浙江抗战损失初步研究

1.战前浙江的各级政权机构

战前的十年里，虽然国民党在浙江统治严密，浙江成为国民党统治初期能够实施有效控制的为数不多的省份之一，但从形式上来讲，还是搭起了一个自上而下的现代民主形式的政府框架。

省级行政制度是国民党统治时期地方行政制度中最高的一级。早在国民革命军进入浙江后，国民党即开始了在浙江的省级行政机构的筹建，经过临时政务委员会、政务委员会两个阶段的过渡，最后在1927年7月，形成了委员制的浙江省政府组织形式。初期的省政府委员14人，下设民政、财政、教育、建设、司法、军事、土地等7个厅，后来渐演变为财政、教育、建设、民政4个厅。

在地方上，民国以来，中国的地方行政制度采取的是省、道、县三级制，浙江全省计有钱塘、会稽、金华、瓯海4道，共75县。1927年南京国民政府建立后，为了提高行政效率，便于统治，根据孙中山《建国大纲》的有关内容，浙江省废钱塘、会稽、金华、瓯海4个道尹行政公署，实行了省县两级制。5月，根据国民政府“在政治上、经济上有特殊情形者可酌设市”的规定，浙江省政府析杭县城区置杭州市，作为浙江省省会城市，析鄞县城区置宁波市，全省辖2市75县，这种设置奠定了国民党统治时期浙江行政区划的基本格局。

根据新的行政制度，市、县直属于省，浙江省所辖2市75县，省与县之间上下远隔，难免鞭长莫及，为了加强省政府对县一级行政的领导，同时也为了进一步防范中共在各地武装力量的反抗，浙江省借鉴了江西省实行行政督察专员制度的做法，同时根据行政院的《行政督察专员公署暂行条例》，于1932年8月将全省划为7个行政督察区，并设立行政督察专员公署作为省政府的派出机关。

行政督察专员公署是省政府的一个辅助机构，它本身并不是一级政府，它的职权主要是：在不抵触国民党中央与省政府法令的前提下得以订立单行规程，以期改进所辖区内的行政。行政督察区和行政督察专员制度的实行，对于保证省政府政令在各县的推行起了一定的作用。

在省县两级的行政制度下，县级政府具有十分重要的行政地位。1927年5月24日，浙江省政务委员会公布了《浙江省县政府组织暂行条例》，规定县政府设县长1人，掌理全县行政事务，县长对县党部所提行政意见必须接受，执行有困难可以申述，或提请省政府核办。在财政收支上不论国家、省、县各款都必须每月列表公告。县政府下设总务、民治、财政、教育、建设等科。从这些规定不难看出，国民党用县党部来取代过去的县议会，使其成为县政府的监督机关，实现了以党监政的目的，加强了国民党对县级政府的控制；另外，强调县的政务特别是各项财政的公开，在一定程度上也是防止县长独揽大权。1928年9月15日，国民政府公布了《县组织法》，规定县政府设县长1人，下设2-4科，另可设公安、财务、教育、建设4局，在必要时还可增设卫生局和土地局。《县组织法》出台后，浙江省并未立即照办，同年11月，浙江省政府规定各县在《县组织法》实行之前，所有各科名称和职能仍维持原状。1929年5月开始，浙江省政府根据各县的财力，在较为富裕的杭县、海宁、嘉兴、吴兴、长兴、鄞县、绍兴、萧山、诸暨、余姚、临海、兰溪、永嘉、瑞安等14个县首先按《县组织法》进行改组，各县成立了公安、财政、教育、建设4个局，每县每月行政经费增加为4000元，其他61县则设公安、教育两局。在县政改革中，浙江省还按照各县的人口、富力、面积等条件并参照交通及地位的冲要情形将各县进行分等，确定一等县25个，二等县29个，三等县21个。1929年6月5日，国民政府将《县组织法》重新修订颁布，规定1929年10月10日为《县组织法》实施时期，1930年内为完成时期。浙江省政府遵令在1930年统一了各县的组织名称，除已经据《县组织法》改组的县照旧设局外，一、二等县设第一、第二、财政、建设4个科，三等县设总务、财政、建设3个科。

县长的选拔是国民政府县政改革的重要内容之一。在县长的任职资格上，《县组织法》规定，各县长的任职资格有两种取得办法：一种是通过考试取得，包括县长考试、高等行政人员考试以及经其他考试而获得考试院审核及格者；另一种是凭其学历及经历取得任职资格，包括在教育部认可的大学毕业并有专门著作者，曾任荐任官或最高委任官三年以上经甄别考试及格者，曾有勋劳或致力于国民革命七年以上而且有成绩证明属实者。县长考试在考试院未行使考试权之前，由各省政府在各省进行。根据这些规定，1928年3月30日，浙江省举行了首次县长考试，应试者484人（其中5名为女性），考取者32人。1929年又举行了第二次考试，考取者为11人。这两批被录取者以新政指导员的名义由民政厅按旧府属为政域，派往各县观摩实习一年，后调回民政厅实习，然后才以县长外放，少数留厅供职。1930年举办了第三次县长考试，录取10余人，这些人多直接派往各县担任县长。

在县政改革的同时，国民政府对县以下的基层组织也进行了改革。在《县组织法》实施前，各地的情况各异。朱家骅担任浙江省民政厅厅长后，于1928年6月在县以下推行街村制。所谓街村制是将县以下的基层组织在城镇以街、在乡间以村为单位，作为推行基层政治和筹办自治的行政组织。街的规模一般为400至800户，设街长1人，街副1人。村基本上以原有的村落为单位，设村长1人，村副1人，如原有的村落过小或人口过少时，可以联合附近的村落组成联合村，但这种联合村在平原区不得超过5里，在山区不得超过10里。街村内的住户以10户为邻，设邻长1人，5邻为闾，设闾长1人。街村的主要职能是清查户口、整理土地及垦荒、修桥筑路、消防卫生、救灾、教育、改良风俗等。为了推行街村制，朱家骅选派考试录取的县长备用人员分赴各县指导，但这项改革并未真正付诸实施。1929年9月，浙江省根据国民政府《县组织法》，改街村制为村里制，县以下设区和村、里。1930年在县以下设区公所，区以下改村、里为乡、镇。到1932年时全省设有4232个乡镇，乡镇下设闾邻，25户为闾，5户为邻。1934年，乡镇以下废闾邻，立保甲，以10户为一甲，10甲为一保，置保长、甲长，保甲组织的任务是“管、教、养、卫”，相邻三保还设保长联合办公处（简称“联保”）。这样，国民党通过自上而下的政权建设，在浙江基本上确立了以党监政，使政治向下扎根的政府运作系统。

1937年11月，日本侵略者入侵浙江，凡沦陷各县，政府机构基本上陷于瘫痪，省政府也不得不处于流亡状态。

早在上海抗战爆发后，杭州的形势就日趋紧张，浙江省当局开始考虑选择战时的省政府所在地。1937年10月中旬，时任浙江省政府主席的朱家骅将浙江的各大城市反复进行比较，认为绍兴、宁波、温州等地由于距离沿海太近，日军容易登陆，于是考虑在金华、衢州、丽水之间进行选择，金华因有浙赣路相通，交通便利，成为首选的地点。

1937年12月初，黄绍?再次主政浙江。当时的杭州已经沦陷，一些省级机关按原来的布置已撤至金华，黄绍?认为金华虽然是一个大的城市，但目标也很大，以后必然会成为日机空袭的目标，作为省政府的办公地点不太妥当；衢州虽也有它的优势，但如果日军沿浙赣路西进，这里仍会受到威胁；丽水从安全的角度较好，但又毕竟太偏远。黄绍?权衡利弊，认为永康地处浙东的中心，是公路交通的枢纽，离金华的铁路线也较近，如果日军向浙赣路西进，从这里还可以向丽水转移，在永康县城东南面有一个叫方岩的地方，有很多的岩洞、庙宇，既可避空袭也可容纳机关工作人员居住。除此之外，黄绍?还认为永康二字有一层吉利的意思，于是便选定永康方岩作为浙江省政府战时办公的主要地址。

永康虽有如上有利的地方，但毕竟地方太小，庞大的党政机关还必须得分散迁移，最后省政府决定，军事部门仍留在金华，省政府及各厅处多数设在方岩的五峰书院、岩下街、派溪等地，省党部、省高等法院也迁方岩，一些与战事关系不太密切的机关如教育、建设等厅则迁驻丽水办公，在方岩设立办事处。

1941年5月，日军进犯诸暨，逼近金华，方岩也受到了战火的威胁，省政府暂迁松阳县，直到8月日军撤退，省政府才复迁方岩。1942年浙赣战役爆发，省政府不得不再次迁出方岩，至此未迁回，方岩作为战时浙江省政府的所在地达4年之久，在此期间，方岩未遭日机袭击，省政府的工作环境比较安全。这次迁出后先是迁松阳，后又迁云和，6月，丽水县城失陷后，省政府各机关分散迁至景宁、龙泉、庆元等地，直到9月日军撤退，省政府才迁回云和。云和是浙江一个很小的县城，当时城里只有400多住户，迁来的公务人员比当地人多好几倍，省政府的迁入虽然给当地人民也带来了一些先进的东西，如医院、学校，改善了一些水利设施，但这么小的一个县城容纳庞大的省府机关也的确加重了当地人民的负担。1944年8月，日军再陷丽水，并继续南犯，迫近碧湖，离云和只有40公里，但这一次省政府未再作迁移。