中国投资30年

第四节 重复建设问题

　　重复建设问题是改革开放至今争议最大，也可能是争议最频繁的问题，尤其是在投资过热的时期，但至今无论是学术界还是管理层，对重复建设问题的认识，似乎仍没有取得共识。一直以来，“重复建设”被视为贬义词，甚至在很大程度上被定义为浪费资源、违规违纪建设、不讲科学、不顾大局、低水平、盲目扩张的同义语，而出现重复建设的行业领域，基本等同于“投资过热”，需要加强宏观调控。但更多的观点认为，适度重复建设以及由此引发的市场竞争问题，是与市场经济共生的，是必要的和有意义的，因而不能将重复建设与低水平、浪费资源和违规建设等概念等同，并动辄施以行政手段进行干预。需要引起关注的是长期以来由行政力量主导和推动的基础设施和高科技等领域的重复建设问题。

　　1.竞争性领域的重复建设是必要的

　　一般而言，在某一行业的供给能力已经能够满足社会需求的情况下，仍然有新的投资者不断投入，结果造成生产或服务能力过剩，就是发生了重复建设。用经济学的语言表述，重复建设就是过度投资以至于生产或服务能力大大超过市场需求。客观地说，重复建设以及由此引发的激烈市场竞争对很多企业投资者来说，是很残酷的，对管理层来说，也往往意味着各类宝贵资源的浪费，因而是十分不愿意看到的。那么，有无可能使一个产业或地区不出现“重复建设”，投资产生的能力可以正好满足市场需求，从而预先达到市场供求平衡，避免投资者付出产能过剩进而相互竞争的代价呢？应该说，这恰恰是计划经济体制下管理层的“良好初衷”。但现实情况是，改革开放30年来，凡出现甚至反复出现重复建设乃至过度投资的行业，似乎都是投资回报率较高、竞争力较强且培育出知名品牌和优势企业的行业，而凡出现甚至反复出现投资过热的地区，似乎基本是投资回报率较高并更为发达的地区。

　　从经济学意义来说，一个行业（地区乃至国家）要实现又好又快发展，最重要的是要经历一个“市场开放和充分竞争”的过程。在这个过程中，由市场引发的企业竞相投资和重复建设问题，似乎是不可避免的。但值得注意的是，在此过程中，市场这只无形的手通过重复性的投资建设实际上解决了对一个产业乃至整个经济体发展最为关键的三个问题：第一，优势企业的“发现”问题。优势企业必须经历一个激烈市场竞争的“筛选”过程才能被“发现”、被培育，任何个人和包括政府在内的组织不能事先预知哪个企业是优势企业。也只有通过重复建设并进一步淘汰一批弱势企业，优势企业才得以最终胜出。第二，企业竞争力的学习和培养问题。“竞争力是通过竞争获得的”。企业的制造、营销、管理、研发、融资等能力，只有在市场竞争的曲折经历中才能真正学到并积累下来，企业的组织、机制、制度和文化，才能随之逐步完善。第三，市场潜力的发掘和利用问题。竞争促进企业降低成本和价格，提高产品质量和服务，促进新产品普及，使大量的潜在需求得以转化为现实需求。而竞争的前提就是重复建设，没有重复建设则没有之后的竞争。试想通过计划手段“一厢情愿”强制性地安排国民经济某个行业或部门的生产能力和企业布局，改革开放30年的投资建设实践证明，是行不通的，也是无效的。

　　改革开放30年来，与计划经济时期人们预期的结果正好相反，似乎越是重复建设和竞争激烈的行业，这个行业的竞争力反而越强，越是培育出了一批具备国际竞争力的优势企业。从20世纪80年代的轻工行业、纺织行业，90年代的家电行业，到近年的计算机、重化工等行业，无不经过甚至反复经历重复建设和激烈竞争的洗礼，而其结果是这些所谓的重复建设行业，反而提升了竞争力并培育了一批知名企业和名牌产品。如1993～1995年间，全国镀膜玻璃行业每年上200多家企业，最多时全国有四五百家大大小小、各种工艺的镀膜线，可谓出现了典型的“重复建设”问题。但10年后的现在只剩下不足50家。而经过激烈竞争和淘汰后，出现了南玻、耀玻等少数几家镀膜“大头”。又如，目前我国彩电行业的海信、海尔和长虹等彩电行业排头兵，也无一不是从在经历大量重复建设后的激烈市场竞争中脱颖而出的。再如，我国目前在诸多轻工、纺织乃至机电领域处于国际主导乃至绝对垄断性的地位，也都是在大量投资、重复建设和激烈竞争后获得的。反面的教训是，越是缺乏重复建设、竞争较小甚至垄断性的行业领域，由于没有经过重复建设和激烈竞争的洗礼，整个行业的竞争力反而不强，所谓的优势企业甚至行业排头兵，反而没有形成国际竞争力。这方面最典型的例子，可能就是我国的汽车行业。长期以来，我国汽车行业是计划经济色彩比较严重的行业，由于受到政府各种行政性的和非行政性的管制，其他投资者尤其是民营资本始终难以进入，传统意义上的重复建设问题似乎很少发生。国家重点鼓励和支持发展的几大汽车整车企业集团，由于缺乏足够必要的竞争机制，反而难以获得足够的竞争压力和发展动力。目前，国内几大所谓的汽车整车企业集团在很大程度上发展成为汽车行业的投资控股公司，而非具备国际竞争力的、具有知名品牌的汽车制造厂商，反而更像是跨国汽车企业在国内市场竞争的代言人。尽管在加入WTO后的近几年国家大幅度调整了汽车产业的准入政策，放松了对汽车产业的市场管制，但由于失去了几十年的市场竞争和淘汰过程，国内汽车市场基本已被外国企业或其实际上处于控制地位的中外合资企业占领，呈现出“国际企业竞争、国际品牌横行”的格局。今后恐怕再也难以培育出能与跨国汽车公司相抗衡的优势汽车企业和知名汽车品牌了。

　　此外，在从整体上有助于提高行业竞争力、培育优势企业的同时，在很大程度上可以说，重复建设缘于市场供求关系，又反过来激发潜在的市场需求。

　　更进一步地看，在一个已经充分开放和竞争十分激烈，甚至呈现了产能过剩的市场，是否还需要重复建设，或者说，是否可以采取措施限制新增生产能力呢？要回答这个问题，首先要明确市场经济与重复建设的关系。没有重复建设就没有市场竞争。即使在供过于求、生产能力过剩的情况下，新的生产能力的进入仍可能有其合理性。因为新的生产能力可以采用新的技术、工艺，生产出与已有产品具有一定乃至显著差异的产品，如近几年大量上马的等离子彩电、液晶彩电与传统显像管彩电有很大区别，技术含量更高。如果几年前我们限制这类更新换代性质的彩电产品投资的话，如今就看不到品质更佳且越来越好的等离子彩电和液晶彩电了。另外，即使是对同样的无显著差异的产品，在企业效率存在显著差异的情况下，仍然没有理由限制高效率的优势企业进入，因为优势企业能以较低成本或更完善的售后服务提供产品，并最终将既有的低效率企业淘汰出局。更进一步地说，产业结构调整和升级、企业效率改进和竞争力的不断提高，在很大程度上是通过新的生产能力持续不断的进入和反复淘汰实现的。从这点看，即使是对一个充分竞争、产能过剩的行业，新投资者的进入依然不应该受到限制，更不能采取行政性的措施加以限制。

　　总之，30年来的重复建设和反重复建设的历程充分说明，竞争性领域的重复建设有其必要性和重要意义，试图制止竞争性领域的重复建设，用计划手段或以投资宏观调控的名义，控制行业准入（尤其是控制不同投资主体的行业准入）、投资布局和生产能力，反而不利于行业的发展和产业效率的提高。

　　2.要制止行政性重复建设

　　当然，在肯定重复建设在工业化初期乃至中期阶段具有客观性、合理性和重要作用的同时，也必须注意的是，重复建设要浪费一定的社会资源，因而在具有自然垄断性的基础设施建设领域，严重重复建设应坚决杜绝，也不能过度超前建设。一般而言，为满足经济和社会持续发展的需要，基础设施要适度超前建设，但脱离本地经济社会发展需要的过度超前建设，用市场需求标准衡量，就是出现了不必要的重复建设。而实践中，这种不必要的重复建设往往主要是由行政力量推动、主导的重复建设或行政不作为导致的，如近年来一些地区民用机场建设密度过大和开发区热等问题就是地方政府直接推动的，而电信设施的重复建设问题，与其说是各电信企业相互竞争引起的，不如说是相关政府部门行政不作为导致的（见专栏9-2）。

　　专栏9-2 近年来我国行政性重复建设的典型领域

　　1.交通基础设施

　　一是近年来，我国长江、珠江三角洲等沿海发达地区机场布点过于稠密、建设标准和规模偏高，机场建成后不能得到充分利用。目前，这种“机场热”的趋势仍没有得到有效遏制，似乎还有向中西部地区城市蔓延的趋势。二是一些沿海沿江地区新建、扩建大型深水泊位码头成风，部分地区码头密度过大，导致吞吐能力严重闲置。三是一些经济发展相对落后的地区高估交通运输需求，花费巨额资金超前修建高等级公路尤其是高速公路，建成后却远远达不到设计车流量，且今后一个较长时期内也难以得到充分利用。

　　2.电信通信设施

　　全国尤其是一些东部地区光缆建设出现了重复建设问题。各主要电信公司为抢占市场，均花费巨资建立本系统的光缆传输网，几家公司的光缆经常同路埋设，导致国家公用通信网资源大量闲置。而教育、广电、交通等系统也在建设自己的光缆网。中国移动和中国联通架线铁塔并肩而立，使得本可多家公司合用的铁塔只承载本公司的基站天线，浪费大量土地和钢材。而中国电信、中国移动、中国联通、中国网通和中国铁通5家运营商在新一轮电信行业重组中整合为3家后，均成为了“全业务”运营商，都可以在包括固网、移动在内的各领域投资经营。预计重组后的3家电信公司为了能够在新的业务平台上取得竞争优势，都会在各自薄弱环节加大投资力度进行电信基础设施建设，意味着整个电信行业又很可能继续进行本可以通过统一规划、统一布局来有效制止的无谓的重复建设（注：工业和信息化部发布《关于推进电信基础设施共建共享的紧急通知》，要求自2008年10月1日起，中国电信、中国移动、中国联通三大运营商着手进行电信基础设施共建共享工作，减少电信重复建设和资源浪费。希望该政策出台后能够真正发挥作用）。

　　3.各类开发区

　　早几年，全国很多地区打着经营城市和改善投资环境的旗号，出现了严重的“圈地运动”和“开发区热”，导致大量土地闲置浪费，侵害农民利益。一些地区的重复建设之风还在发展“高新技术产业”和建设高科技园区的旗号下猛刮。如据有关部门不完全统计，全国已有80多个地区先后宣布要建设生物科技园或“药谷”，一场“药谷”建设热潮在各地迅速蔓延。此外，“硅谷”、“光谷”以及各种各样的“生物科技园区”也遍地开花，过度重复建设。近几年，通过清理开发区热和加强土地管理，开发区热得到一定程度的遏制，但很多地区仍在打着高科技、环保、循环经济、节能减排等各种名义，变相地进行“圈地运动”。

　　4.高新技术领域

　　“十五”以来，近几年各省市高新技术产业发展规划中，集成电路产业的同构性达35%，纳米材料的同构性为48%，应用软件系统的同构性为42.5%，计算机网络为59%，软件产业为74%。华东地区高新技术产业的布局更是集中在电子信息、光机电一体化、新材料、生物医药工程等领域。在过度重复建设的同时，一些地区的“高新技术产业”还存在着更为严重的低水平重复建设问题，一些高新技术企业并没有形成自己的核心竞争力，没有相应的科研开发实力，一些技术是对别人的克隆，甚至靠简单引进生产线。

　　鉴于我国基础设施和高新技术等领域呈现出的重复建设、超前建设问题，在很大程度上是由行政力量推动，甚至是由一些地方政府直接参与投资造成的，浪费了土地资源和投资资金，因而通常是低效率的，也损害了政府形象，今后应该坚决制止。行政性的重复建设，无论是在政府投资领域，还是非政府投资领域，并不是市场通过价格、供求关系等“无形的手”引导企业及其他市场主体投资决策的结果，在很大程度上是由行政指令代替市场主体自主决策造成的。更深层次的原因，在于各地不科学的发展观、不正确的政绩观和盲目攀比跟风，而这恐怕是投资体制改革本身难以解决的。要从根本上解决行政性重复建设问题，除了进一步深化投资、融资体制改革外，更依赖于行政管理体制、人事制度和政府管理体制等相关体制的不断改革和完善。