有制项目试行业主责任制、对大中型经营性项目实行项目法人责任制等。2004年，国务院下发的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号，下称《决定》）要求，对非经营性政府投资项目要加快实施代建制，即“通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。按照《决定》的要求，2004年来，各级地方政府加快了非经营性政府投资项目代建制工作的实施力度，陆续出台了有关代建制的规章制度或组建了常设性的政府投资项目代建管理机构，对部分项目进行了代建制工作的试点。

　　从目前有关省份和城市政府投资项目实行代建制的实践情况看，代建制主要存在两种模式。

　　（1）事业单位代建模式，即政府组建行政事业单位性质的常设机构，作为项目建设全过程或建设实施阶段的项目法人（项目业主），对一定范围内的政府投资项目进行集中统一管理，竣工后移交给项目使用单位（或运营维护单位）。如河北省社会公益项目建设管理中心、安徽省公益性项目建设管理中心、深圳市建筑工务署、珠海市政府投资建设工程管理中心、鹤壁市政府代建中心、山西省政府工程建设事务管理局等，都属于事业单位性质的代建制机构。由于常设的事业性代建单位组建后，对政府投资项目实行集中统一的建设管理，因此，这种模式也可称为集中统建模式。

　　（2）公司代建模式，即政府通过招标、竞争性谈判或直接委托等方式，将政府投资项目交由专业性的代建公司（工程公司、管理咨询公司、项目管理公司等）建设实施，竣工验收后将项目资产移交给使用单位或运营维护单位。从各地实践情况看，由于代建制尚属于试点和探索阶段，代建市场规模较小，政府相关部门和代建公司的经验也不多，因此，2004年《决定》颁布以来，大多数地区的试点项目采取了公司代建模式。具体在代建公司的选择方式上，主要分为三种方式：一是短名单方式，即首先从现有具备一定资质和从业经验的工程公司、管理咨询公司或项目管理公司中认定一定数量的代建公司，列入政府认可的短名单或“代建公司名录”中。对于某一实行代建制的项目则从该短名单或目录中选聘一家公司作为代建单位，如武汉市、宁波市即采取了这种方式。二是公开招标选定方式，即对于实行代建制的项目，通过公开招标的方式择优选定代建公司，如北京市、浙江省。三是有的省份采取了直接委托方式，如上海市、江西省。

　　实践中，一些省份和城市还采取了兼有事业单位代建模式和公司代建模式的所谓混合代建模式，即政府先成立行政或事业单位性质的代建机构（或集中统建单位），再由该代建机构通过招标、竞争性谈判、直接委托等方式选定具备相应资格条件的项目管理公司作为代建公司或承担项目的部分建设管理职责，如四川省、广东省、河南郑州市和江苏淮安市。

　　2.代建制应逐渐走向集中统建模式

　　集中统建模式是发达国家和地区政府投资项目最常用的一种建设管理模式。比如，美国联邦总务署、加拿大公共工程和政府服务部、香港环境运输及工务局、新加坡原公共工程局等都是政府特设立的公益性项目的集中统建机构或代建机构，有的机构职责甚至超出政府投资项目的建设管理范畴，延伸到项目建成后的运行维护工作。

　　行政事业单位与代建公司是性质和宗旨完全不同的机构，前者属于公益性机构，不以盈利为目的；后者则追求自身经济利益最大化，必须通过代建服务工作获得合理的回报。从理论上说，公司代建制模式存在诸多自身难以克服的缺陷，主要表现在以下几个方面：

　　（1）公司代建制更适合企业需要。对于项目建设管理这种“一次性”的任务，企业没有必要配备自己的建设管理队伍和掌握项目管理的知识体系，而可以交给更为专门从事项目建设管理业务的项目管理公司或工程公司来完成。因此，项目管理公司或工程公司所提供的包括代建工作在内的项目管理服务或工程总承包，更是企业投资项目所需要的。此外，由于项目建设管理与企业生产经营和市场营销需要完全不同的专业队伍和知识体系，对于企业而言，自行配备建设管理队伍，从事“一次性”的任务（企业可能在项目投产后很多年内都不再需要投资建设项目了）是不经济的。

　　由于政府每年都要投资建设很多项目，就政府投资项目整体而言，其建设管理工作则不属于“一次性”的任务，而如同企业生产经营管理一样，属于一种“持续性”和“反复性”的工作。从理论上讲，对于“持续性”和“反复性”的建设管理任务，由常设性的专业化的建设管理机构来承担是必要的。

　　（2）公司代建制难以适用于中小项目。代建公司需要通过代建服务获得经济效益。对投资总额小的中小项目，所能支付的代建费也肯定更少，故作为以追逐经济利益最大化为主要目的的代建公司，是不会对中小项目的代建工作感兴趣的，而显然政府也不能强制性地要求某代建公司承担某个中小项目的代建工作。考虑到对于一级政府而言，中小项目从数量上总是占绝大多数，管理水平低和管理绩效差的项目恐怕也主要是中小项目，这意味着公司代建制模式难以在政府投资项目中全面推行，因而难以全面提升政府项目管理水平和提高政府投资效益。

　　相反，对于常设性的事业性代建单位而言，尽管从机构及其建设管理人员自身的利益和意愿来看，也可能更想承担重大政府投资项目的代建工作，但无论是对重大项目还是中小项目，只要政府指定由其作为项目业主和承担项目的建设管理工作，事业性代建单位都是责无旁贷的。

　　（3）公司代建制隐含潜在的“寻租”风险。追求经济利益最大化的代建公司，存在产权硬约束。即使对于国有或国有控股的代建公司，行业主管部门或国有资产管理机构对其经营业绩和主要负责人经营管理能力的考核也是存在的，故其制约力度相对比较大。因此，在很大程度上，代建公司与软约束的非经营性政府投资项目在产权关系和责任约束机制方面是不对等的。因而理论上，实行公司代建制的非经营性政府投资项目，代建公司完全存在“寻租”、“创租”的可能，如为达到不超投资的目的，片面降低建设成本。再加上存在信息不对称的问题，代建公司“寻租”、“创租”活动还可能比较容易成功。这显然是公司代建制的重要缺陷之一。

　　除上述理论上的缺陷外，公司代建制在实践中还存在代建管理费低、代建公司法律地位不明确、代建合同法律属性不明确（既不完全属于承包合同，也不完全属于委托合同）以及可能导致相关政府部门陷入民事法律纠纷等诸多问题。

　　诚然，尽管事业单位代建制不存在公司代建制上述的缺陷和问题，但在目前的体制政策环境中，也不是十全十美的，也存在诸如投资责任约束力不足、管理人员不足乃至集中腐败等问题。

　　总之，由于两种代建制模式代表着完全不同的发展方向，最终会对政府投资效益产生完全不同的影响。两种政府投资项目代建制模式的选择问题，应引起管理层的高度重视。总体而言，事业单位代建制要优于公司代建制。从长期看，为真正实现专业化管理和提高政府投资效益，事业单位代建制或集中统建模式也应成为我国非经营性政府投资项目建设管理模式的主要方向。

　　对于已经实行了公司代建制的地区，公司代建制给有关政府部门增加了大量具体而繁杂的事务性工作，如通过招标等方式选择代建公司、代建合同谈判签约、代建合同履约监督，甚至还包括协助代建单位解决项目建设实施过程中的实际问题，等等。为此，我们认为，作为过渡方案，这些地区尽快成立一个代表政府承担上述工作和职责的专门机构（名称如“代建项目管理中心”、“代建项目管理办公室”等），是十分必要的，也有利于减少有关政府部门潜在的民事纠纷风险。这就是说，即使实行公司代建制模式的话，介于集中统建制和公司代建制之间的“混合代建制模式”也应该是较现实、较可行的选择。

　　还需指出的是，事业单位代建制（或集中统建制）与公司代建制两种模式并不是绝对相互排斥的，是可以并举和互补的：在事业性代建单位作为项目业主承担大多数非经营性政府投资项目，尤其是房屋建筑类项目建设管理工作的基础上，对少数重大的、技术含量较高、需要较多管理力量的非经营性项目，也可尝试通过公开招标或竞争性谈判等方式，选定具备一定资质和经验的工程公司或管理咨询公司来承担代建工作。

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