中国投资30年

第三节 投资体制改革的主要成就

　　改革开放以来，我国投资体制改革取得了重大成就。经过30年的改革，投资体制正在实现从传统投资体制到符合社会主义市场经济要求的新型投资体制的历史巨变，以市场经济为主的配置资源方式逐渐取代以行政手段为主的配置资源方式，逐步形成与当前社会主义市场经济相适应的，以投资主体多元化、投资活动市场化、投资管理规范化和投资宏观调控间接化为主要标志的新型投资体制和机制。

　　1.投资主体多元化

　　改革开放前，我国的投资主体主要是政府，投资决策是由政府作出，投资资金统收统支，投资方式靠指令性计划分配，建设物资统一调拨，投资运行基本是在封闭的、自然经济性质的产品经济环境。广大企业（主要是国有国营企业）不具有独立的经济利益和投资能力，只是依附于政府的生产和建设单位，不是独立的投资主体，本身几乎没有投资决策权。

　　改革开放后，伴随社会主义市场经济体制的建立和完善，企业（包括国有及国有控股企业，集体和外商投资企业、民营和个体私营企业等非国有企业）逐步成为具有独立经济利益、自负盈亏、自主决策、自担风险和责任的投资主体，并且取代政府投资主体确立了其在全社会投资活动中的主体地位。与此同时，投资决策呈现多层次、分散化的态势，确立了“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险和责任”的市场原则。

　　伴随着投资主体多元化，形成了投资资金来源多渠道、融资方式多样化的融资格局，国家预算内投资等政府投资占全社会投资的比重呈下降趋势，国内银行贷款、自筹资金、外商直接投资和利用国外贷款以及股票、债券等资金占全社会投资的比重不断上升并成为我国固定资产投资的主要来源。

　　此外，由于多元投资主体的形成和主要资源配置方式由计划转变为市场，我国投资领域的投资分工机制得以初步确立。企业投资主体和政府投资主体，按照社会分工在不同的领域从事投资活动。非国有企业投资主体，包括外商投资者主要在非垄断性的竞争领域从事投资活动，或经政府的特许投资进入部分垄断性产业；政府投资则按照政府职能转变的要求，主要投资于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，国有企业投资主体则介于两者之间，主要投资于关系国家经济安全的、战略性的、仍需要实行垄断性经营的产业领域。各类投资主体从各自的投资目的或利益出发，从事投资活动并进行自我调节。

　　2.投资管理和监督规范化

　　改革开放后，随着改革的不断深化和政府职能的转换，政府对投资的管理逐步走向规范化。一是规范政府投资用途，规定各级政府投资主要用于提供公共产品和公共服务的基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化等。二是对政府投资实行分级管理，根据投资事权的划分，明确中央政府和地方政府的投资范围，中央政府投资主要用于关系国计民生和经济全局的重大建设项目，以及优化结构、带动结构升级的支柱产业项目和高新技术产业骨干项目；地方政府投资主要用于当地基础设施项目和培育本地优势产业项目。三是合理划分中央政府与地方政府之间、国务院投资主管部门与行业主管部门之间的审批权限，简化审批程序。四是对企业投资和政府投资实行分类管理，即政府以社会公共事务管理者的身份对企业投资项目进行管理，主要审核企业投资的“外部性”，不代替企业对其投资效益和投资风险等承担责任，对不使用政府财政资金的企业投资项目不再实行审批制度。同时，对政府投资项目则加强管理，继续实行审批制管理办法，强调对政府投资运作实施全方位、全过程的管理和监督。五是政府投资决策的民主化、科学化水平和社会公众对政府投资管理的参与程度不断提高。政府投资项目决策前须经咨询机构的评估论证，建立重大项目专家评议制度，实行政府投资项目公示制度，建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。六是初步形成了国有投资责任约束机制的框架。国有和国有控股企业建立和完善国有资产出资人制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策机制和重大投资责任追究制度；严格执行投资项目的法人责任制、资本金制、招投标制、工程监理制和合同管理制；建立政府投资责任追究制度；工程咨询、项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，均有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，依法追究有关责任人的行政和法律责任。七是政府投资监管得到高度重视。提出了建立和完善政府投资监管体系、建立健全相互配合的企业投资监管体系、加强对投资中介机构的监管、完善法律法规，依法进行监管的具体内容和实施规则，为我国投资监管机制建设奠定了基础。

　　3.投资调控间接化

　　改革开放30年来，我国投资领域基本形成了与当前经济体制和经济运行机制相适应的、以间接调控为主要方式的投资宏观调控体系。一是投资宏观调控职能逐步明晰和规范，明确规定了投资宏观调控部门的职能，要求按照职责分工，明确配合、相互协作、有效运转、依法监督，调控全社会的投资活动，保持合理投资规模、优化投资结构、提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。二是确定了以间接调控为主的投资调控方式，要求综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。三是形成和完善了多种投资调控手段，规定要通过制定重要投资领域的发展建设规划和专项建设规划、固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，以及制定重点行业的环保、安全、能耗和产品质量等技术标准和行业准入标准，作为引导和调控投资的重要手段，提高了政府对投资管理和调控的公开、透明和规范性，减少了人为因素的不合理干扰；明确要求灵活实施和运用投资补助、贷款贴息、价格、利率、税收等投资调控手段对全社会投资的调控和引导作用。与此同时，加强和改进了投资信息、统计制度，建立各类信息共享机制，建立投资风险预警和防范体系等。