中国投资30年

第三节 改革开放以来不同时期主要产业政策回顾

　　1.改革开放以来我国产业政策的演变历程

　　改革开放以来，为了配合不同时期我国经济发展和产业结构调整战略，解决当时我国产业结构中存在的偏差和结构性矛盾，产业政策调整大体经历了四个主要阶段：

　　第一阶段（1979年～20世纪80年代中期）：改革开放初期，为纠正长期以来轻重工业比例失调的问题，1979～1981年间，我国出台了不少鼓励轻工业发展的产业结构政策，在外贸和利用外资的政策方面，也采取了优先支持轻工业部门发展的措施，这些政策措施对当时产业结构战略的转变起了十分重要的推动作用。同时，随着经济体制改革的推进，市场调节的作用逐步增强，一大批非国有企业尤其是乡镇企业迅速崛起，也推动了资源配置向市场需求高速增长的一般消费品和耐用消费品工业领域倾斜。这一时期政府产业结构的调整政策与市场调节的方向具有一致性，而产生了相互叠加的作用，共同推动了加工工业（特别是消费品工业）的持续高增长。以不变价格来计算，轻工业的比重由1978 年的42.7%上升为1988年的51.4%，而重工业的比重则由57.3%下降为48.6%，10年间升降达8.7个百分点。这种效应一直持续到20世纪80年代中后期。这时，由于加工工业过快增长以及轻、重工业物耗比重明显上升所导致的原材料工业与加工制造业之间的供求失衡成为了结构调整中的主要矛盾，从而使国家产业结构调整战略由第一阶段的鼓励支持轻工业发展，转向了以加快原材料工业建设同时严控加工工业过快增长为主要目标的第二阶段。

　　第二阶段（1988～1991年）：1978～1988年，无论是轻工业还是重加工业的比重均明显上升，而采掘工业和原材料工业的比重则相应下降。同时，轻、重工业的物耗比重均明显上升（在1978～1988年间，轻工业的物耗比重由69.2%上升为72.9%，重工业的物耗比重由62.5%上升为67.5%），从而导致了加工工业与原材料工业之间出现了明显的供求矛盾。针对下游加工工业与上游能源、原材料工业之间的矛盾，中央政府从1988年开始陆续出台了一系列促进产业结构调整的政策措施，强调要加强基础工业、基础设施的建设，加快原材料工业的建设；同时大力调整加工工业，压缩高耗能、高用汇、低水平和严重重复生产的一般加工工业。1988年《国务院关于清理固定资产投资在建项目、压缩投资规模、调整投资结构的通知》规定，要保证能源、重要原材料等短线产品项目，压缩一般长线加工工业项目。1989年《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》提出，要努力保持能源和重要原材料生产的稳定增长，在投资、贷款、物资供应等方面实行重点扶持政策。1989年《政府工作报告》也提出，要努力加强能源、重要原材料等基础工业和基础设施的建设，要严格控制加工工业发展的规模和速度，压缩、控制长线产品，在投资、财政、信贷、税收、价格等方面实行重点倾斜和扶优限劣政策。同时，在外贸和利用外资的政策方面，中央政府也采取了相应的结构调整措施，如对基础工业和基础设施领域的外商直接投资，以及能扩大产品出口的外资企业，规定了更加优惠的政策待遇。1989 年《关于治理整顿的决定》、1990年《政府工作报告》提出，要进一步调整出口结构，努力扩大轻纺产品、机电产品等工业制成品的出口，控制短缺的资源性产品、初加工产品的出口。总的来说，这个阶段中央政府推动产业结构调整的政策力度是比较强的。但从政策实施效果看，上述一系列产业结构调整政策的实施，并未使采掘工业和原材料工业比重出现上升势头，也未导致加工工业比重的下降，可以说，只是在一定程度上阻止了工业内部结构矛盾的继续发展。在独立核算工业企业中，按工业净产值计算，1991年轻工业与1988年相比上升了0.8个百分点，重加工业的比重则下降了0.8个百分点，而采掘工业和原材料工业的比重则均没有出现变化。不过，这一产业结构调整战略，在随后的几年里，在市场因素的共同作用下，其政策效力逐步显现，推动我国基础工业在“八五”时期获得了较快的发展。

　　第三阶段（1994～2001年）：从1992年开始，经过改革开放后连续15年国民经济的持续快速发展，我国的人均收入水平明显提高，居民对耐用消费品的需求逐步增加，拉动了以家用电器为主的机电工业的快速发展，同时，国家大力推动基础设施和基础工业建设的产业政策也逐渐拉动了基础工业的发展，我国工业结构重新出现较明显的重化工业化趋势。如果说第一个阶段和第二个阶段产业政策的中心内容侧重于对产业结构比例失衡的“纠偏”（分别解决轻、重工业以及加工工业和原材料工业之间的比例失调），那么，第三个阶段产业政策的中心和重点则旨在推动产业结构升级，加快包括高新技术产业在内的技术密集型产业的发展，促成我国工业由高加工度化转向技术集约化发展。1994 年3月，国务院审议通过的《90年代国家产业政策纲要》，集中体现了这一阶段我国产业政策的主导思想，明确提出：要加快发展支柱产业，带动国民经济的全面振兴；要加快高新技术产业发展的步伐，支持新兴产业的发展和新产品开发；并对几个支柱产业的发展重点做了明确规定，如机械工业要以关键的基础机械、基础零部件和重大技术成套设备为重点，促进产品结构优化，提高产业技术水平和竞争力；电子工业要以微电子为基础，以通信、计算机等新兴信息产业为主体，加快现代化的步伐；石化工业要积极促进生产规模的大型化，提高技术水平和加工深度；汽车工业要尽快形成少厂点、大批量的生产体制和有序竞争的市场结构，提高其国内市场占有率和国际竞争力。

　　这个时期，尤其是从20世纪90年代中后期开始，国内市场需求环境也发生了较大变化，我国经济开始摆脱以往的短缺经济，市场出现了结构性的过剩，一般加工工业产品供过于求，而技术密集型产品、高科技含量产品的需求则明显增长。这对我国产业结构朝着技术集约化方向调整转变也起到了关键作用。同时，这个时期也是我国外商直接投资大规模增加、跨国公司大量进入的时期，以外资企业为主要拉动因素的机电产品出口持续快速增长，对我国工业产业结构的升级也起到了较为重要的作用。

　　因此，可以说，这个阶段国家产业结构调整战略“顺应时势”，在市场因素的共同作用下，取得了较好的效果，技术密集型产业迅速发展，工业产业结构升级明显加快，为我国在21世纪初加入WTO奠定了良好的产业发展基础。

　　第四阶段（2002年至今）：自21世纪初开始，我国重化工业呈现加快发展的势头，工业增长再次形成以重化工业为主导的格局。2002年以后，重工业在工业增加值中的比重迅速上升，由2002年的62.6%上升为2005年的69.0%。机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业等重工业产业对整个国民经济快速增长虽产生了巨大的拉动作用，但这些行业本身也是资源消耗和环境污染较大的行业。因此，进入21世纪以来，随着重工业化趋势日益显著，我国经济发展与资源环境之间的矛盾也进一步加剧。因此，这一阶段国家产业政策的突出特点是强调了提高资源环境方面的产业准入门槛，抑制“高污染、高能耗、高物耗”产业的发展，将产业结构升级与发展循环经济、转变经济发展方式结合起来。这一时期，国家在投资宏观调控中采取了“有保有压”的产业政策，对投资增长过快的钢铁、水泥、电解铝、煤化工、房地产等行业加强了控制，同时强调大力发展高新技术产业，用现代技术改造传统产业，加快发展第三产业。根据这一产业结构调整方向，国家陆续出台一系列产业发展和产业投资的指导政策。如2004年5月13日，国家发改委发布《当前部分行业制止低水平重复建设目录》；2005年12月7日，国务院下发《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》，国家发改委配套发布实施《产业结构调整指导目录（2005年本）》，明确当前及今后一段时期产业结构调整的目标、原则、方向和重点，以及鼓励、限制和淘汰类分类的原则和配套政策措施，严格环保、安全、能耗、质量等方面的市场准入标准，从严审核新建项目。这一时期，产业政策与其他宏观经济政策（如信贷、土地、税收、价格、外贸、投资管理等）之间的相互协调与搭配也明显增强，产业政策同时具有解决比例失衡问题、促进产业结构升级和转换增长方式等多重目标。

　　2.对改革开放以来我国产业结构调整政策演变的简要评述

　　改革开放初期，国家虽出台了一些产业结构调整政策措施，但可以说直到1989年国务院颁布《关于当前产业政策要点的决定》，才标志着我国开始真正意义上探索和运用产业政策。1994年，我国颁布了首部中长期产业结构调整政策的总纲——《90年代国家产业政策纲要》，标志着我国开始进入系统性地综合运用产业政策的新阶段。在此之后，为适应国内外环境和经济、社会发展的需要，我国充分借鉴发达国家的成功经验，制定、颁布、实施了多项产业政策，在促进产业结构优化、纠正市场机制缺陷、提高经济增长质量方面发挥了积极的作用。机械、电子、石油、化工、建筑等国家确定的支柱产业长期保持了强劲增长的态势，规模迅速扩大，成为国民经济中最有活力的经济成分和重要的经济增长点。但是，这些支柱产业在拉动整个国民经济强劲增长的同时，由于长期以来缺乏严格的节能和减排指标约束，也造成了经济发展与资源环境之间的矛盾不断加剧。因此，进入“十五”以来，国家开始确立以科学发展观为主导的经济发展新理念，产业政策的制定更加注重与资源环保政策之间的统一性与协调性，在2003年开始的新一轮投资宏观调控中，“有保有压”的产业调整政策也成为了宏观调控政策组合拳中的重要一拳。

　　总的来说，伴随着改革开放的深入与国民经济的持续发展，我国的产业政策本身也不断发展完善，从内涵到外延都发生了深刻的变化：产业结构调整的重点已由单纯解决比例失调问题转向推进产业结构升级和增长方式的转变。产业政策的主导思想逐步从直接干预市场的产业资源配置，转向放松对市场的干预和管制，更加依赖市场手段引导资源在产业部门间的有效配置。同时，随着改革的不断深化，产业政策的类型与手段也变得越来越丰富多样，如产业规划、指导性产业政策、特定领域的产业基本法、支柱产业振兴政策、行业准入标准、地区产业政策等。产业政策的系统性不断增强，产业政策内部的各项政策（如产业调整政策、产业组织政策、产业技术政策和产业发展配套政策等）之间，产业政策与其他宏观经济政策（如产业政策与资源环保政策）之间的协调性也逐步增强。

　　但也应引起注意的是，尽管制定产业政策的初衷是好的，但很多产业政策在实施过程中往往出现了偏差，达不到预期效果，阻碍资源和要素的自由流动，干扰市场机制作用的有效发挥，反而造成对相关行业发展的干扰。